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乡镇本应是一级政权组织,但在实践中已经成为县的派出机构,出现了法律权力缺失的情况,比较突出的是乡镇人大缺位,人事权上移和乡镇财权丧失。尽管县与乡（镇）之间有诸多矛盾,但县与乡（镇）之间在工作上仍然能够形成默契,这种默契可以通过＂共谋＂理论、＂规则的内在方面＂理论和＂半自治社会领域＂理论得到一定程度的理论解释。