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摘要：嘉兴市、县、乡三级土地利用总体规划经国务院、省、市三级政府批准实施以来，为社会经济发展和城乡建设用地布局优化发挥了积极的作用。随着嘉兴市发展机遇、形势的变化和“十二五”有关专项规划的逐步出台，现有的土地利用空间布局与建设发展需求之间的矛盾以及规划执行中新问题新困难逐步显现，依据现有数据、补充调查资料以及实地调查研究的基础上，全面掌握全市规划实施与未来保障总体情况，对规划实施情况、未来保障情况、存在的问题困难等逐一进行分析研究，并针对性的提出了建议措施，为嘉兴市土地利用总体规划实施与保障提供科学依据。
关键词：规划实施；保障分析
中图分类号：DF052文献标识码： A
土地利用总体规划作为城乡建设、土地管理的纲领性文件，是落实土地用途管制制度的重要依据，是实行最严格的土地管理制度的一项基本手段。科学合理的土地利用总体规划，不仅可以引导和改变传统的土地利用模式，也是全面落实科学发展观，促进经济结构调整和增长方式转变，实现经济社会全面、协调、可持续发展的有效途径。嘉兴市区土地利用总体规划（以下简称“规划”）涉及市、区、乡镇三级规划，已分别经国务院、省、市三级政府批准实施。随着社会经济的发展形势的变化和“十二五”有关专项规划的逐步出台，土地利用空间布局与社会经济发展的需要之间的矛盾日益显现。因此，本文在现有数据、补充调查资料以及实地调查研究的基础上，对规划实施情况、未來保障情况、存在的问题困难等逐一进行分析，并针对性的提出了建议措施，为嘉兴市土地利用总体规划实施与保障提供科学依据。
一、土地利用总体规划执行情况分析
（一）耕地保护任务
耕地保有量任务：依据2006-2020年规划，省下达指标近20万公顷，2011年底嘉兴市超额完成耕地保有量任务，在各县（市、区）耕地分布不平衡的情况下，耕地面积超出指标近8000公顷。
基本农田保护任务：省下达及预留约18.5万公顷（含市、县、乡三级预留指标），根据嘉兴市基本农田划区定界成果数据，全市基本农田划区定界落实超额完成。
综上分析发现，嘉兴市全市耕地保护红线任务总体完成情况良好。
（二）新增建设用地
省下达给嘉兴市的新增建设用地规模较小，根据最新规划数据库执行更新数据，至2020年，年均可使用量与年度用地计划量基本匹配。分县（市、区）来看，海宁、桐乡结余较多，占结余总量的38%，其余各地结余面积比较平均；按地块来看， 20亩以下难以利用的零星地块面积占结余总量的10.75%，剩余实际可利用的新增建设用地仅为54.08%。
通过现有管制区与城乡规划的叠加分析，结余较多的海宁市、桐乡市和海盐县规划中有较大规模的允许建设区和有条件建设区没有落实在城乡规划范围内，这部分用地在实施过程中由于与城乡规划存在不一致，可能会出现审批困难的问题。
综上分析发现嘉兴市新增建设用地剩余空间与用地计划量基本匹配，但各地区分布不均衡。
（三）有条件建设区域
全市共划定有条件建设区四万多公顷，有条件可利用率达90%，截止2011年底，通过规划局部修改，实际已占用20%有条件区域面积。从使用情况看，秀洲、嘉善、平湖和海宁使用率最高，从分县市区来看，全市有条件建设区主要集中在海盐、海宁和桐乡，约占有条件建设区域总面积的四分之三；而二类基本农田的则主要布局于南湖、秀洲和嘉善，占全市二类基本农田总量的90%以上。
（四）土地集约节约利用情况
省政府下达给嘉兴市人均城镇工矿用地和万元二三产增加值用地量分别为125平方米和26平方米。2005年嘉兴市人均城镇工矿用地和万元二三产业增加值用地量分别为142.47平方米、73.37平方米，2010年分别为163.77平方米和49.26平方米（详见表1），远高于省下达指标，均居全省第四位，人均城镇工矿用地不降反增，万元二三产业增加值用地量下降显著。2010年全省人均村庄用地231.09平方米，嘉兴市为265.71平方米，居全省第二位。
综合来说，嘉兴市全市土地利用效率有所提高，但与规划目标仍有较大差距
（五）规划与城乡规划衔接情况
新一轮规划在编制时，在指标许可的条件下，与城乡规划进行了充分衔接，将城乡规划控制范围作为划定扩展边界的主要依据，基本做到了与城镇规划和村庄规划的三规合一，海宁市、桐乡市和海盐县甚至超出了城乡规划范围。规划实施以来，在用地报批审查上也做到三规统一，各部门在城乡建设上基本能做到规划和实施的一体化。但由于村庄用地落实新增仅占全市允许建设区落实新增用地的15.64%，允许建设区预留局部调整也较少，而近年来“两新”实施规模大，建新安置存在一定困难。
综上所述，嘉兴市自规划实施以来，在总量指标方面，耕地保有量、基本农田保护任务和标准农田任务均超额完成上级下达任务；在增量指标方面，新增建设用地剩余空间与用地计划量基本匹配，但各地区分布不均衡；而在集约用地目标方面，嘉兴市规划实施以来整体集约利用水平有所提高，万元二三产业增加值用地量虽未满足下达目标，但较规划基期（2005年）已有显著的下降。而人均城镇工矿用地不降反增，说明集约利用水平急需提高。
二、未来用地需求及规划空间保障情况基本分析
（一）各类专项规划用地远大于经济发展目标所需的用地量
根据“十二五”规划确定的目标，2015年全市地区生产总值为3700亿元，按照万元二三产业耗地量年均下降6%的要求，2015年应该下降至34平方米，预测全市需要建设用地119537 公顷，新增建设用地需求量为9686公顷，年均新增建设用地2421公顷。而按照目前各类规划和产业平台[各类规划和产业平台由各地提供，具体包括城镇规划（含滨海新区规划）、村庄规划和新的产业平台。涉及产业平台规划有现代服务业集聚区、国际创意文化产业园区、嘉兴科技城、海宁经编园区、九龙山度假村、南湖工业园区、海宁皮革城、乌镇国际旅游区、南湖工业园、桐乡临杭产业园、高桥新区、濮院毛衫城等。]的布局，汇总分析出的建设用地需求总量为141927 公顷，截止到2011年底，新增建设用地规模需求为71225公顷，年均新增用地7122公顷（按至2020年算），为经济发展目标所需用地量的近3倍。
（二）用地布局方向基本吻合，用地空间可基本保障“十二五”需求
根据基于集约利用的“十二五”需求预测，需净增建设用地9686公顷，现有允许建设新增建设用地实际结余是可以满足“十二五”期间的用地空间需求量。
三、规划实施及保障中存在困难的原因初探
（一）执行情况良好，但没有立足当前，着眼长远
1、规划的约束性本质，导致执行有难度。规划的本质是强调用途管制，通过规划的编制确定土地用途，并以此来约束和引导各级政府、部门和社会各界依据规划规范性用地，同时受规划指标总量偏紧影响，在规划修编时的用地布局时更多的强调“急需性和精确性”而忽视总体布局“长远性”，在目前保护耕地和保障用地双重压力以及地方政府事实上更加追求保障用地的局面下，规划在一定的场合和层级上，被当作是阻碍发展的绊脚石。
2、规划编制基础与实际有出入，影响规划目标的完成质量。规划的主要的控制指标下达是以2005年为规划基础数据，而2005年规划基数与“二次”调查数据有较大偏差。在这种偏差下分配的控制指标可能与当地实际情况有不匹配，进而导致部分地区难以完成规划目标任务。
（二）规划引导作用未充分发挥，导致局部修改频繁
1、规划跟着项目走的模式，导致引导作用没有充分发挥。只有符合土地利用总体规划才能申报用地，在各级政府和部门、社会各界已引起高度重视和得到认同，但同时也存在项目选址不符合规划时，各级政府和部门的第一反应是“是不是能够修改规划”而并非“项目另行选址”，这种习惯性的用地意识形态，导致规划有时被用地项目牵着走、被动性修改，引导作用无法充分的发挥。
2、规划编制精度和实际管理差异较大，导致局部修改频繁。规划在编制时“总体性”的作用并没有很好的体现，更多的强调了“地块”的用途，在1：1万的乡级土地规划修编时就需确定地块用途并在此基础上建立数据库，来审核认定1:500精度要求的用地项目的规划用途，显然存在很大的差异，经常导致用地红线套合到规划数据库中容易产生较多碎图斑和少量偏移，出现不符合规划情形，在实际审批中，也必须要先修改调整规划，导致局部修改数量大大增加。
（三）可用土地资源的分布不均，导致“双保”压力差异明显
1、过重的耕地保护任务，导致部分地区无法完成。全市耕地保有量占2011年现状耕地比例高达96.82%，嘉善、平湖则无法完成，海盐和桐乡在90%左右；基本农田保护任务（未核减前）则占到88.76%，嘉善县、平湖市在95%左右，而海盐、海宁和桐乡则低于全市平均水平；实际划定的基本农田占农用地比例为71.36%，其中嘉善县和平湖市都突破了80%，海盐为60.38%。过重的耕地保护任务的确保，对南湖、嘉善和平湖来说，是一个难以完成的艰巨任务。
2、耕地补充潜力分布不均，导致部分地区占补平衡十分困难。通过规划数据库与变更数据叠加分析,从来源来看，复垦补充耕地占潜力的46%，基本农田内非耕地补充潜力占20%,其他园地占34%；从区域分布看，潜力最大的是海宁市和桐乡市,其次为海盐，三县（市）占全市的62 %；最小的南湖区，其次为平湖市和嘉善县。可见全市耕地补充潜力区域差异非常大，导致目前南湖、嘉善和平湖市在用地保障中，落实耕地补充是一大难题。
3、用地空间余量不均衡，导致用地保障能力差距明显。由于用地空间余量的分布不均衡，分县（市、区）来看，海盐、海宁和桐乡三地约占到空间余量的三分之二。同时各县（市、区）均存在中心城区和开发区结余多，外围乡镇结余少，如南湖区各镇基本无空间可用。县市之间、镇街道之间空间余量的不均衡，导致各地用地保障能力的差距明显。
四、规划实施和保障建议
（一）充分利用现有制度，发挥规划的双保能力
1、加大宣传力度和途径，充分发挥规划的引导作用。加强对规划的宣传力度和途径，尤其是在对政府层面上，将土地规划的观念深入人心，提高土地规划的地位，在领导的意识和招商引资上的政策解释上，引导项目落地时尽量依据土地规划去安排各类各业用地项目，改变“规划跟着项目走、项目跟着领导走”的怪圈，形成依法依规用地的氛围和理念。
2、及时开展跨镇有条件建设区置换，提高空间余量的使用效率。根据《浙江省国土资源厅关于土地利用总体规划有条件建设区土地规划用途调整管理的通知》（浙土资发〔2011〕59号）要求，可以通过跨乡镇有条件建设区与允许建设区置换来解决结余新增建设用地分布不均的问题，在现有规划基础下，尽可能保障地方社会经济发展的科学用地需求。
（二）加大制度供给，提高规划执行和保障的适应性
1、建立资源的统筹调剂与利益补偿机制。针对各地可用土地要素资源的不均衡性，为充分提高利用效率和保障必需的用地，以市场为主、行政为辅，建立省、市、县不同层级、不同区域范围、不同的统筹调剂机制，并建立与之相对应的利益补偿机制，促进土地资源要素的合理流动和高效使用。
2、建立和完善规划体系和设立数据库容差标准制度。建立规划数据库的“容差”标准，并全面运用于规划业务相关审查事项；同时在规划体系上，在不改变大的发展用地布局的基础上，确有需要的地区，则可以建立“以行政村为单位的片区性土地利用详细规划”的体系，进一步深化总规精度，适应管理需要。
3、建立规划局部修改差别化管理制度。对土地整治项目建复垦区、省以上重大基础设施项目以及一般农转用项目规划局部修改工作，应当建立差别化的分类管理，实行不同的修改程序和材料要求。
4、建立评估和动态修改制度，提高保障科学发展用地需求。规划的作用在于如何规范和引导土地利用活动，规划的生命力如何在保发展保红线中发挥积极作用，如果规划成为制约社会经济发展的瓶颈，则必然要被社会、政府所淘汰。因此，规划必须要以确保耕地保护红线，保障发展所需的、合理的和急需的用地为出发点，强化规划执行的监管措施，建立评估和动态修改制度，其关键点在于要把握住“评估不等同于修改，不是为了修改而作评估”。针对嘉兴市的情况，首先各县（市、区）均应当对规划的执行和保障能力作一次全面的评估工作，针对评估后不同的结果，采取切实高效的方式方法，优化用地空间布局，提高保障科学发展的用地需求。
（三）争取各方面試点工作，探索规划执行和保障新路径
1、争取土地整治实施工作试点，促进更为高效开展。嘉兴市作为为水网平原地区，土地要素资源匮乏，今后的用地保障来源重要途径之一就是开展土地整治工作，同时作为全国土地整治规划编制的试点单位，在规划编制完成后，应积极争取转为实施性性试点，其核心应当把握三点：一是土地整治后结余的指标，实行账册管理依需使用；二是城乡建设用地周转指标，实行周期性一次性核拨，分年度使用；三是农民安置的所需的用地空间，允许直接使用有条件建设区。
2、基本农田动态保护试点，不断优化基本农田布局。《浙江省土地利用总体规划条例》中，提出了“基本农田整备区”的概念，但并没有具体详细的操作性细则，因此开展基本农田动态保护，一是必须要先行研究新增优质耕地纳入基本农田保护的标准和条件，进而构建基本农田整备区划定的标准；二是对基本农田整备区内的土地资源管理、保护和利用，进行专项研究，建立基本农田整备区管理的一套规章制度。
3、积极推进土地二次开发。针对目前“两退两进”工作中的难点问题，积极开展低效用地二次政策试点。鼓励企业转变用途自行开发的协议出让手续办理与监管政策，鼓励企业自行开展二次开发，提高用地集约利用水平，也可有效降低政府拆迁资金压力。探索历史遗留的少量违法、边角地、夹心地等历史遗留用地的手续补办等方面政策试点。
附：参考文献：
1、《嘉兴市土地利用总体规划（2006-2020年）》
2、《嘉兴市十二五发展规划》
3、《嘉兴市土地整治文本》
4、各类规划和产业平台由各地提供，具体包括城镇规划（含滨海新区规划）、村庄规划和新的产业平台。涉及产业平台规划有现代服务业集聚区、国际创意文化产业园区、嘉兴科技城、海宁经编园区、九龙山度假村、南湖工业园区、海宁皮革城、乌镇国际旅游区、南湖工业园、桐乡临杭产业园、高桥新区、濮院毛衫城等。
关键词：规划实施；保障分析
中图分类号：DF052文献标识码： A
土地利用总体规划作为城乡建设、土地管理的纲领性文件，是落实土地用途管制制度的重要依据，是实行最严格的土地管理制度的一项基本手段。科学合理的土地利用总体规划，不仅可以引导和改变传统的土地利用模式，也是全面落实科学发展观，促进经济结构调整和增长方式转变，实现经济社会全面、协调、可持续发展的有效途径。嘉兴市区土地利用总体规划（以下简称“规划”）涉及市、区、乡镇三级规划，已分别经国务院、省、市三级政府批准实施。随着社会经济的发展形势的变化和“十二五”有关专项规划的逐步出台，土地利用空间布局与社会经济发展的需要之间的矛盾日益显现。因此，本文在现有数据、补充调查资料以及实地调查研究的基础上，对规划实施情况、未來保障情况、存在的问题困难等逐一进行分析，并针对性的提出了建议措施，为嘉兴市土地利用总体规划实施与保障提供科学依据。
一、土地利用总体规划执行情况分析
（一）耕地保护任务
耕地保有量任务：依据2006-2020年规划，省下达指标近20万公顷，2011年底嘉兴市超额完成耕地保有量任务，在各县（市、区）耕地分布不平衡的情况下，耕地面积超出指标近8000公顷。
基本农田保护任务：省下达及预留约18.5万公顷（含市、县、乡三级预留指标），根据嘉兴市基本农田划区定界成果数据，全市基本农田划区定界落实超额完成。
综上分析发现，嘉兴市全市耕地保护红线任务总体完成情况良好。
（二）新增建设用地
省下达给嘉兴市的新增建设用地规模较小，根据最新规划数据库执行更新数据，至2020年，年均可使用量与年度用地计划量基本匹配。分县（市、区）来看，海宁、桐乡结余较多，占结余总量的38%，其余各地结余面积比较平均；按地块来看， 20亩以下难以利用的零星地块面积占结余总量的10.75%，剩余实际可利用的新增建设用地仅为54.08%。
通过现有管制区与城乡规划的叠加分析，结余较多的海宁市、桐乡市和海盐县规划中有较大规模的允许建设区和有条件建设区没有落实在城乡规划范围内，这部分用地在实施过程中由于与城乡规划存在不一致，可能会出现审批困难的问题。
综上分析发现嘉兴市新增建设用地剩余空间与用地计划量基本匹配，但各地区分布不均衡。
（三）有条件建设区域
全市共划定有条件建设区四万多公顷，有条件可利用率达90%，截止2011年底，通过规划局部修改，实际已占用20%有条件区域面积。从使用情况看，秀洲、嘉善、平湖和海宁使用率最高，从分县市区来看，全市有条件建设区主要集中在海盐、海宁和桐乡，约占有条件建设区域总面积的四分之三；而二类基本农田的则主要布局于南湖、秀洲和嘉善，占全市二类基本农田总量的90%以上。
（四）土地集约节约利用情况
省政府下达给嘉兴市人均城镇工矿用地和万元二三产增加值用地量分别为125平方米和26平方米。2005年嘉兴市人均城镇工矿用地和万元二三产业增加值用地量分别为142.47平方米、73.37平方米，2010年分别为163.77平方米和49.26平方米（详见表1），远高于省下达指标，均居全省第四位，人均城镇工矿用地不降反增，万元二三产业增加值用地量下降显著。2010年全省人均村庄用地231.09平方米，嘉兴市为265.71平方米，居全省第二位。
综合来说，嘉兴市全市土地利用效率有所提高，但与规划目标仍有较大差距
（五）规划与城乡规划衔接情况
新一轮规划在编制时，在指标许可的条件下，与城乡规划进行了充分衔接，将城乡规划控制范围作为划定扩展边界的主要依据，基本做到了与城镇规划和村庄规划的三规合一，海宁市、桐乡市和海盐县甚至超出了城乡规划范围。规划实施以来，在用地报批审查上也做到三规统一，各部门在城乡建设上基本能做到规划和实施的一体化。但由于村庄用地落实新增仅占全市允许建设区落实新增用地的15.64%，允许建设区预留局部调整也较少，而近年来“两新”实施规模大，建新安置存在一定困难。
综上所述，嘉兴市自规划实施以来，在总量指标方面，耕地保有量、基本农田保护任务和标准农田任务均超额完成上级下达任务；在增量指标方面，新增建设用地剩余空间与用地计划量基本匹配，但各地区分布不均衡；而在集约用地目标方面，嘉兴市规划实施以来整体集约利用水平有所提高，万元二三产业增加值用地量虽未满足下达目标，但较规划基期（2005年）已有显著的下降。而人均城镇工矿用地不降反增，说明集约利用水平急需提高。
二、未来用地需求及规划空间保障情况基本分析
（一）各类专项规划用地远大于经济发展目标所需的用地量
根据“十二五”规划确定的目标，2015年全市地区生产总值为3700亿元，按照万元二三产业耗地量年均下降6%的要求，2015年应该下降至34平方米，预测全市需要建设用地119537 公顷，新增建设用地需求量为9686公顷，年均新增建设用地2421公顷。而按照目前各类规划和产业平台[各类规划和产业平台由各地提供，具体包括城镇规划（含滨海新区规划）、村庄规划和新的产业平台。涉及产业平台规划有现代服务业集聚区、国际创意文化产业园区、嘉兴科技城、海宁经编园区、九龙山度假村、南湖工业园区、海宁皮革城、乌镇国际旅游区、南湖工业园、桐乡临杭产业园、高桥新区、濮院毛衫城等。]的布局，汇总分析出的建设用地需求总量为141927 公顷，截止到2011年底，新增建设用地规模需求为71225公顷，年均新增用地7122公顷（按至2020年算），为经济发展目标所需用地量的近3倍。
（二）用地布局方向基本吻合，用地空间可基本保障“十二五”需求
根据基于集约利用的“十二五”需求预测，需净增建设用地9686公顷，现有允许建设新增建设用地实际结余是可以满足“十二五”期间的用地空间需求量。
三、规划实施及保障中存在困难的原因初探
（一）执行情况良好，但没有立足当前，着眼长远
1、规划的约束性本质，导致执行有难度。规划的本质是强调用途管制，通过规划的编制确定土地用途，并以此来约束和引导各级政府、部门和社会各界依据规划规范性用地，同时受规划指标总量偏紧影响，在规划修编时的用地布局时更多的强调“急需性和精确性”而忽视总体布局“长远性”，在目前保护耕地和保障用地双重压力以及地方政府事实上更加追求保障用地的局面下，规划在一定的场合和层级上，被当作是阻碍发展的绊脚石。
2、规划编制基础与实际有出入，影响规划目标的完成质量。规划的主要的控制指标下达是以2005年为规划基础数据，而2005年规划基数与“二次”调查数据有较大偏差。在这种偏差下分配的控制指标可能与当地实际情况有不匹配，进而导致部分地区难以完成规划目标任务。
（二）规划引导作用未充分发挥，导致局部修改频繁
1、规划跟着项目走的模式，导致引导作用没有充分发挥。只有符合土地利用总体规划才能申报用地，在各级政府和部门、社会各界已引起高度重视和得到认同，但同时也存在项目选址不符合规划时，各级政府和部门的第一反应是“是不是能够修改规划”而并非“项目另行选址”，这种习惯性的用地意识形态，导致规划有时被用地项目牵着走、被动性修改，引导作用无法充分的发挥。
2、规划编制精度和实际管理差异较大，导致局部修改频繁。规划在编制时“总体性”的作用并没有很好的体现，更多的强调了“地块”的用途，在1：1万的乡级土地规划修编时就需确定地块用途并在此基础上建立数据库，来审核认定1:500精度要求的用地项目的规划用途，显然存在很大的差异，经常导致用地红线套合到规划数据库中容易产生较多碎图斑和少量偏移，出现不符合规划情形，在实际审批中，也必须要先修改调整规划，导致局部修改数量大大增加。
（三）可用土地资源的分布不均，导致“双保”压力差异明显
1、过重的耕地保护任务，导致部分地区无法完成。全市耕地保有量占2011年现状耕地比例高达96.82%，嘉善、平湖则无法完成，海盐和桐乡在90%左右；基本农田保护任务（未核减前）则占到88.76%，嘉善县、平湖市在95%左右，而海盐、海宁和桐乡则低于全市平均水平；实际划定的基本农田占农用地比例为71.36%，其中嘉善县和平湖市都突破了80%，海盐为60.38%。过重的耕地保护任务的确保，对南湖、嘉善和平湖来说，是一个难以完成的艰巨任务。
2、耕地补充潜力分布不均，导致部分地区占补平衡十分困难。通过规划数据库与变更数据叠加分析,从来源来看，复垦补充耕地占潜力的46%，基本农田内非耕地补充潜力占20%,其他园地占34%；从区域分布看，潜力最大的是海宁市和桐乡市,其次为海盐，三县（市）占全市的62 %；最小的南湖区，其次为平湖市和嘉善县。可见全市耕地补充潜力区域差异非常大，导致目前南湖、嘉善和平湖市在用地保障中，落实耕地补充是一大难题。
3、用地空间余量不均衡，导致用地保障能力差距明显。由于用地空间余量的分布不均衡，分县（市、区）来看，海盐、海宁和桐乡三地约占到空间余量的三分之二。同时各县（市、区）均存在中心城区和开发区结余多，外围乡镇结余少，如南湖区各镇基本无空间可用。县市之间、镇街道之间空间余量的不均衡，导致各地用地保障能力的差距明显。
四、规划实施和保障建议
（一）充分利用现有制度，发挥规划的双保能力
1、加大宣传力度和途径，充分发挥规划的引导作用。加强对规划的宣传力度和途径，尤其是在对政府层面上，将土地规划的观念深入人心，提高土地规划的地位，在领导的意识和招商引资上的政策解释上，引导项目落地时尽量依据土地规划去安排各类各业用地项目，改变“规划跟着项目走、项目跟着领导走”的怪圈，形成依法依规用地的氛围和理念。
2、及时开展跨镇有条件建设区置换，提高空间余量的使用效率。根据《浙江省国土资源厅关于土地利用总体规划有条件建设区土地规划用途调整管理的通知》（浙土资发〔2011〕59号）要求，可以通过跨乡镇有条件建设区与允许建设区置换来解决结余新增建设用地分布不均的问题，在现有规划基础下，尽可能保障地方社会经济发展的科学用地需求。
（二）加大制度供给，提高规划执行和保障的适应性
1、建立资源的统筹调剂与利益补偿机制。针对各地可用土地要素资源的不均衡性，为充分提高利用效率和保障必需的用地，以市场为主、行政为辅，建立省、市、县不同层级、不同区域范围、不同的统筹调剂机制，并建立与之相对应的利益补偿机制，促进土地资源要素的合理流动和高效使用。
2、建立和完善规划体系和设立数据库容差标准制度。建立规划数据库的“容差”标准，并全面运用于规划业务相关审查事项；同时在规划体系上，在不改变大的发展用地布局的基础上，确有需要的地区，则可以建立“以行政村为单位的片区性土地利用详细规划”的体系，进一步深化总规精度，适应管理需要。
3、建立规划局部修改差别化管理制度。对土地整治项目建复垦区、省以上重大基础设施项目以及一般农转用项目规划局部修改工作，应当建立差别化的分类管理，实行不同的修改程序和材料要求。
4、建立评估和动态修改制度，提高保障科学发展用地需求。规划的作用在于如何规范和引导土地利用活动，规划的生命力如何在保发展保红线中发挥积极作用，如果规划成为制约社会经济发展的瓶颈，则必然要被社会、政府所淘汰。因此，规划必须要以确保耕地保护红线，保障发展所需的、合理的和急需的用地为出发点，强化规划执行的监管措施，建立评估和动态修改制度，其关键点在于要把握住“评估不等同于修改，不是为了修改而作评估”。针对嘉兴市的情况，首先各县（市、区）均应当对规划的执行和保障能力作一次全面的评估工作，针对评估后不同的结果，采取切实高效的方式方法，优化用地空间布局，提高保障科学发展的用地需求。
（三）争取各方面試点工作，探索规划执行和保障新路径
1、争取土地整治实施工作试点，促进更为高效开展。嘉兴市作为为水网平原地区，土地要素资源匮乏，今后的用地保障来源重要途径之一就是开展土地整治工作，同时作为全国土地整治规划编制的试点单位，在规划编制完成后，应积极争取转为实施性性试点，其核心应当把握三点：一是土地整治后结余的指标，实行账册管理依需使用；二是城乡建设用地周转指标，实行周期性一次性核拨，分年度使用；三是农民安置的所需的用地空间，允许直接使用有条件建设区。
2、基本农田动态保护试点，不断优化基本农田布局。《浙江省土地利用总体规划条例》中，提出了“基本农田整备区”的概念，但并没有具体详细的操作性细则，因此开展基本农田动态保护，一是必须要先行研究新增优质耕地纳入基本农田保护的标准和条件，进而构建基本农田整备区划定的标准；二是对基本农田整备区内的土地资源管理、保护和利用，进行专项研究，建立基本农田整备区管理的一套规章制度。
3、积极推进土地二次开发。针对目前“两退两进”工作中的难点问题，积极开展低效用地二次政策试点。鼓励企业转变用途自行开发的协议出让手续办理与监管政策，鼓励企业自行开展二次开发，提高用地集约利用水平，也可有效降低政府拆迁资金压力。探索历史遗留的少量违法、边角地、夹心地等历史遗留用地的手续补办等方面政策试点。
附：参考文献：
1、《嘉兴市土地利用总体规划（2006-2020年）》
2、《嘉兴市十二五发展规划》
3、《嘉兴市土地整治文本》
4、各类规划和产业平台由各地提供，具体包括城镇规划（含滨海新区规划）、村庄规划和新的产业平台。涉及产业平台规划有现代服务业集聚区、国际创意文化产业园区、嘉兴科技城、海宁经编园区、九龙山度假村、南湖工业园区、海宁皮革城、乌镇国际旅游区、南湖工业园、桐乡临杭产业园、高桥新区、濮院毛衫城等。