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改革开放后，随着中央对地方的权力下放和市场化改革的推进,极大促进了各地区之间的经济合作，其直接结果是发展了各地区政府间的横向合作。放权让利的改革方法使地方政府独立利益主体的地位得到巩固，在经济生活中的表现越来越具有“经济人”特征，这又阻碍了各地区政府间横向关系的发展，因此必须采取措施加以规范。
一、规范地方政府间横向关系的必要性
地方政府间横向关系主要是指地方政府之间、政府部门之间、各地区政府之间的关系，本文所阐述的特指各地区政府之间的关系。随着改革开放的不断深入，地方政府的自主权力不断扩大，地区间的联系越来越紧密，省际间经济合作组织不断涌现，如西南五省七方经济协调会、西北五省(区)经济协调会、苏浙沪省(市)座谈会、泛珠三角区域合作与发展论坛等。地方政府间横向关系如何定位成为各级地方政府的主动渴求。对此，国内许多著名学者都有论述，但绝大多数都把聚焦点集中于中央与地方政府之间的关系，对地方政府间横向关系协调问题的研究则很少。因此理顺和发展各地区政府之间的横向关系，对推动我国地方政府间关系的健康发展具有重要的理论意义和现实意义，亟需加强研究。
针对我国地方政府间横向关系的现状，本文要解决的问题是：如何分析各个地方政府进行区域合作的基点，如何通过具体措施、基本原则和新的分析视角的合理设计来达到一种既能满足各方需求，又能满足易于实现区域经济一体化要求的地方政府行为的约束机制。
二、地方政府间横向关系发展中的制约因素分析
在传统的高度集中的计划经济体制下,实行以“条条”为主的集中统一管理体制，地方政府完全从属于中央政府，这一时期政府间横向关系的基本特点是纵向主导、横向阻隔，会产生竞争，但极少有合作，更没有合作机制。政府间横向几乎不存在直接关系，只是偶尔有些公务往来，如“西料东运”“南粮北调”。尽管其间有过一些调整，但在改革开放之前基本上维持了这种格局，这在很大程度上阻碍了横向的地方政府间关系的发展。改革开放以后，随着中央对地方的权力下放和市场化改革的推进，极大促进了各地区之间的经济合作，发展了各地区政府间的横向合作。
有学者指出，以经济协作为基础的地方政府间的横向合作，不仅有利于本地和本地区的经济发展，而且也有利于减缓地区经济发展的不平衡，从而推动整个国民经济的发展。因此，地方政府间合作的发展是符合中国社会和经济发展潮流的，是具有积极意义的。但是放权让利的改革方法使地方政府独立利益主体的地位得到巩固，在经济生活中的表现越来越具有“经济人”特征，这又阻碍了各地区政府间横向关系的发展。首先，地方政府在区域分工贸易、区域要素流动和区域产业转移方面实施地方保护主义。在市场经济逐步趋于成熟的今天，各地区在经济上存在着一定的竞争关系。一些地方政府出于自身利益的考虑，在行政区范围内构筑了自我封闭、自我配套的经济结构体系，人为地进行“超经济强制性”封锁。主要表现为有意识地限制生产要素的跨行政区自由流动，人为分割要素市场，使区域性有序的、竞争的统一市场难以形成。在区域经济发展过程中，行政区域基本是各自为政，缺乏系统的地区协调发展规划，工业生产门类齐全自成体系，造成重复建设和地区产业结构趋同等。地方保护主义使区域经济发展有悖于区域经济一体化的发展方向，加强了地方政府间相互分离的趋势以及地方政府对中央政府的离心倾向，成为危及整个社会稳定与协调发展的潜在因素。其次，区域间公共物品供给不足和公共事务治理缺位问题迫切需要协调好地方政府间关系。社会的发展使政府管理的事务日趋复杂，各级政府常常面临许多需要联合起来共同解决的问题。各个地方政府追求自身利益的最大化决定了搭便车和“公用地的悲剧”出现。再次，在处理地方政府和企业的关系以及地方政府的经济职能定位上，也需要规范地方政府间关系，改变“政府供给主导型制度变迁方式”。市场经济条件下，地方政府的经济职能主要是为经济发展营造良好的市场环境和投资环境，提供公共物品与服务，尽量避免或减少直接干预经济。在体制转型时期，中央政府对企业的直接干预减少了，但地方政府出于自身利益的考虑，对企业的直接干预却增加了。因此要实现区域经济一体化，必然要求把管理型政府变为服务型政府，推进政企关系规范化。
区域经济发展中的冲突存在与条块分割的政府管理体制分不开，更与当前地方政府间缺乏交流与合作有着直接的关联，这一点在学术界已达成共识。与此同时人们开始反思地方政府间交流与合作这一目标的合理性问题，是不是地方政府间交流与合作越充分越好，是不是地方政府间的交流与合作能解决当前地方政府间横向关系的一切问题。从目前的实际情况来看，我国区域经济合作的阻碍因素仍然存在，比如以中心城市为基础的区域经济圈的建立有可能对周围地区造成“空吸”现象，甚至在很多时候是聚集效应大于辐射效应，形成了人才、资源逐渐向中心城市集中，造成周边地区发展相对迟缓的“空吸”现象。由于中国缺乏有权威的上级协调机构，国家控制力在区域经济层面上出现调控“真空”，很难排解行政区划造成的利益冲突，省份经济空间格局一直难以突破，甚至出现“板结化”倾向等现象。
三、地方政府间横向关系规范化的具体途径
对地方政府间横向关系发展中出现的矛盾与冲突，浙江大学的陈国权和李院林将政府间关系的良性发展途径概括为“竞合式一体化”。“竞合式一体化”是竞争与合作相容的一体化，竞争，应该是有利于提升合作水平和合作层次的竞争；合作，应当是兼容竞争的合作。其认为在现有的条件下，“竞合式一体化”的地方政府间横向关系应是既现实又理想的制度选择，将为理顺并重塑地方政府间横向关系提供一种比较新颖的方式。本文认为，地方政府间横向关系规范化是对“竞合式一体化”范式下政府间关系的规范化。
政府竞争，源于布雷顿强调的“竞争性政府”概念。而具体到我国地方政府竞争，刘汉屏则明确地将地方政府竞争定义为“一个国家内部不同行政区域地方政府之间提供公共物品，吸引资本、技术等生产要素而在投资环境、法律制度、政府效率等方面开展的跨区域政府间的竞争。”从提升地方政府竞争力的角度讲，我们提出一些新的政策建议:
（一）制度创新和地方政府竞争秩序的重塑
诺斯认为制度决定着一种经济的激励结构、决策结构、信息结构及其运行方式，从而决定着经济变化的走向，是增长、停滞还是衰退。在实际经济过程中，政府间的制度竞争形式之一为规则竞争。改革开放以来，我国地方保护主义盛行，许多地方保护主义行为都属于规则竞争行为。因此重建地方政府竞争秩序，必须从以地方保护主义为策略的封闭式竞争转向开放式的制度创新为基础的制度竞争，通过制度创新来吸引资源、技术创新、促进增长，而不是通过地方保护主义来维持增长。同时加快区域协调发展的法规体系的建立，按照市场经济的发展规律，制定区域经济发展法、反地区垄断法等相关法律，从而为区域经济系统的良性发展提供实现机制。
（二）完善跨行政区的基础设施供给，促进区域空间融合
各级地方政府以公路建设为重点，全面加强铁路、机场、内河航运、通信、广播电视和城市基础设施等建设。这些基础设施的完善，无疑会加速资源的流动，促进地域经济综合开发与协同发展。但各地在GDP、财政收入、就业等指标的驱使下，每个省、市、县都力图建立大而全、小而全的经济体系，把产业链的全部链条都囊括到本地区来，从而客观上形成了“诸侯经济”的局面。为了使各个地区实现跨越式发展，应着力采取以下措施：一是协同整合产业优势。二是按照市场经济的要求，制定系统的地区产业结构协调发展规划，打破行政的、省区的界限，为跨省区重大基础设施的建设、统一市场的形成以及跨省区横向经济的联合与协作奠定基础。三是努力构建互通互连、共享共建、网络化的“都市圈”基础设施体系。
（三）利用地区差异，找准域间利益的结合点
各个地方政府要想通过合作实现共赢，就要处理好区域利益与地方利益的关系。由于资金来源、利益分配和征地拆迁退赔负担等地区间利益协调很难落实，使行政区交界地带成为地方政府不愿管的“真空地带”，造成位于区域交界地区的生态环境整治和一些大型区域性基础设施项目的协同建设等处在互相分割状态，增加了区际经济运行交易成本。国内外区域合作的历史经验告诉我们，加强区域合作，必须确立和信守“互利共赢、共同发展”的合作宗旨，通过找准域间合作和联动的基点来促进区域资源互补，推进区域经济重组，优化区域产业布局和发展环境，在联合协作中达到互利共赢的最佳目的。
地方政府竞争行为之所以会带来整体的效率损失，使双方陷入“囚徒困境”，是因为每一个地方政府都追求自身的利益最大化，是一种非合作的博弈，其结果只能是“双亏”。如果双方加强交流与合作，则会取得“双赢”。目前首先要解决以下几个方面的问题：
1．建立健全规范各级政府行为的法律、法规，增加约束。由于政策不具有连续性和稳定性，区域政策的制定和实施往往需要一个相对权威、稳定和连续的法律环境。鉴于此，有必要制定政府间关系法、地方政府职能法、区域规划法等，对各级政府的职能、权限、机构的组织体系以及政府行为的方式和程序等进行合理的设定，并通过法律加以规范化，使各级政府的权力和职能依法设定，行为方式和行为程序能依法运作。
2．组建跨行政区的组织协调机构。成立跨行政区的组织协调机构，专门负责区域经济合作在区域发展规划、政策协商、联系沟通、信息服务等方面的工作。但所成立的组织协调机构必须构建在超行政区权力的机构框架之内，以保证真正能起到组织协调的作用。
3．利用社会资本理论规避地方政府经济行为短期化，为规范地方政府间横向关系提供参考。要创造与区域经济一体化相适应的社会资本，具体内容包括：重建信任关系、重建社会协调的共识性规范以及重建社会成员的社会网络三大相互关联的部分。通过重建信任关系来约束地方官员的行为，可以通过两个基本的途径：内在制度与外在制度的建设。前者主要是指加强官员道德建设，通过唤醒官员的行政良心来激励官员自主做出公共利益取向的政策。后者是来自于外部因素的控制，主要是通过立法和规划来推进区域间的协调。武汉大学经济发展研究中心的曹祥涛认为我国社会协调呈“哑铃型”，也就是说一端是政府，另一端是个人和家庭，独缺中间组织。重建社会协调的共识性规范关键问题是在我国政府和个人之间构建一个中间结构组织：社区和公民组织，使人们的行动自觉地按照共同的规范和互惠的原则行动，使诚信成为每个成员共同遵守的道德规范。社会网络的范围往往只局限在区域之内，一旦扩大社会网络的范围，就会减少与区域外进行信息、知识交流或资源交换的机会，反而会使社会资本下降。这些问题如果长期得不到解决就会导致社会信任的丧失，政府权威的下降，社会不公平感的蔓延，个人与社会进一步疏离等诸多问题的产生。良好的人际关系和社会网络可以把“公用地的悲剧”变为“公用地的繁荣”。
（作者单位：内蒙古大学公共管理学院）
一、规范地方政府间横向关系的必要性
地方政府间横向关系主要是指地方政府之间、政府部门之间、各地区政府之间的关系，本文所阐述的特指各地区政府之间的关系。随着改革开放的不断深入，地方政府的自主权力不断扩大，地区间的联系越来越紧密，省际间经济合作组织不断涌现，如西南五省七方经济协调会、西北五省(区)经济协调会、苏浙沪省(市)座谈会、泛珠三角区域合作与发展论坛等。地方政府间横向关系如何定位成为各级地方政府的主动渴求。对此，国内许多著名学者都有论述，但绝大多数都把聚焦点集中于中央与地方政府之间的关系，对地方政府间横向关系协调问题的研究则很少。因此理顺和发展各地区政府之间的横向关系，对推动我国地方政府间关系的健康发展具有重要的理论意义和现实意义，亟需加强研究。
针对我国地方政府间横向关系的现状，本文要解决的问题是：如何分析各个地方政府进行区域合作的基点，如何通过具体措施、基本原则和新的分析视角的合理设计来达到一种既能满足各方需求，又能满足易于实现区域经济一体化要求的地方政府行为的约束机制。
二、地方政府间横向关系发展中的制约因素分析
在传统的高度集中的计划经济体制下,实行以“条条”为主的集中统一管理体制，地方政府完全从属于中央政府，这一时期政府间横向关系的基本特点是纵向主导、横向阻隔，会产生竞争，但极少有合作，更没有合作机制。政府间横向几乎不存在直接关系，只是偶尔有些公务往来，如“西料东运”“南粮北调”。尽管其间有过一些调整，但在改革开放之前基本上维持了这种格局，这在很大程度上阻碍了横向的地方政府间关系的发展。改革开放以后，随着中央对地方的权力下放和市场化改革的推进，极大促进了各地区之间的经济合作，发展了各地区政府间的横向合作。
有学者指出，以经济协作为基础的地方政府间的横向合作，不仅有利于本地和本地区的经济发展，而且也有利于减缓地区经济发展的不平衡，从而推动整个国民经济的发展。因此，地方政府间合作的发展是符合中国社会和经济发展潮流的，是具有积极意义的。但是放权让利的改革方法使地方政府独立利益主体的地位得到巩固，在经济生活中的表现越来越具有“经济人”特征，这又阻碍了各地区政府间横向关系的发展。首先，地方政府在区域分工贸易、区域要素流动和区域产业转移方面实施地方保护主义。在市场经济逐步趋于成熟的今天，各地区在经济上存在着一定的竞争关系。一些地方政府出于自身利益的考虑，在行政区范围内构筑了自我封闭、自我配套的经济结构体系，人为地进行“超经济强制性”封锁。主要表现为有意识地限制生产要素的跨行政区自由流动，人为分割要素市场，使区域性有序的、竞争的统一市场难以形成。在区域经济发展过程中，行政区域基本是各自为政，缺乏系统的地区协调发展规划，工业生产门类齐全自成体系，造成重复建设和地区产业结构趋同等。地方保护主义使区域经济发展有悖于区域经济一体化的发展方向，加强了地方政府间相互分离的趋势以及地方政府对中央政府的离心倾向，成为危及整个社会稳定与协调发展的潜在因素。其次，区域间公共物品供给不足和公共事务治理缺位问题迫切需要协调好地方政府间关系。社会的发展使政府管理的事务日趋复杂，各级政府常常面临许多需要联合起来共同解决的问题。各个地方政府追求自身利益的最大化决定了搭便车和“公用地的悲剧”出现。再次，在处理地方政府和企业的关系以及地方政府的经济职能定位上，也需要规范地方政府间关系，改变“政府供给主导型制度变迁方式”。市场经济条件下，地方政府的经济职能主要是为经济发展营造良好的市场环境和投资环境，提供公共物品与服务，尽量避免或减少直接干预经济。在体制转型时期，中央政府对企业的直接干预减少了，但地方政府出于自身利益的考虑，对企业的直接干预却增加了。因此要实现区域经济一体化，必然要求把管理型政府变为服务型政府，推进政企关系规范化。
区域经济发展中的冲突存在与条块分割的政府管理体制分不开，更与当前地方政府间缺乏交流与合作有着直接的关联，这一点在学术界已达成共识。与此同时人们开始反思地方政府间交流与合作这一目标的合理性问题，是不是地方政府间交流与合作越充分越好，是不是地方政府间的交流与合作能解决当前地方政府间横向关系的一切问题。从目前的实际情况来看，我国区域经济合作的阻碍因素仍然存在，比如以中心城市为基础的区域经济圈的建立有可能对周围地区造成“空吸”现象，甚至在很多时候是聚集效应大于辐射效应，形成了人才、资源逐渐向中心城市集中，造成周边地区发展相对迟缓的“空吸”现象。由于中国缺乏有权威的上级协调机构，国家控制力在区域经济层面上出现调控“真空”，很难排解行政区划造成的利益冲突，省份经济空间格局一直难以突破，甚至出现“板结化”倾向等现象。
三、地方政府间横向关系规范化的具体途径
对地方政府间横向关系发展中出现的矛盾与冲突，浙江大学的陈国权和李院林将政府间关系的良性发展途径概括为“竞合式一体化”。“竞合式一体化”是竞争与合作相容的一体化，竞争，应该是有利于提升合作水平和合作层次的竞争；合作，应当是兼容竞争的合作。其认为在现有的条件下，“竞合式一体化”的地方政府间横向关系应是既现实又理想的制度选择，将为理顺并重塑地方政府间横向关系提供一种比较新颖的方式。本文认为，地方政府间横向关系规范化是对“竞合式一体化”范式下政府间关系的规范化。
政府竞争，源于布雷顿强调的“竞争性政府”概念。而具体到我国地方政府竞争，刘汉屏则明确地将地方政府竞争定义为“一个国家内部不同行政区域地方政府之间提供公共物品，吸引资本、技术等生产要素而在投资环境、法律制度、政府效率等方面开展的跨区域政府间的竞争。”从提升地方政府竞争力的角度讲，我们提出一些新的政策建议:
（一）制度创新和地方政府竞争秩序的重塑
诺斯认为制度决定着一种经济的激励结构、决策结构、信息结构及其运行方式，从而决定着经济变化的走向，是增长、停滞还是衰退。在实际经济过程中，政府间的制度竞争形式之一为规则竞争。改革开放以来，我国地方保护主义盛行，许多地方保护主义行为都属于规则竞争行为。因此重建地方政府竞争秩序，必须从以地方保护主义为策略的封闭式竞争转向开放式的制度创新为基础的制度竞争，通过制度创新来吸引资源、技术创新、促进增长，而不是通过地方保护主义来维持增长。同时加快区域协调发展的法规体系的建立，按照市场经济的发展规律，制定区域经济发展法、反地区垄断法等相关法律，从而为区域经济系统的良性发展提供实现机制。
（二）完善跨行政区的基础设施供给，促进区域空间融合
各级地方政府以公路建设为重点，全面加强铁路、机场、内河航运、通信、广播电视和城市基础设施等建设。这些基础设施的完善，无疑会加速资源的流动，促进地域经济综合开发与协同发展。但各地在GDP、财政收入、就业等指标的驱使下，每个省、市、县都力图建立大而全、小而全的经济体系，把产业链的全部链条都囊括到本地区来，从而客观上形成了“诸侯经济”的局面。为了使各个地区实现跨越式发展，应着力采取以下措施：一是协同整合产业优势。二是按照市场经济的要求，制定系统的地区产业结构协调发展规划，打破行政的、省区的界限，为跨省区重大基础设施的建设、统一市场的形成以及跨省区横向经济的联合与协作奠定基础。三是努力构建互通互连、共享共建、网络化的“都市圈”基础设施体系。
（三）利用地区差异，找准域间利益的结合点
各个地方政府要想通过合作实现共赢，就要处理好区域利益与地方利益的关系。由于资金来源、利益分配和征地拆迁退赔负担等地区间利益协调很难落实，使行政区交界地带成为地方政府不愿管的“真空地带”，造成位于区域交界地区的生态环境整治和一些大型区域性基础设施项目的协同建设等处在互相分割状态，增加了区际经济运行交易成本。国内外区域合作的历史经验告诉我们，加强区域合作，必须确立和信守“互利共赢、共同发展”的合作宗旨，通过找准域间合作和联动的基点来促进区域资源互补，推进区域经济重组，优化区域产业布局和发展环境，在联合协作中达到互利共赢的最佳目的。
地方政府竞争行为之所以会带来整体的效率损失，使双方陷入“囚徒困境”，是因为每一个地方政府都追求自身的利益最大化，是一种非合作的博弈，其结果只能是“双亏”。如果双方加强交流与合作，则会取得“双赢”。目前首先要解决以下几个方面的问题：
1．建立健全规范各级政府行为的法律、法规，增加约束。由于政策不具有连续性和稳定性，区域政策的制定和实施往往需要一个相对权威、稳定和连续的法律环境。鉴于此，有必要制定政府间关系法、地方政府职能法、区域规划法等，对各级政府的职能、权限、机构的组织体系以及政府行为的方式和程序等进行合理的设定，并通过法律加以规范化，使各级政府的权力和职能依法设定，行为方式和行为程序能依法运作。
2．组建跨行政区的组织协调机构。成立跨行政区的组织协调机构，专门负责区域经济合作在区域发展规划、政策协商、联系沟通、信息服务等方面的工作。但所成立的组织协调机构必须构建在超行政区权力的机构框架之内，以保证真正能起到组织协调的作用。
3．利用社会资本理论规避地方政府经济行为短期化，为规范地方政府间横向关系提供参考。要创造与区域经济一体化相适应的社会资本，具体内容包括：重建信任关系、重建社会协调的共识性规范以及重建社会成员的社会网络三大相互关联的部分。通过重建信任关系来约束地方官员的行为，可以通过两个基本的途径：内在制度与外在制度的建设。前者主要是指加强官员道德建设，通过唤醒官员的行政良心来激励官员自主做出公共利益取向的政策。后者是来自于外部因素的控制，主要是通过立法和规划来推进区域间的协调。武汉大学经济发展研究中心的曹祥涛认为我国社会协调呈“哑铃型”，也就是说一端是政府，另一端是个人和家庭，独缺中间组织。重建社会协调的共识性规范关键问题是在我国政府和个人之间构建一个中间结构组织：社区和公民组织，使人们的行动自觉地按照共同的规范和互惠的原则行动，使诚信成为每个成员共同遵守的道德规范。社会网络的范围往往只局限在区域之内，一旦扩大社会网络的范围，就会减少与区域外进行信息、知识交流或资源交换的机会，反而会使社会资本下降。这些问题如果长期得不到解决就会导致社会信任的丧失，政府权威的下降，社会不公平感的蔓延，个人与社会进一步疏离等诸多问题的产生。良好的人际关系和社会网络可以把“公用地的悲剧”变为“公用地的繁荣”。
（作者单位：内蒙古大学公共管理学院）