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摘要：政府投资项目一般为基础设施和公建项目，大多投资大，工期紧，标准高，社会影响大。一旦成本控制管理的各个层面不够完善，将直接导致出现国有资金损失浪费现象。因此，采取有效措施加强政府投资项目的成本控制，对管好用好建设资金，提高政府投资效益和社会效果具有非常重要的意义，必须加强政府投资项目建设期（即从项目决策至项目决算阶段）的全过程、动态成本控制管理，在保证质量和工期的前提下有效地控制工程造价，降低投资成本。文章对政府投资项目全过程成本控制过程中出现的一些问题、原则和对策进行了归纳总结。
关键词：政府投资项目 全过程 成本控制
一、政府投资项目全过程成本控制常见问题与原因
（1）投资决策的非理性。政府投资建设的项目大多是公共项目，是有关国计民生的重大项目，我们国家近几年的快速发展，离不开政府在基础设施建设等方面的投资，但同时我们也看到了由于政府投资决策失误所造成的危害也是触目惊心的。2007年1月6日，22层、67m高，设计寿命为100年，有杭州西子湖畔第一高楼之称的浙江大学湖滨校区3号楼，在仅仅走过它生命历程13年的时候，被爆破拆除，类似于这样资源浪费的事情还有很多。据世界银行估计，从“七五”到“九五”的15年间，我国的投资决策失误率在30%左右，资金浪费及经济损失大约在4 000亿至5 000亿。这其中有很多项目是没有经过详细科学论证就实施，甚至是“拍脑袋”做出的决定，也有相当一部分是政府官员借着为民办实事的幌子在大建“形象工程”、“面子工程”。 同时，政府官员腐败的结果也造成了很多豆腐渣工程。无论是政府投资决策失误、还是政府官员贪污腐败，又或者是政府的不作为都是政府投资项目非理性的表现，只有解决好了这些问题，成本控制也具有科学性，可控性。
（2）全面成本控制的观念尚未形成。目前对于成本控制的理解往往只停留在工程造价管理上，而我国的造价管理传统上重点放在工程实施阶段，放松了前期的投资估算管理。很多政府投资项目苍促上马，在投资估算阶段，往往不顾项目的真实情况，把投资估算报得非常低，以期争取立项，满足审批条件。当项目批准后，为满足使用功能要求，在设计阶段，任意超标，超额编制设计概算。由于概算与实际情况出入较大，导致施工图预算不可避免的超概算；在施工阶段，任意变动设计、扩大建设面积，提高建设标准，造成结算超预算现象发生。致使不仅工程造价管理缺乏全过程、全方位、动态的管理，全过程成本控制更显得薄弱，被动。
（3）设计不考虑经济性，限额设计未得到全面推行。根据有关统计资料表明，设计阶段影响工程投资的可能性为75% 以上，但很多政府投资项目以追求标新立异、高安全度、高标准为目标，或以领导喜好为设计标准，而且因为较多项目是献礼工程，大多设计时不考虑也来不及考虑经济因素，违背适度超前、预留适度发展空间的原则，对运行成本的经济性更是忽略，造成了许多工程大量浪费材料、大量配置闲置的现象。成本控制变成被动的按照设计图纸编制概预算和计算工程造价，失去了主動性。
（4）施工阶段各项变更随意性大。很多政府投资项目急于项目的开工，又没有做好必要的准备，对投资额度的要求，建筑标准的把握，设计深度的审查，招标文件和承包合同的合理与完善程度没有严格把关，边施工边变更，有的还一改再改，造成极大的浪费。各项变更的必要性和合理性没有监督，对变更造成的损失没有相应的责任制约，变更随意，成本控制无从谈起。
二、政府投资项目成本控制的原则
（1）成本控制的基础和核心必须遵循全过程和动态两个基本原则：
①、全过程原则：项目成本控制贯穿了项目建设期全过程，而项目建设的各个阶段又相互影响，相互交织，在项目整个建设期，必须时刻关注项目的全过程成本情况，对一切可能影响项目的成本做到过程中监控和管理。
②、动态性原则：政府投资项目的建设是一个长期复杂的过程，无论是组织、管理、经济还是技术中的哪一方面发生变化，都会对整个项目产生影响。建设项目具有一次性的特点，一旦失去控制就很难挽回，所以对项目成本的动态控制尤其重要。
三、工程建设各阶段对成本控制的影响
政府投资项目从投资意向开始到投资终结，分为投资决策阶段、设计准备阶段、工程承发包阶段、项目实施阶段、项目竣工和总结五个阶段。项目成本的控制贯穿于项目建设的各个阶段，在不同阶段成本控制的重点和效果是不同的。
（1）投资决策阶段
一个项目必须有很好的前期准备工作、必要的可研并对各种实施方案进行对比和技术经济分析，才能最终做出正确的决策。投资决策阶段是确定建设项目计划投资数额的关键，对项目投资者正确控制投资目标值具有重大意义。一般来说，决策阶段控制造价对项目经济性的影响高达95%～100%，是全过程成本控制的重点也是起点。
（2）设计阶段
在项目做出投资决策后，控制项目投资的关键就在于设计。根据有关分析，设计费一般不足建设工程全寿命期费用的1%，但正是这1%的费用对工程造价的影响度占到75%以上。所以扩初和施工图设计阶段依然是造价控制的一个重要环节。
（3）工程承发包阶段
承发包阶段对工程造价的影响程度为30%～35%。在这个阶段，需要确定合同价，即通过签订总承包合同、建筑安装承包合同、设备材料采购合同以及技术和咨询服务合同确定价格。招标人通过招标活动来择优选择条件优越者，使其力争用最优的技术、最佳的质量、最低的价格和最短的周期完成工程项目任务。
（4）工程实施阶段
施工阶段是工程造价控制的重要环节，工程项目的施工阶段是建筑物实体形成阶段，是人力、物力、财力消耗的主要阶段。工程量大、涉及面广、影响因素多、施工周期长、材料设备价格以及市场供求波动大等特点决定了施工阶段在工程造价管理中具有不可忽视的重要地位，它对工程造价的影响程度为10%～30％。
（5）竣工结算阶段
竣工结算阶段对工程造价控制有一定的影响，竣工结算阶段是项目建设全过程的最后一个程序，是全面考核建设工作，检查设计、工程质量是否符合要求，审查投资是否合理的重要环节，它对保证工程质量，促进建设项目及其投产，发挥投资效益，总结经验教训都有重要作用。竣工结算阶段对工程造价的影响程度为10%以下。
四、政府投资项目成本控制的全过程管理
政府投资项目因其特殊性，本身在决策上存在失误、经济上不合理、设计方案不是最优，如果忽视这些前期工作，一味将成本控制重点放在审核施工图预算、施工阶段和工程竣工决算上，这样事后控制根本无济于事。造价师只能是统计员，只能将错就错，被动地反映施工图的工程量。因此，对工程造价进行全过程的控制是工程造价管理发展的必然趋势。针对以上原则和情况，必须对政府投资项目做出全过程的成本控制。
1、科学决策
在项目的决策阶段，项目的各项技术、经济决策，对项目投资以及项目建成后使用有着决定性的影响，是项目投资控制最为重要的阶段。
（1）政府投资项目实行储备制和评估论证制，按照“建设一批、储备一批、谋划一批”的滚动发展思路，从储备库中选择项目适时启动项目前期工作。未进入储备库的项目，原则上不进行审批，实现先储备、后建设。采取分阶段由粗到细、由浅到深地进行，必须根据国家和地方政府发展战略和项目开发的需要，组织专家或者委托咨询机构，从技术、经济和环保等方面，全面系统地论证拟建项目的必要性和可行性，对拟建项目的市场分析预测、资源条件、建设规模、工程技术和财务经济评价等的真实性、可靠性、客观性进行全面评价，做出投资决策，对重大的技术、经济方案，应有两个以上方案的比选，以达到有效控制建设项目成本控制的目标。
（2）建设项目投资估算应做到方法科学，基础资料完整，依据充分。投资估算精度应能满足项目前期不同阶段的要求，编制的投资估算要尽可能完整、准确地考虑到项目实施过程中可能出现的各种情况及不利因素对工程造价的影响，使投资估算真正起到控制总投资的作用。
2、合理设计
项目一经决策，设计就成了工程建设和投资控制的关键。工程设计是项目进行全面规划和具体描述实施意图的过程，是处理技术与经济关系的关键环节，是控制投资的重点阶段。
（1）在工程设计发包时，应采取设计招标方式或设计方案竞选方式。在招标过程中，应采取有效的管理措施，在保证质量的基础上，严把价格关。要认真对各种施工方案进行技术和经济上的对比分析，确保选择经济合理的施工方案，达到资源最佳配置和组织，严格控制设计变更和规范设计变更，以降低工程造价。在招标过程中，应坚持公开、公平、公正的原则，在合理低价中标的基础上，使招投标双方能达到双赢。
（2）在设计过程中推行限额设计。所谓限额设计就是项目业主按照投资主管部门可研批准的投资估算额度，严格要求设计单位按照“概算不突破估算，预算不突破概算”的方式进行各阶段设计，最终确保总投资限额不被突破的一种设计方式。在整个设计过程中，加强工程设计人员的经济观念，切实做好造价控制工作，把技术和经济统一起来，改变设计过程不算账，设计完了概算见分晓的做法，要由“画了算”变为“算着画”。通过对投资进行分解，层层限额设计，实现了对投资限额的控制与管理。
（3）实行多专业参加的图纸会审是施工图设计阶段造价控制的有力保证。在工程建设中，一般对施工图纸的会审实行“三方”会审（即设计单位的设计人员、建设单位的工程技术人员和施工单位技术人员参加审查），从参加图纸会审人员的构成看，都是技术和施工方面有丰富经验的专业人才，而他们往往重视的是技术、施工等有利于加快工程进度和保证工程质量方面的问题，图纸审查的焦点往往都集中在技術的可行性上，忽略了经济的合理性。建议： ①由单一的专业工程技术人员参加的图纸会审，变为由设计工程技术人员及造价管理人员参加的多专业化的图纸会审制度。②在施工图会审中，应综合考虑技术、经济、施工及结合现场的地理环境因素，合理选择经济技术参数，提高设计质量，减少设计变更。③施工图设计方案争取“先算帐后定案”，提高建设项目的投资效益。
3、综合控制
工程建设的实施阶段，即施工阶段，是把设计图纸、原材料、半成品、设备等变成工程实体的过程，是建设项目价值和使用价值实现的主要阶段。在项目的实施过程中，应该以项目进度为导向，对项目质量、进度、投资、合同、采购、资源、安全等各个方面加强管理。
（1）加强对监理的管理。项目业主要促使监理方充分发挥在专业性上的优势，明确监理工程师在工程质量、工程计量、变更签证、工程款支付、工程预决算、工期等投资控制环节中的责任与义务。
（2）有效控制工程变更。项目业主要加强现场管理，变事后控制为事前管理，对于各种变更，要建立严格的审批制度。
（3）加强合同管理。为避免施工过程中和结算时产生纠纷，项目业主要以合同为中心进行造价的控制。无论是采用哪种形式的施工合同，合同中都应明确工程价款是否可调整，调整的依据、调整方式、结算方式以及有关合同价款争议的解决方法，并在法律部门的监督配合下，做到有法必依，保证合同的严肃性，为政府投资项目的造价控制提供法律上的保证。
4、加强工程竣工阶段的造价控制
虽然竣工（结）决算是工程造价控制的最后阶段，但在工程设计和施工阶段要注意对影响竣工结算资料的收集整理和汇总工作，这时竣工结算可起到事半功倍的效果。
（1）严把结算质量关，认真审查工程结算。认真做好以下内容：①深入现场对工程量的审核 ；②材料价差合理性的审查；③审查隐蔽验收记录；④审查设计变更签证；⑤审查工程定额的套用；⑥审查各项费用的计取；⑦防止各种计算误差。
（2）加强审计。根据相关审计文件要求对于以下几个环节进行审计监督：①建设程序，招投标活动，②资金来源，使用和管理等财务收支情况；③概算、预算的执行情况；④竣工决算和资产移交；⑤投资效益等进行必要审查。
（3）逐步开展后评价。分析比较工程的质量、进度和造价的实际变化情况并将工程造价资料进行统计汇总整理，为以后的项目投资决策提供科学的依据。
五、结语
政府投资项目涉及到经济、环境、文化及生活的各个方面，其工作进展及实施状况直接关系到国民经济发展的好坏及快慢，关系到百姓生活质量的变化及和谐平安社会的建设。如何加强政府投资项目成本控制，确保工程质量，提高投资效益已成为百姓关注、政府重视的热点、焦点问题，值得我们认真研究。项目建设者在项目实施的各个阶段要加大投资控制的意识，从项目的各环节入手，实施项目建设全过程的严格监控，使建设项目成本控制在理想范围内，以达到降低政府投资，取得最佳的社会效益及经济效益。
关键词：政府投资项目 全过程 成本控制
一、政府投资项目全过程成本控制常见问题与原因
（1）投资决策的非理性。政府投资建设的项目大多是公共项目，是有关国计民生的重大项目，我们国家近几年的快速发展，离不开政府在基础设施建设等方面的投资，但同时我们也看到了由于政府投资决策失误所造成的危害也是触目惊心的。2007年1月6日，22层、67m高，设计寿命为100年，有杭州西子湖畔第一高楼之称的浙江大学湖滨校区3号楼，在仅仅走过它生命历程13年的时候，被爆破拆除，类似于这样资源浪费的事情还有很多。据世界银行估计，从“七五”到“九五”的15年间，我国的投资决策失误率在30%左右，资金浪费及经济损失大约在4 000亿至5 000亿。这其中有很多项目是没有经过详细科学论证就实施，甚至是“拍脑袋”做出的决定，也有相当一部分是政府官员借着为民办实事的幌子在大建“形象工程”、“面子工程”。 同时，政府官员腐败的结果也造成了很多豆腐渣工程。无论是政府投资决策失误、还是政府官员贪污腐败，又或者是政府的不作为都是政府投资项目非理性的表现，只有解决好了这些问题，成本控制也具有科学性，可控性。
（2）全面成本控制的观念尚未形成。目前对于成本控制的理解往往只停留在工程造价管理上，而我国的造价管理传统上重点放在工程实施阶段，放松了前期的投资估算管理。很多政府投资项目苍促上马，在投资估算阶段，往往不顾项目的真实情况，把投资估算报得非常低，以期争取立项，满足审批条件。当项目批准后，为满足使用功能要求，在设计阶段，任意超标，超额编制设计概算。由于概算与实际情况出入较大，导致施工图预算不可避免的超概算；在施工阶段，任意变动设计、扩大建设面积，提高建设标准，造成结算超预算现象发生。致使不仅工程造价管理缺乏全过程、全方位、动态的管理，全过程成本控制更显得薄弱，被动。
（3）设计不考虑经济性，限额设计未得到全面推行。根据有关统计资料表明，设计阶段影响工程投资的可能性为75% 以上，但很多政府投资项目以追求标新立异、高安全度、高标准为目标，或以领导喜好为设计标准，而且因为较多项目是献礼工程，大多设计时不考虑也来不及考虑经济因素，违背适度超前、预留适度发展空间的原则，对运行成本的经济性更是忽略，造成了许多工程大量浪费材料、大量配置闲置的现象。成本控制变成被动的按照设计图纸编制概预算和计算工程造价，失去了主動性。
（4）施工阶段各项变更随意性大。很多政府投资项目急于项目的开工，又没有做好必要的准备，对投资额度的要求，建筑标准的把握，设计深度的审查，招标文件和承包合同的合理与完善程度没有严格把关，边施工边变更，有的还一改再改，造成极大的浪费。各项变更的必要性和合理性没有监督，对变更造成的损失没有相应的责任制约，变更随意，成本控制无从谈起。
二、政府投资项目成本控制的原则
（1）成本控制的基础和核心必须遵循全过程和动态两个基本原则：
①、全过程原则：项目成本控制贯穿了项目建设期全过程，而项目建设的各个阶段又相互影响，相互交织，在项目整个建设期，必须时刻关注项目的全过程成本情况，对一切可能影响项目的成本做到过程中监控和管理。
②、动态性原则：政府投资项目的建设是一个长期复杂的过程，无论是组织、管理、经济还是技术中的哪一方面发生变化，都会对整个项目产生影响。建设项目具有一次性的特点，一旦失去控制就很难挽回，所以对项目成本的动态控制尤其重要。
三、工程建设各阶段对成本控制的影响
政府投资项目从投资意向开始到投资终结，分为投资决策阶段、设计准备阶段、工程承发包阶段、项目实施阶段、项目竣工和总结五个阶段。项目成本的控制贯穿于项目建设的各个阶段，在不同阶段成本控制的重点和效果是不同的。
（1）投资决策阶段
一个项目必须有很好的前期准备工作、必要的可研并对各种实施方案进行对比和技术经济分析，才能最终做出正确的决策。投资决策阶段是确定建设项目计划投资数额的关键，对项目投资者正确控制投资目标值具有重大意义。一般来说，决策阶段控制造价对项目经济性的影响高达95%～100%，是全过程成本控制的重点也是起点。
（2）设计阶段
在项目做出投资决策后，控制项目投资的关键就在于设计。根据有关分析，设计费一般不足建设工程全寿命期费用的1%，但正是这1%的费用对工程造价的影响度占到75%以上。所以扩初和施工图设计阶段依然是造价控制的一个重要环节。
（3）工程承发包阶段
承发包阶段对工程造价的影响程度为30%～35%。在这个阶段，需要确定合同价，即通过签订总承包合同、建筑安装承包合同、设备材料采购合同以及技术和咨询服务合同确定价格。招标人通过招标活动来择优选择条件优越者，使其力争用最优的技术、最佳的质量、最低的价格和最短的周期完成工程项目任务。
（4）工程实施阶段
施工阶段是工程造价控制的重要环节，工程项目的施工阶段是建筑物实体形成阶段，是人力、物力、财力消耗的主要阶段。工程量大、涉及面广、影响因素多、施工周期长、材料设备价格以及市场供求波动大等特点决定了施工阶段在工程造价管理中具有不可忽视的重要地位，它对工程造价的影响程度为10%～30％。
（5）竣工结算阶段
竣工结算阶段对工程造价控制有一定的影响，竣工结算阶段是项目建设全过程的最后一个程序，是全面考核建设工作，检查设计、工程质量是否符合要求，审查投资是否合理的重要环节，它对保证工程质量，促进建设项目及其投产，发挥投资效益，总结经验教训都有重要作用。竣工结算阶段对工程造价的影响程度为10%以下。
四、政府投资项目成本控制的全过程管理
政府投资项目因其特殊性，本身在决策上存在失误、经济上不合理、设计方案不是最优，如果忽视这些前期工作，一味将成本控制重点放在审核施工图预算、施工阶段和工程竣工决算上，这样事后控制根本无济于事。造价师只能是统计员，只能将错就错，被动地反映施工图的工程量。因此，对工程造价进行全过程的控制是工程造价管理发展的必然趋势。针对以上原则和情况，必须对政府投资项目做出全过程的成本控制。
1、科学决策
在项目的决策阶段，项目的各项技术、经济决策，对项目投资以及项目建成后使用有着决定性的影响，是项目投资控制最为重要的阶段。
（1）政府投资项目实行储备制和评估论证制，按照“建设一批、储备一批、谋划一批”的滚动发展思路，从储备库中选择项目适时启动项目前期工作。未进入储备库的项目，原则上不进行审批，实现先储备、后建设。采取分阶段由粗到细、由浅到深地进行，必须根据国家和地方政府发展战略和项目开发的需要，组织专家或者委托咨询机构，从技术、经济和环保等方面，全面系统地论证拟建项目的必要性和可行性，对拟建项目的市场分析预测、资源条件、建设规模、工程技术和财务经济评价等的真实性、可靠性、客观性进行全面评价，做出投资决策，对重大的技术、经济方案，应有两个以上方案的比选，以达到有效控制建设项目成本控制的目标。
（2）建设项目投资估算应做到方法科学，基础资料完整，依据充分。投资估算精度应能满足项目前期不同阶段的要求，编制的投资估算要尽可能完整、准确地考虑到项目实施过程中可能出现的各种情况及不利因素对工程造价的影响，使投资估算真正起到控制总投资的作用。
2、合理设计
项目一经决策，设计就成了工程建设和投资控制的关键。工程设计是项目进行全面规划和具体描述实施意图的过程，是处理技术与经济关系的关键环节，是控制投资的重点阶段。
（1）在工程设计发包时，应采取设计招标方式或设计方案竞选方式。在招标过程中，应采取有效的管理措施，在保证质量的基础上，严把价格关。要认真对各种施工方案进行技术和经济上的对比分析，确保选择经济合理的施工方案，达到资源最佳配置和组织，严格控制设计变更和规范设计变更，以降低工程造价。在招标过程中，应坚持公开、公平、公正的原则，在合理低价中标的基础上，使招投标双方能达到双赢。
（2）在设计过程中推行限额设计。所谓限额设计就是项目业主按照投资主管部门可研批准的投资估算额度，严格要求设计单位按照“概算不突破估算，预算不突破概算”的方式进行各阶段设计，最终确保总投资限额不被突破的一种设计方式。在整个设计过程中，加强工程设计人员的经济观念，切实做好造价控制工作，把技术和经济统一起来，改变设计过程不算账，设计完了概算见分晓的做法，要由“画了算”变为“算着画”。通过对投资进行分解，层层限额设计，实现了对投资限额的控制与管理。
（3）实行多专业参加的图纸会审是施工图设计阶段造价控制的有力保证。在工程建设中，一般对施工图纸的会审实行“三方”会审（即设计单位的设计人员、建设单位的工程技术人员和施工单位技术人员参加审查），从参加图纸会审人员的构成看，都是技术和施工方面有丰富经验的专业人才，而他们往往重视的是技术、施工等有利于加快工程进度和保证工程质量方面的问题，图纸审查的焦点往往都集中在技術的可行性上，忽略了经济的合理性。建议： ①由单一的专业工程技术人员参加的图纸会审，变为由设计工程技术人员及造价管理人员参加的多专业化的图纸会审制度。②在施工图会审中，应综合考虑技术、经济、施工及结合现场的地理环境因素，合理选择经济技术参数，提高设计质量，减少设计变更。③施工图设计方案争取“先算帐后定案”，提高建设项目的投资效益。
3、综合控制
工程建设的实施阶段，即施工阶段，是把设计图纸、原材料、半成品、设备等变成工程实体的过程，是建设项目价值和使用价值实现的主要阶段。在项目的实施过程中，应该以项目进度为导向，对项目质量、进度、投资、合同、采购、资源、安全等各个方面加强管理。
（1）加强对监理的管理。项目业主要促使监理方充分发挥在专业性上的优势，明确监理工程师在工程质量、工程计量、变更签证、工程款支付、工程预决算、工期等投资控制环节中的责任与义务。
（2）有效控制工程变更。项目业主要加强现场管理，变事后控制为事前管理，对于各种变更，要建立严格的审批制度。
（3）加强合同管理。为避免施工过程中和结算时产生纠纷，项目业主要以合同为中心进行造价的控制。无论是采用哪种形式的施工合同，合同中都应明确工程价款是否可调整，调整的依据、调整方式、结算方式以及有关合同价款争议的解决方法，并在法律部门的监督配合下，做到有法必依，保证合同的严肃性，为政府投资项目的造价控制提供法律上的保证。
4、加强工程竣工阶段的造价控制
虽然竣工（结）决算是工程造价控制的最后阶段，但在工程设计和施工阶段要注意对影响竣工结算资料的收集整理和汇总工作，这时竣工结算可起到事半功倍的效果。
（1）严把结算质量关，认真审查工程结算。认真做好以下内容：①深入现场对工程量的审核 ；②材料价差合理性的审查；③审查隐蔽验收记录；④审查设计变更签证；⑤审查工程定额的套用；⑥审查各项费用的计取；⑦防止各种计算误差。
（2）加强审计。根据相关审计文件要求对于以下几个环节进行审计监督：①建设程序，招投标活动，②资金来源，使用和管理等财务收支情况；③概算、预算的执行情况；④竣工决算和资产移交；⑤投资效益等进行必要审查。
（3）逐步开展后评价。分析比较工程的质量、进度和造价的实际变化情况并将工程造价资料进行统计汇总整理，为以后的项目投资决策提供科学的依据。
五、结语
政府投资项目涉及到经济、环境、文化及生活的各个方面，其工作进展及实施状况直接关系到国民经济发展的好坏及快慢，关系到百姓生活质量的变化及和谐平安社会的建设。如何加强政府投资项目成本控制，确保工程质量，提高投资效益已成为百姓关注、政府重视的热点、焦点问题，值得我们认真研究。项目建设者在项目实施的各个阶段要加大投资控制的意识，从项目的各环节入手，实施项目建设全过程的严格监控，使建设项目成本控制在理想范围内，以达到降低政府投资，取得最佳的社会效益及经济效益。