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莱芜市国土资源局市区分局 山东 莱芜 271100
【摘 要】宅基地是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。该文通过调查对宅基地的基本特征、现状及存在问题进行了分析，并提出了加强宅基地管理的几点建议。
【关键词】宅基地；基本特征；现状；存在问题；建议
宅基地是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地，包括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物，不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。宅基地的所有权属于农村集体经济组织。
宅基地使用权是指自然人依法取得的在国家或集体的宅基地上所享有的建造房屋、居住使用的权利，宅基地的使用权也应及于地下。
一、宅基地的基本特征
（一）集体所有。我国《宪法》规定：“城市的土地属于国家所有，农村和郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地，也属于集体所有”。
（二）使用主体特定。即特定的宅基地仅限本集体经济组织特定的成员享有使用权。农村村民申请宅基地只可向本集体经济组织提出，特定村民申请取得宅基地后只可自己建房不可将其出卖、转让。
（三）一户一宅。根据我国《土地管理法》第62条第1款的规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”也就是说，如果一户农民拥有了两处以上宅基地就构成违法。
（四）不可流转性。特定村民申请取得宅基地后只可自己建房，不可将其出卖、转让，也不可以抵押。
二、宅基地管理的现状及存在问题
（一）农村建房无序、规划不到位，村容村貌整体不高。长期以来，对农村规划投入少，农村规划进展缓慢。农村村庄建设规划编制由于缺乏村镇规划和控制性详细规划，从而在一定程度上阻碍了新农村建设，农民住宅处于低水平重复建设之中，農民建房随意性很大。近年，虽然不少村有了建设规划，但由于思想认识不到位，缺乏整体的、长远的考虑，因此，有的虽搞了规划，但在编制规划时缺乏科学论证，对配套设施建设考虑不周；有的在编制规划时没有严格遵循节约土地资源的原则，忽视旧村改造；有的虽然编制了规划，但只作为一纸空文，没有充分发挥规划应有的作用。造成年年讲规划，村庄多年无变化的不合理现象。
（二）未批先建、一户多宅现象仍然普遍存在。虽然《土地管理法》有明确规定，一户只能拥有一处宅基地，但是目前，由于历史遗留问题多、基层政府对农民建房缺乏正确引导和管理，再加上采用的是无偿、无期限的使用制度，很长一段时间以来农村建房处于无序状态，乱占、多占现象严重，普遍出现了农民超标准占用宅基地建房和未经土地管理部门批准任意建房，建了新房也不愿意交出闲置下来的老宅基地，出现“一户多宅”现象。同时，在有一户多宅的情况下，还有许多农民没有宅基地一家几代人居住在一起，这就是几户有一处住宅。甚至不经申请就抢占耕地建房，当地主管机关也无可奈何。
（三）“空心村”大量存在。农村宅基地的性质属于农村集体所有，按我国现行法律法规规定，农民对自己依法获得的宅基地只有使用权，没有处置权，不能进行转让。但从现在的情况看，除了本行政村内相邻户间的调剂和父母与子女间因分家析产以及农户经批准后因客观原因由村委重新安排而发生的流转外，没有其他形式的流转。一方面由于村庄外围交通方便，视野开阔，自然条件优越，许多村民愿意到村庄外围建房；另一方面由于农民子女升学、参军及人口死亡，村民外出打工、经商造成的搬迁而形成的空闲宅基地。这使得村庄内部空闲地多，造成了土地浪费，而旧宅基地的收回及其具体规范没有法律明确规定，形成了大量的“空心村”。
（四）农村宅基地违法案件屡屡发生，查处难执行难。一是符合村庄规划和用地条件的农户，由于种种原因未经批准就建设了房屋，造成违法占地。二是不符合规划也不符合宅基地审批条件，个人抢占宅基地的。国土资源管理部门只有查处权没有强制执行权，申请法院执行需要履行繁琐的程序，具体执行起来非常困难。
三、加强宅基地管理的几点建议
（一）严格各项规划实施。农村宅基地治理是一项系统工程，涉及千家万户，为确保农村宅基地治理的有序性，必须严格实施土地利用总体规划和集镇、村庄建设用地规划。农村村民建住宅，应当合理利用和集约利用土地，严格按着土地利用总体规划、村庄和集镇规划使用土地，并不得超用地面积标准。村内有空闲地可以利用的，不得占用耕地建设住宅，不得超过土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地规模；不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。
（二）制定宅基地利用和管理的奖惩政策，盘活农村土地存量。对“一户多宅”和空置住宅，要制定激励措施，鼓励农民腾退多余宅基地。凡新建住宅后应退出旧宅基地的，要采取签订合同等措施，确保按期拆除旧房，交出旧宅基地。允许村民将原宅基地和房屋与其他村民自愿协商后有偿调剂给有条件申请宅基地建房的本村农民。鼓励农村村民进城落户，对已在城镇购置商品房定居或愿意进入城镇规划区定居，并自愿退宅还耕且以后不再申请新宅基地的农民，其宅基地还耕后归村集体经济组织所有。农民放弃宅基地后，不影响其农村集体土地承包权益，不影响其作为农民身份享有的原有政策待遇。同时积极探索“宅基地置换”模式，促进土地资源优化配置、集约用地。
（三）简化农村宅基地收回程序。收回农村空置宅基地，必须针对各种具体情况，简化宅基地收回程序。法律可规定对于连续两年未利用的空置宅基地，满两年期限自动收回集体所有，由村委会上报县级国土资源部门注销登记；对于其上有闲置可利用房屋的宅基地，过了规定的5～l0年空置期间，使用权人拒不处理其房屋的，宅基地使用权自动收归集体，村委会报县级国土资源部门注销登记。
（四）加强领导，推进农村宅基地管理的法制化。一要严格农村宅基地的审批。国土、建设部门要严格落实农村宅基地审批会审制，要密切协作，积极配合，确保有资格建房农民能够及时依法得到审批，严防不作为或乱批乱放等现象发生。二要切实提高基层干部的依法行政水平。国土部门要对基层工作人员加强思想政治和业务培训，学习有关法律法规，培训执法环节中应注重的问题，把握执法技巧和群众工作能力，提高基层执法水平。三要妥善解决农村宅基纠纷案件。对农村宅基地治理中的纠纷和信访案件，乡镇及国土、建设部门要认真履行职责，细致调查，妥善处理。依照土地权属争议调查处理办法，严格做好宅基地纠纷。
【摘 要】宅基地是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。该文通过调查对宅基地的基本特征、现状及存在问题进行了分析，并提出了加强宅基地管理的几点建议。
【关键词】宅基地；基本特征；现状；存在问题；建议
宅基地是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地，包括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物，不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。宅基地的所有权属于农村集体经济组织。
宅基地使用权是指自然人依法取得的在国家或集体的宅基地上所享有的建造房屋、居住使用的权利，宅基地的使用权也应及于地下。
一、宅基地的基本特征
（一）集体所有。我国《宪法》规定：“城市的土地属于国家所有，农村和郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地，也属于集体所有”。
（二）使用主体特定。即特定的宅基地仅限本集体经济组织特定的成员享有使用权。农村村民申请宅基地只可向本集体经济组织提出，特定村民申请取得宅基地后只可自己建房不可将其出卖、转让。
（三）一户一宅。根据我国《土地管理法》第62条第1款的规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”也就是说，如果一户农民拥有了两处以上宅基地就构成违法。
（四）不可流转性。特定村民申请取得宅基地后只可自己建房，不可将其出卖、转让，也不可以抵押。
二、宅基地管理的现状及存在问题
（一）农村建房无序、规划不到位，村容村貌整体不高。长期以来，对农村规划投入少，农村规划进展缓慢。农村村庄建设规划编制由于缺乏村镇规划和控制性详细规划，从而在一定程度上阻碍了新农村建设，农民住宅处于低水平重复建设之中，農民建房随意性很大。近年，虽然不少村有了建设规划，但由于思想认识不到位，缺乏整体的、长远的考虑，因此，有的虽搞了规划，但在编制规划时缺乏科学论证，对配套设施建设考虑不周；有的在编制规划时没有严格遵循节约土地资源的原则，忽视旧村改造；有的虽然编制了规划，但只作为一纸空文，没有充分发挥规划应有的作用。造成年年讲规划，村庄多年无变化的不合理现象。
（二）未批先建、一户多宅现象仍然普遍存在。虽然《土地管理法》有明确规定，一户只能拥有一处宅基地，但是目前，由于历史遗留问题多、基层政府对农民建房缺乏正确引导和管理，再加上采用的是无偿、无期限的使用制度，很长一段时间以来农村建房处于无序状态，乱占、多占现象严重，普遍出现了农民超标准占用宅基地建房和未经土地管理部门批准任意建房，建了新房也不愿意交出闲置下来的老宅基地，出现“一户多宅”现象。同时，在有一户多宅的情况下，还有许多农民没有宅基地一家几代人居住在一起，这就是几户有一处住宅。甚至不经申请就抢占耕地建房，当地主管机关也无可奈何。
（三）“空心村”大量存在。农村宅基地的性质属于农村集体所有，按我国现行法律法规规定，农民对自己依法获得的宅基地只有使用权，没有处置权，不能进行转让。但从现在的情况看，除了本行政村内相邻户间的调剂和父母与子女间因分家析产以及农户经批准后因客观原因由村委重新安排而发生的流转外，没有其他形式的流转。一方面由于村庄外围交通方便，视野开阔，自然条件优越，许多村民愿意到村庄外围建房；另一方面由于农民子女升学、参军及人口死亡，村民外出打工、经商造成的搬迁而形成的空闲宅基地。这使得村庄内部空闲地多，造成了土地浪费，而旧宅基地的收回及其具体规范没有法律明确规定，形成了大量的“空心村”。
（四）农村宅基地违法案件屡屡发生，查处难执行难。一是符合村庄规划和用地条件的农户，由于种种原因未经批准就建设了房屋，造成违法占地。二是不符合规划也不符合宅基地审批条件，个人抢占宅基地的。国土资源管理部门只有查处权没有强制执行权，申请法院执行需要履行繁琐的程序，具体执行起来非常困难。
三、加强宅基地管理的几点建议
（一）严格各项规划实施。农村宅基地治理是一项系统工程，涉及千家万户，为确保农村宅基地治理的有序性，必须严格实施土地利用总体规划和集镇、村庄建设用地规划。农村村民建住宅，应当合理利用和集约利用土地，严格按着土地利用总体规划、村庄和集镇规划使用土地，并不得超用地面积标准。村内有空闲地可以利用的，不得占用耕地建设住宅，不得超过土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地规模；不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。
（二）制定宅基地利用和管理的奖惩政策，盘活农村土地存量。对“一户多宅”和空置住宅，要制定激励措施，鼓励农民腾退多余宅基地。凡新建住宅后应退出旧宅基地的，要采取签订合同等措施，确保按期拆除旧房，交出旧宅基地。允许村民将原宅基地和房屋与其他村民自愿协商后有偿调剂给有条件申请宅基地建房的本村农民。鼓励农村村民进城落户，对已在城镇购置商品房定居或愿意进入城镇规划区定居，并自愿退宅还耕且以后不再申请新宅基地的农民，其宅基地还耕后归村集体经济组织所有。农民放弃宅基地后，不影响其农村集体土地承包权益，不影响其作为农民身份享有的原有政策待遇。同时积极探索“宅基地置换”模式，促进土地资源优化配置、集约用地。
（三）简化农村宅基地收回程序。收回农村空置宅基地，必须针对各种具体情况，简化宅基地收回程序。法律可规定对于连续两年未利用的空置宅基地，满两年期限自动收回集体所有，由村委会上报县级国土资源部门注销登记；对于其上有闲置可利用房屋的宅基地，过了规定的5～l0年空置期间，使用权人拒不处理其房屋的，宅基地使用权自动收归集体，村委会报县级国土资源部门注销登记。
（四）加强领导，推进农村宅基地管理的法制化。一要严格农村宅基地的审批。国土、建设部门要严格落实农村宅基地审批会审制，要密切协作，积极配合，确保有资格建房农民能够及时依法得到审批，严防不作为或乱批乱放等现象发生。二要切实提高基层干部的依法行政水平。国土部门要对基层工作人员加强思想政治和业务培训，学习有关法律法规，培训执法环节中应注重的问题，把握执法技巧和群众工作能力，提高基层执法水平。三要妥善解决农村宅基纠纷案件。对农村宅基地治理中的纠纷和信访案件，乡镇及国土、建设部门要认真履行职责，细致调查，妥善处理。依照土地权属争议调查处理办法，严格做好宅基地纠纷。