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土地储备是政府高效控制城市土地开发利用的一种常用手段。我国土地储备制度是我国在土地管理方式逐步从计划经济体制向市场经济体制转变,土地利用方式由外延粗放型向内涵集约型转变的背景下,以经营城市为出发点,以提高土地利用效率和优化土地资源配置为目的,合理运用社会主义市场经济的宏观调控手段,实现土地资产保值增值的一种土地管理制度创新。
一、我国土地储备制度的特点
从宏观的角度来说,土地储备有两方面的内涵:城市土地储备和耕地储备,本文提及的都是城市土地储备制度。
政府性和公众利益性是土地储备属性的关键词。无论是国外还是国内都认为城市土地储备是由政府来发动的一种土地宏观调控行为。一般包括土地取的(收回或收购)、前期开发、土地供应三个环节。由此,就要求土地储备的统一性与整体性。建立城市土地储备制度,要求按“统一回收、统一供应”原则,凡是在辖区内需要盘活的土地都必须统一纳入土地储备运作机制,由政府统一收回,进行调控。同时,城市土地储备要注重目标的协调性与整体性,包括在空间上的经济、社会、生态环境等三个效益的统一和时间上近期效益和长远效益的统一,把宏观调控土地市场与土地的生态经济管理相结合,以社会效益、生态环境效益为主要目标,兼顾经济效益。同时城市土地储备具有增值性和外部性特点。城市土地储备机构取得的土地一般是未进行基础设施开发的生地或者毛地,为了让储备土地增值,土地储备机构通常要对那些已经规划好的、准备投入市场的土地先搞好前期开发,然后再将这些土地供应出去。这样通过前期开发,实现了储备土地的增值。这也就同时构成了外部性。
二、目标与运行效果偏差的表现和原因分析
(一)土地储备机构定位模糊,运作模式不规范
政府职能以实现公共利益最大化为宗旨,企业经营以追求利润最大化为目标。当前的制度设计中,土地储备机构的双重职能难以协调,难以同时满足取向不同的双重要求,使国有土地资产运营很难健康发展。而制度实施过程中存在的最大问题是没有对土地储备的性质进行明确的定位,土地储备机构在土地收购、储备和供应各个环节中的责任、权利和义务不明确。
(二)土地储备制度缺乏完善的资金支持体系
土地储备在实际运作中需要大量资金加以支撑。目前总的来说,融资渠道和方式较为单一,主要依靠政府财政拨款、储备机构自身安排的调度资金和银行贷款,尚未形成有效广泛的资金筹措运作机制。
(三)土地储备法律体系不健全
各地土地储备制度的建立主要基于国家主管部门的行政指令,尽管《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国房地产管理法》等中央政府层面的规定中有个别条款可以引申为土地储备制度的法律基础,但明显缺乏系统性。土地储备机构的性质在我国尚未定位清楚。土地储备机构作为土地储备的主体缺少明确的法律依据。各地土地储备制度的建立和实施主要依托地方政府的行政性规定、规章、办法等,法律约束力参差不齐,运作模式和具体操作办法各有特点。
(四)缺乏有效的监督
首先,政府作为土地所有者代表在土地储备中的监督职能没有明确的规定,对于土地收购、储备和供应出让中相关责任单位的行为监督不力,仍然存在一些违规暗箱操作的行为。其次,土地收购储备过程不透明,公众无法监督,不可避免造成一些地方政府不顾社会公众利益,土地储备制度充当了“卖地换钱”和“形象工程”的手段和保护伞。
三、完善我国土地储备制度的对策思考
(一)构建科学的土地储备制度的目标体系、优化土地储备运行模式
一般认为,我国土地储备制度形成了三种典型模式。上海模式、杭州模式、南通模式(武汉模式),其区别主要集中在三方面,一是政府支持力度和干预深度,二是土地取得和出让方式,三是土地储备机构业务范围。笔者认为,当前更适合采用政府为主导的模式。以此达到对土地一级市场的掌控,起到宏观调控和谋求公众利益的目的。考虑到土地储备机构收储能力有限,单纯依靠土地储备机构一方之力很难在短时间内实现对市场的有效调控。可以借助市场机制,充分调动各类投资者,实现公共部门、开发商和私人共同参与,增强土地储备机构的收储能力;放松存量国有土地自行入市交易的限制等。
(二)拓宽土地储备制度融资渠道
资金问题是各地开展土地储备工作遇到的普遍问题,资金是制约土地储备工作深入开展的“瓶颈”。单一的政府前期的小部分投入和大量银行短期贷款已经凸显弊端,在缺乏资金的情况下将会导致土地储备机构通过缩短土地收购、储备、出让周期来弥补资金的短缺问题,以致丧失调控市场的能力,有时为快速回笼有限资金,无法顾及规划要求甚至修改规划以配合土地出让。所以,在土地储备形成一定规模且其经营业务走上良性循环轨道后,还应开辟新的筹资渠道。
(三)建立从中央到地方的土地储备法律体系
目前制约土地储备机构的最大障碍是土地储备的相关法律空缺,必须在理顺法律关系的前提下,制定适合本地特点、可操作的土地储备制度的专项法规,来对土地储备机构的地位、储备土地的性质、土地储备机构的操作程序进行统一规范,对土地储备运行过程中涉及的税务、会计、评估、中介等行为制定相应的准则,规范土地储备行为。因此,我们应该从中央政府层面制定框架性的《城市土地储备条例》,明确土地储备实施的具体细节,从立法目的、土地储备的功能定位、土地储备管理机构的职责定位、土地储备行为的定性、储备范围、储备程序、储备补偿定价原则、土地储备的监管、法律责任等方面加以界定。
(四)加强对土地储备机构的监管
政府授权的城市土地储备中心在某种程度上类似于一个市场垄断性企业。因此必须进行监督,尤其是对城市土地的收购价格和出让价格进行监管和调控,实现经济效益和社会效益的最大化。内部要建立健全土地储备的监督机制,对土地收购、储备和出让工作予以监督,以保障政府调控土地市场目标的实现。建立土地储备管理委员会,负责指导和监管城市土地储备中心的运作。注重对资金的运转的监督,只有账目清晰,才能消除腐败的隐患。应当建立土地储备工作信息公开制度,尽量公开储备机构在土地收购、开发、储备和出让中的资料和信息,便于各方面的监督或投诉,防止暗箱操作。■
(王泽玉,四川大学。研究方向:地方政府管理。徐仁际,四川大学。研究方向:公共部门人力资源管理、市政改革)
一、我国土地储备制度的特点
从宏观的角度来说,土地储备有两方面的内涵:城市土地储备和耕地储备,本文提及的都是城市土地储备制度。
政府性和公众利益性是土地储备属性的关键词。无论是国外还是国内都认为城市土地储备是由政府来发动的一种土地宏观调控行为。一般包括土地取的(收回或收购)、前期开发、土地供应三个环节。由此,就要求土地储备的统一性与整体性。建立城市土地储备制度,要求按“统一回收、统一供应”原则,凡是在辖区内需要盘活的土地都必须统一纳入土地储备运作机制,由政府统一收回,进行调控。同时,城市土地储备要注重目标的协调性与整体性,包括在空间上的经济、社会、生态环境等三个效益的统一和时间上近期效益和长远效益的统一,把宏观调控土地市场与土地的生态经济管理相结合,以社会效益、生态环境效益为主要目标,兼顾经济效益。同时城市土地储备具有增值性和外部性特点。城市土地储备机构取得的土地一般是未进行基础设施开发的生地或者毛地,为了让储备土地增值,土地储备机构通常要对那些已经规划好的、准备投入市场的土地先搞好前期开发,然后再将这些土地供应出去。这样通过前期开发,实现了储备土地的增值。这也就同时构成了外部性。
二、目标与运行效果偏差的表现和原因分析
(一)土地储备机构定位模糊,运作模式不规范
政府职能以实现公共利益最大化为宗旨,企业经营以追求利润最大化为目标。当前的制度设计中,土地储备机构的双重职能难以协调,难以同时满足取向不同的双重要求,使国有土地资产运营很难健康发展。而制度实施过程中存在的最大问题是没有对土地储备的性质进行明确的定位,土地储备机构在土地收购、储备和供应各个环节中的责任、权利和义务不明确。
(二)土地储备制度缺乏完善的资金支持体系
土地储备在实际运作中需要大量资金加以支撑。目前总的来说,融资渠道和方式较为单一,主要依靠政府财政拨款、储备机构自身安排的调度资金和银行贷款,尚未形成有效广泛的资金筹措运作机制。
(三)土地储备法律体系不健全
各地土地储备制度的建立主要基于国家主管部门的行政指令,尽管《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国房地产管理法》等中央政府层面的规定中有个别条款可以引申为土地储备制度的法律基础,但明显缺乏系统性。土地储备机构的性质在我国尚未定位清楚。土地储备机构作为土地储备的主体缺少明确的法律依据。各地土地储备制度的建立和实施主要依托地方政府的行政性规定、规章、办法等,法律约束力参差不齐,运作模式和具体操作办法各有特点。
(四)缺乏有效的监督
首先,政府作为土地所有者代表在土地储备中的监督职能没有明确的规定,对于土地收购、储备和供应出让中相关责任单位的行为监督不力,仍然存在一些违规暗箱操作的行为。其次,土地收购储备过程不透明,公众无法监督,不可避免造成一些地方政府不顾社会公众利益,土地储备制度充当了“卖地换钱”和“形象工程”的手段和保护伞。
三、完善我国土地储备制度的对策思考
(一)构建科学的土地储备制度的目标体系、优化土地储备运行模式
一般认为,我国土地储备制度形成了三种典型模式。上海模式、杭州模式、南通模式(武汉模式),其区别主要集中在三方面,一是政府支持力度和干预深度,二是土地取得和出让方式,三是土地储备机构业务范围。笔者认为,当前更适合采用政府为主导的模式。以此达到对土地一级市场的掌控,起到宏观调控和谋求公众利益的目的。考虑到土地储备机构收储能力有限,单纯依靠土地储备机构一方之力很难在短时间内实现对市场的有效调控。可以借助市场机制,充分调动各类投资者,实现公共部门、开发商和私人共同参与,增强土地储备机构的收储能力;放松存量国有土地自行入市交易的限制等。
(二)拓宽土地储备制度融资渠道
资金问题是各地开展土地储备工作遇到的普遍问题,资金是制约土地储备工作深入开展的“瓶颈”。单一的政府前期的小部分投入和大量银行短期贷款已经凸显弊端,在缺乏资金的情况下将会导致土地储备机构通过缩短土地收购、储备、出让周期来弥补资金的短缺问题,以致丧失调控市场的能力,有时为快速回笼有限资金,无法顾及规划要求甚至修改规划以配合土地出让。所以,在土地储备形成一定规模且其经营业务走上良性循环轨道后,还应开辟新的筹资渠道。
(三)建立从中央到地方的土地储备法律体系
目前制约土地储备机构的最大障碍是土地储备的相关法律空缺,必须在理顺法律关系的前提下,制定适合本地特点、可操作的土地储备制度的专项法规,来对土地储备机构的地位、储备土地的性质、土地储备机构的操作程序进行统一规范,对土地储备运行过程中涉及的税务、会计、评估、中介等行为制定相应的准则,规范土地储备行为。因此,我们应该从中央政府层面制定框架性的《城市土地储备条例》,明确土地储备实施的具体细节,从立法目的、土地储备的功能定位、土地储备管理机构的职责定位、土地储备行为的定性、储备范围、储备程序、储备补偿定价原则、土地储备的监管、法律责任等方面加以界定。
(四)加强对土地储备机构的监管
政府授权的城市土地储备中心在某种程度上类似于一个市场垄断性企业。因此必须进行监督,尤其是对城市土地的收购价格和出让价格进行监管和调控,实现经济效益和社会效益的最大化。内部要建立健全土地储备的监督机制,对土地收购、储备和出让工作予以监督,以保障政府调控土地市场目标的实现。建立土地储备管理委员会,负责指导和监管城市土地储备中心的运作。注重对资金的运转的监督,只有账目清晰,才能消除腐败的隐患。应当建立土地储备工作信息公开制度,尽量公开储备机构在土地收购、开发、储备和出让中的资料和信息,便于各方面的监督或投诉,防止暗箱操作。■
(王泽玉,四川大学。研究方向:地方政府管理。徐仁际,四川大学。研究方向:公共部门人力资源管理、市政改革)