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一、内蒙古金融服务支持新农村牧区建设面临的困境
(一)金融服务体系出现空白区和金融“盲区”
利益的驱动使金融机构以获取利润为目的。在国有银行实施的“抓大促重”和追求“效益最大化”的战略定位下，内蒙古除了少数发展地区，其他大部分旗县只有农业银行一个国有商业银行机构。农行的农村营业网点也呈逐年减少态势。上世纪90年代中后期，国有商业银行在欠发达地区和农村地区大量撤并机构。从1995年10月至2005年10月间，内蒙古全区4家国有商业银行营业网点减少了2972个，减幅达61.58％：一些旗县成了金融服务盲区，兴安盟科有中旗从1999年以来，全旗范围撤并22个国有商业银行网点，现全旗基层16个苏木镇没有一家银行网点，6个苏木镇没有金融机构。包头市固阳县于2001-2002年间撤销农业银行营业网点，由以前12个减少到5个。
农村信用社分支机构几乎遍及内蒙古自治区所有的乡镇甚至嘎查村，是农村正规金融机构中唯一与农业农户具有直接业务往来的金融机构，是农村正规金融机构中向农村牧业经济提供金融服务的核心力量。但是，近几年农信社市场定位也悄悄发生变化，开始向城市和大客户倾斜，让本来就十分脆弱的农村金融更是雪上加霜，金融网点的人员撤并使农村金融市场缺乏竞争力和服务空白区，农民和农业企业贷款难的问题更加凸显。
(二)资金需求与供给矛盾比较突出
由于农村经营业主要不断发展壮大，并且要不断拓宽业务领域，经营资金不足便成为其发展壮大的主要障碍，于是农村经营业主贷款需求浮出水面。而多数农村信用社受信贷制度的制约，贷款品种单一(主要是针对传统农业的农户短期贷款、农户联保贷款、农户小额信用贷款等品种)，贷款额度较小，贷款期限过短，贷款利率过高。很难满足农村经营业主的信贷资金需求。而农村信用社贷款结构不合理，主要表现为生产性贷款较多，生活性消费贷款较少：短期流动资金贷款较多。中长期贷款较少；小额贷款较多，大额贷款较少。在小额农贷快速增长的同时，农村经营业主等大额贷款增幅不大，这与农村产业结构调整后农村经营业主贷款需求量大幅增长的市场需求不同步，反映出农村经营业主贷款存在严重的贷款难问题。
(三)新型农村金融机构不断成立。但服务能力有限
2006年10月内蒙古融丰小额贷款有限公司成立，注册资本1亿元人民币，是内蒙古首家小额贷款试点公司，也是目前全国规模最大的小额贷款试点公司。此外，内蒙古西蒙小额贷款有限责任公司、內蒙古金鑫小额贷款公司、乌兰浩特市融兴小额贷款有限责任公司、内蒙古德鑫融小额贷款公司、内蒙古通融小额贷款有限公司、喀喇沁旗中吴小额贷款有限责任公司、内蒙古精储小额贷款有限责任公司等多家贷款公司陆续成立。内蒙古首家村镇银行——固阳包商惠农村镇银行于2007年4月在固阳县下湿壕镇正式成立。注册资本300万元。之后，2008年10月，第二家村镇银行——达拉特国开村镇银行在达拉特旗树林召镇成立。2009年2月，全国首家外资村镇银行——和林格尔渣打村镇银行宣布开业。
这些金融机构的成立填补了我区农村牧区非银行金融机构空白。在一定程度上缓解了农村牧区金融短缺状况。但由于都是一些新成立的机构，其注册资本较少、风险防范能力比较有限、潜在的风险也没能全部显现出来，其服务能力有限，无法从根本上解决金融短缺问题。
(四)政策性银行功能萎缩
作为政策性银行，中国农业发展银行主要业务包括国家粮棉油肉等主要农副产品专项储备贴息贷款：粮棉油肉等农副产品的收购、调销、批发贷款；农业开发等业务中的政策性贷款和代理财政支农资金的拨付及监督作用，为农业和农村经济发展服务。但经过一系列的业务范围调整，农业发展银行的信贷资金运用绝大部分集中于粮棉油流通领域，在2003年，粮油贷款余额、棉花贷款余额分别占农业发展银行总贷款余额的83％、16％。农业发展银行仅在农产品收购方面发挥着政策性金融组织的作用，其业务功能弱化为单一的“粮食银行”，抑制了政策性支农作用的发挥。
二、内蒙古农村牧区金融短缺的根本原因
(一)金融机构改革未见成效
农村金融机构改革都是以农村信用社为改革的重点，但基本上都未取得预期的效果。2002年末，全国农村信用社资不抵债额达3300多亿元，资本充足率为-8.45％，资本净额1217亿元，不良贷款5147亿元，不良贷款占比36.93％。1994-2003年，全国农村信用社连续10年亏损，2002年当年亏损58亿元，历史亏损挂账近1500亿元。从总体上看，尽管自2004年起农村信用社开始赢利，但这主要得益于财政注资、中央银行再贷款以及核销坏账等政策扶持，很难说是体制改革的贡献。
(二)农村金融自身“造血”功能差，政府“输血”速度缓慢
从改革开放以来中国农村金融的历次改革看，一方面，政府一直想依靠正规金融，采取政策性的限制措施或外部性“输血”办法来解决农村资金外流、农民和农村中小企业贷款难的问题，以跟上快速增长的农村经济发展步伐；但事与愿违，农村金融资源越来越匮乏，农民和农村企业仍普遍受到不同程度的信贷约束，农村金融体系中反而新增大量的呆账、坏账。另一方面，由于实行严格的金融管制，农民自己的金融组织——农民资金互助合作组织缺乏适宜的生成环境和生存空间，农村金融自身的“造血”功能一直处于受抑制的状况，打压多于引导，致使农民合作金融组织的发展始终处于步履艰难的摸索阶段，走走停停，自生自灭。
(三)资金外流严重
内蒙古农村牧区资金外流现象日益严重，数量也不断增加。以巴彦淖尔市为例，2008年4月末，巴彦淖尔市国有商业银行上存资金39.53亿元，占银行存款的23％，较上年增长21％，其中，农业银行上存资金31.41亿元，较上年增长43％。全市邮政储蓄存款余额20.81亿元，贷款余额0.035亿元，资金外流20.78亿元。由于农村资金回流机制尚未建立，不能实现“水从哪里来，流到哪里去”的循环效应，加剧了农村地区的资金短缺状况。
(四)农牧业保险业发展滞后，农村金融生态环境欠佳
由于农业保险“三高三低”(高风险、高费率、高赔付、低保额、低收费、低保障)的特征，多年来使得政府对农业保险的财政税务优惠政策支持，保险公司仅凭收取低廉的保费，难以维持农业保险商业化经营，导致农业保险业务逐步萎缩。在赤峰市喀喇沁旗，农业平均每年受旱灾、风雹等自然灾害影响损失达1500万元左右。保险部门自开展农业保险以来，截至2006年累计农业保费收入仅为76万元，而农业保险理赔达到113万元。自2005年以来，国家开始在有关省份进行农业保险试点和推广工作，但是迄今为止没有探索出十分成功和有效的农业保险模式，农业保险覆盖率低的问题没有得到有效解决。而农村金融机构主要以商业银行 为主，追求利润、注重效益，而在欠发达地区，金融生态环境差影响了金融机构发放贷款的积极性，很多银行“慎贷”或“惧贷”。
三、加强金融机构的支农支牧力度，推进欠发达地区新农村牧区建设
(一)注重增量改革的同时也要关注存量改革
2006年底，银监会出台相关政策。允许产业资本和民间资本到农村地区新设银行，并提出要在农村增设村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等三类金融机构。这标志着农村金融改革已从存量改革为主转向增量改革，此次改革方案的设计者试图从增量上寻求突破。在此基础上也要对原有的金融机构进行改革，提高其服务能力，扩大其辐射范围。如对农信社的改革应继续坚持以合作制为基础，引入股份制的运作方式。下一步要巩固和发展改革成果，进一步完善法人治理结构和运行机制，以便有利于提高经营绩效的激励机制，并逐步向现代金融企业发展。
(二)加强政策扶持，提升农村金融支农信心
用农村金融来强农、惠农。必须从政策上对普惠金融给予扶持，如通过财政贴息、税收优惠、风险分散等政策手段的推动，提升普惠农村金融机构支农的积极性。一是完善农业保险制度。扩大农业保险的覆盖面，不断推出番茄、蜜瓜等农民欢迎的险种。二是建立农村牧区金融机构财政贴息制度。对农村金融支持种养、加工户贷款，特别是自然灾害造成的信贷损失给予补贴。三是探索建立市县两级农业信用担保公司，在税收、资金上给予优惠，解除金融机构放贷的后顾之忧。
(三)改善农村金融生态环境，为农村金融创造良好的投资环境
首先，要加快“信用乡镇(苏木)”、“信用村社(嘎查)”、“信用户”创建工作，提高农牧民信用意识。要尽快建立包括覆盖所有农牧户和农村牧区实体经济的征信体系，对不讲诚信的贷款者要公开曝光，并实施经济、法律、行政手段予以制裁：对信誉好、还贷积极的农牧户在贷款额度、期限、利率上给予优惠，营造诚信光荣、失信可耻的信用文化氛围。其次，要规范政府职能部门收费，防止乱收费现象的发生，切实降低贷款成本，减轻普惠农村金融经营压力，進一步激活其支农积极性。
(四)建立有效的资金回流机制
以金融创新来阻止农村资金外流问题。由于农村需要的大多是小额信贷，所以要引导民间资本、外资，成立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等便民金融机构，扩大小额存单质押贷款范围，增强对城乡社区服务的功能。这些便民金融机构能够克服信息和交易时间的不对称性，通过消除借贷市场的不确定性，进而消除逆向选择和道德风险，从而提供更加适合农村的信贷服务，实现更加合理的制度安排。
资金回流农村也需要产业支持。努力提高农业产业的稳定性和收益率，使农牧民把收入投入到生产领域。同时，加快农业和农村经济结构战略性调整，尽快形成一批适应市场、连接农商、农民受益的经济体，达到规模经济，避免“减退效应”。
(一)金融服务体系出现空白区和金融“盲区”
利益的驱动使金融机构以获取利润为目的。在国有银行实施的“抓大促重”和追求“效益最大化”的战略定位下，内蒙古除了少数发展地区，其他大部分旗县只有农业银行一个国有商业银行机构。农行的农村营业网点也呈逐年减少态势。上世纪90年代中后期，国有商业银行在欠发达地区和农村地区大量撤并机构。从1995年10月至2005年10月间，内蒙古全区4家国有商业银行营业网点减少了2972个，减幅达61.58％：一些旗县成了金融服务盲区，兴安盟科有中旗从1999年以来，全旗范围撤并22个国有商业银行网点，现全旗基层16个苏木镇没有一家银行网点，6个苏木镇没有金融机构。包头市固阳县于2001-2002年间撤销农业银行营业网点，由以前12个减少到5个。
农村信用社分支机构几乎遍及内蒙古自治区所有的乡镇甚至嘎查村，是农村正规金融机构中唯一与农业农户具有直接业务往来的金融机构，是农村正规金融机构中向农村牧业经济提供金融服务的核心力量。但是，近几年农信社市场定位也悄悄发生变化，开始向城市和大客户倾斜，让本来就十分脆弱的农村金融更是雪上加霜，金融网点的人员撤并使农村金融市场缺乏竞争力和服务空白区，农民和农业企业贷款难的问题更加凸显。
(二)资金需求与供给矛盾比较突出
由于农村经营业主要不断发展壮大，并且要不断拓宽业务领域，经营资金不足便成为其发展壮大的主要障碍，于是农村经营业主贷款需求浮出水面。而多数农村信用社受信贷制度的制约，贷款品种单一(主要是针对传统农业的农户短期贷款、农户联保贷款、农户小额信用贷款等品种)，贷款额度较小，贷款期限过短，贷款利率过高。很难满足农村经营业主的信贷资金需求。而农村信用社贷款结构不合理，主要表现为生产性贷款较多，生活性消费贷款较少：短期流动资金贷款较多。中长期贷款较少；小额贷款较多，大额贷款较少。在小额农贷快速增长的同时，农村经营业主等大额贷款增幅不大，这与农村产业结构调整后农村经营业主贷款需求量大幅增长的市场需求不同步，反映出农村经营业主贷款存在严重的贷款难问题。
(三)新型农村金融机构不断成立。但服务能力有限
2006年10月内蒙古融丰小额贷款有限公司成立，注册资本1亿元人民币，是内蒙古首家小额贷款试点公司，也是目前全国规模最大的小额贷款试点公司。此外，内蒙古西蒙小额贷款有限责任公司、內蒙古金鑫小额贷款公司、乌兰浩特市融兴小额贷款有限责任公司、内蒙古德鑫融小额贷款公司、内蒙古通融小额贷款有限公司、喀喇沁旗中吴小额贷款有限责任公司、内蒙古精储小额贷款有限责任公司等多家贷款公司陆续成立。内蒙古首家村镇银行——固阳包商惠农村镇银行于2007年4月在固阳县下湿壕镇正式成立。注册资本300万元。之后，2008年10月，第二家村镇银行——达拉特国开村镇银行在达拉特旗树林召镇成立。2009年2月，全国首家外资村镇银行——和林格尔渣打村镇银行宣布开业。
这些金融机构的成立填补了我区农村牧区非银行金融机构空白。在一定程度上缓解了农村牧区金融短缺状况。但由于都是一些新成立的机构，其注册资本较少、风险防范能力比较有限、潜在的风险也没能全部显现出来，其服务能力有限，无法从根本上解决金融短缺问题。
(四)政策性银行功能萎缩
作为政策性银行，中国农业发展银行主要业务包括国家粮棉油肉等主要农副产品专项储备贴息贷款：粮棉油肉等农副产品的收购、调销、批发贷款；农业开发等业务中的政策性贷款和代理财政支农资金的拨付及监督作用，为农业和农村经济发展服务。但经过一系列的业务范围调整，农业发展银行的信贷资金运用绝大部分集中于粮棉油流通领域，在2003年，粮油贷款余额、棉花贷款余额分别占农业发展银行总贷款余额的83％、16％。农业发展银行仅在农产品收购方面发挥着政策性金融组织的作用，其业务功能弱化为单一的“粮食银行”，抑制了政策性支农作用的发挥。
二、内蒙古农村牧区金融短缺的根本原因
(一)金融机构改革未见成效
农村金融机构改革都是以农村信用社为改革的重点，但基本上都未取得预期的效果。2002年末，全国农村信用社资不抵债额达3300多亿元，资本充足率为-8.45％，资本净额1217亿元，不良贷款5147亿元，不良贷款占比36.93％。1994-2003年，全国农村信用社连续10年亏损，2002年当年亏损58亿元，历史亏损挂账近1500亿元。从总体上看，尽管自2004年起农村信用社开始赢利，但这主要得益于财政注资、中央银行再贷款以及核销坏账等政策扶持，很难说是体制改革的贡献。
(二)农村金融自身“造血”功能差，政府“输血”速度缓慢
从改革开放以来中国农村金融的历次改革看，一方面，政府一直想依靠正规金融，采取政策性的限制措施或外部性“输血”办法来解决农村资金外流、农民和农村中小企业贷款难的问题，以跟上快速增长的农村经济发展步伐；但事与愿违，农村金融资源越来越匮乏，农民和农村企业仍普遍受到不同程度的信贷约束，农村金融体系中反而新增大量的呆账、坏账。另一方面，由于实行严格的金融管制，农民自己的金融组织——农民资金互助合作组织缺乏适宜的生成环境和生存空间，农村金融自身的“造血”功能一直处于受抑制的状况，打压多于引导，致使农民合作金融组织的发展始终处于步履艰难的摸索阶段，走走停停，自生自灭。
(三)资金外流严重
内蒙古农村牧区资金外流现象日益严重，数量也不断增加。以巴彦淖尔市为例，2008年4月末，巴彦淖尔市国有商业银行上存资金39.53亿元，占银行存款的23％，较上年增长21％，其中，农业银行上存资金31.41亿元，较上年增长43％。全市邮政储蓄存款余额20.81亿元，贷款余额0.035亿元，资金外流20.78亿元。由于农村资金回流机制尚未建立，不能实现“水从哪里来，流到哪里去”的循环效应，加剧了农村地区的资金短缺状况。
(四)农牧业保险业发展滞后，农村金融生态环境欠佳
由于农业保险“三高三低”(高风险、高费率、高赔付、低保额、低收费、低保障)的特征，多年来使得政府对农业保险的财政税务优惠政策支持，保险公司仅凭收取低廉的保费，难以维持农业保险商业化经营，导致农业保险业务逐步萎缩。在赤峰市喀喇沁旗，农业平均每年受旱灾、风雹等自然灾害影响损失达1500万元左右。保险部门自开展农业保险以来，截至2006年累计农业保费收入仅为76万元，而农业保险理赔达到113万元。自2005年以来，国家开始在有关省份进行农业保险试点和推广工作，但是迄今为止没有探索出十分成功和有效的农业保险模式，农业保险覆盖率低的问题没有得到有效解决。而农村金融机构主要以商业银行 为主，追求利润、注重效益，而在欠发达地区，金融生态环境差影响了金融机构发放贷款的积极性，很多银行“慎贷”或“惧贷”。
三、加强金融机构的支农支牧力度，推进欠发达地区新农村牧区建设
(一)注重增量改革的同时也要关注存量改革
2006年底，银监会出台相关政策。允许产业资本和民间资本到农村地区新设银行，并提出要在农村增设村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等三类金融机构。这标志着农村金融改革已从存量改革为主转向增量改革，此次改革方案的设计者试图从增量上寻求突破。在此基础上也要对原有的金融机构进行改革，提高其服务能力，扩大其辐射范围。如对农信社的改革应继续坚持以合作制为基础，引入股份制的运作方式。下一步要巩固和发展改革成果，进一步完善法人治理结构和运行机制，以便有利于提高经营绩效的激励机制，并逐步向现代金融企业发展。
(二)加强政策扶持，提升农村金融支农信心
用农村金融来强农、惠农。必须从政策上对普惠金融给予扶持，如通过财政贴息、税收优惠、风险分散等政策手段的推动，提升普惠农村金融机构支农的积极性。一是完善农业保险制度。扩大农业保险的覆盖面，不断推出番茄、蜜瓜等农民欢迎的险种。二是建立农村牧区金融机构财政贴息制度。对农村金融支持种养、加工户贷款，特别是自然灾害造成的信贷损失给予补贴。三是探索建立市县两级农业信用担保公司，在税收、资金上给予优惠，解除金融机构放贷的后顾之忧。
(三)改善农村金融生态环境，为农村金融创造良好的投资环境
首先，要加快“信用乡镇(苏木)”、“信用村社(嘎查)”、“信用户”创建工作，提高农牧民信用意识。要尽快建立包括覆盖所有农牧户和农村牧区实体经济的征信体系，对不讲诚信的贷款者要公开曝光，并实施经济、法律、行政手段予以制裁：对信誉好、还贷积极的农牧户在贷款额度、期限、利率上给予优惠，营造诚信光荣、失信可耻的信用文化氛围。其次，要规范政府职能部门收费，防止乱收费现象的发生，切实降低贷款成本，减轻普惠农村金融经营压力，進一步激活其支农积极性。
(四)建立有效的资金回流机制
以金融创新来阻止农村资金外流问题。由于农村需要的大多是小额信贷，所以要引导民间资本、外资，成立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等便民金融机构，扩大小额存单质押贷款范围，增强对城乡社区服务的功能。这些便民金融机构能够克服信息和交易时间的不对称性，通过消除借贷市场的不确定性，进而消除逆向选择和道德风险，从而提供更加适合农村的信贷服务，实现更加合理的制度安排。
资金回流农村也需要产业支持。努力提高农业产业的稳定性和收益率，使农牧民把收入投入到生产领域。同时，加快农业和农村经济结构战略性调整，尽快形成一批适应市场、连接农商、农民受益的经济体，达到规模经济，避免“减退效应”。