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【摘 要】电网规划建设战略是确保南方电网公司中长期发展战略实施的重要职能战略，“十二五”期间，广西电网发展要向更加智能、高效、可靠、绿色的方向转变。前期工作的高效、顺利推进是确保电网规划建设战略落地的关键因素。针对电网项目前期工作中面临的诸多风险，笔者根据多年电网工作经验，提出了电网建设项目前期工作的创新推进措施。
【关键词】战略实施；前期工作；风险；措施
提高供电可靠性，坚强的电网结构是硬件基础，而坚强的电网结构又依赖于适度超前的电网建设。项目前期工作是工程项目开工前的立项、选址、审批、核准等工作的总称，是电网建设过程中周期最长、内容最多、协调工作量最大的一项工作，是项目开工建设的先决条件。
近年来，广西经济社会持续向好发展，拉动了电力需求迅猛增长，电网建设一直保持了高投入、大规模的态势。根据广西“十二五”电网规划，未来五年，广西电网建设将实现跨跃式发展，广西电网发展逐步向“智能、高效、可靠”的绿色方向转变。如何高效地开展前期工作，是下一阶段要重点研究解决的问题。
1.前期工作的主要内容和特点
1.1内容多
项目前期阶段需要完成可研、项目核准报告、相关专题评估报告的编制，取得立项和可研的批复文件，同时需取得政府部门规划、土地、环评、水保等9项支持性文件的批复，以及变电站占用或线路跨越相关地块及线行工程时水利、通信、航空、油气、高速公路、铁路、军事单位等相关部门、各开发区、地块业主一系列协议，有时多达15项。
1.2周期长
由于前期工作任务多，涉及到的单位部门多，重大技术方案论证审定周期长，牵涉到公众参与和听证的，周期更长。据统计，变电站站址选定上报到批复，需要5个月时间。而方案一旦调整变更，则周期更长，土地预审涉及自治区、市、县土地利用总体规划及调整，环保涉及保护区、居民区等敏感目标众多等等。一般情况下，110千伏及以上电网项目前期工作时间正常需要2年以上才能具备开工条件。
1.3范围广
项目前期过程需协调上到自治区、下到乡镇各级政府部门，包括发改、规划、国土、环保、林业等管理部门，需要协调土地及附着物所有权者、使用者，线路所跨越的铁路、公路、河流、油气、通信及军事设施所属单位，协调范围非常广泛。
1.4政策相关度高
电网建设项目前期工作涉及规划、土地、环评、水土保持等法律和规章制度，政策和管理制度的变更将直接影响项目前期工作内容和进展，涉及的法律法规有《物权法》、《城乡规划法》、《建设项目用地预审管理办法》等共30项。
2.电网前期工作形势和风险
随着城市的扩张和人口的膨胀，建设用地资源越来越少，各方利益矛盾越来越凸显，加上城市规划国土部门对变电站建设用地规模以及站址位置和线路走廊通道进行严格控制，导致前期工作面临的外部问题越来越多，风险越来越大。
2.1脱节城市规划造成项目定址出现反复
一方面，由于历史上电网规划和城市发展规划、土地利用规划独立开展，没有很好地相互融合，城市发展规划中没有预留相应的电网建设用地以及线路走廊，造成电网项目定址难的问题十分突出。第二方面因为城市规划实施调整，造成电网项目重新选址，直接影响项目的可行性。三是考虑功能定位和供电需要，变电站一般选址远离规划区的建设用地，大量变电站用地无法避让农用地甚至基本农田，导致电网项目征用地更加困难、审批周期加长。此类风险等级为5级。
2.2利益无法平衡造成项目落地难度加大
一是在征地拆迁和青赔过程中，相关利益主体往往提出远高于政策规定的补偿标准，而且提出诸多附加条件，比如免费增容改造用电设施、修路、优惠电价等等，抢建抢种以套取高额赔偿之风愈演愈烈，屡禁不止。二是部分企业单位和公众对电磁环保认识普遍存在误区，变电站座落及线路经过影响健康、周边开发建设等观念根深蒂固，环评公参和公示也因此很难完成，甚至已经批复的站址被迫调整。此类风险等级为4级。
2.3审批程序严格导致核准周期倍增
一方面是审批环节多。核准要取得土地、环评、水保、规划等9项支持性文件，大多支持性文件要从县、市、自治区逐级办理，审批环节多且互有制约。第二是程序和工作内容要求更多更严。“环保法”、“物权法”、“城乡规划法”等法律施行后，电网项目前期工作的外部环境发生了很大变化，“城乡规划法”规定电网规划要经地方规划部门组织评审批准并向社会公告；项目可研阶段增加文物勘探评估、使用林地评价、地质灾害评估等内容，对电网建设前期工作的要求更高。此类风险等级为4级。
2.4设计深度不足造成项目申批周期拉长
电网项目设计融合了多个专业技术，对设计人员的素质和专业与专业之间的配合要求都比较高。一是设计人员水平不高，对设计规范以及环评、用地、水保等环节法律法规认识不足，造成可研设计深度不够，影响了批复时间。二是责任心不强。选址选线时没有充分调查土地权属、可能存在的纠纷等相关因素，造成站址出现占用基本农田、风水地、争议地或者建站的地质条件不满足规程要求，协调难度大，造成无法实施，最后不得不更改设计方案。此类风险等级为3级。
3.加快前期工作的创新举措
3.1深化政府主导合作建电网机制
电网建设离不开政府的大力支持，尤其是前期工作涉及面广，政策性强，必须坚持政府主导的原则，建立政府领导下常态化的前期协调工作机制。一是明确政府的主导地位，建立属地化工作机制，将电网建设纳入各级政府年度目标管理及业绩考核范畴。二是出台相关配套政策。明确将电网专项规划纳入各县区控制性详细规划中，对站址及线路走廊进行切实控制，同时开辟电网建设项目审批绿色通道。三是将年度电网计划纳入城建计划中，优先保障电网建设用地指标，提前安排配套电网建设的城市道路建设。四是着眼长远，加强十二五城市发展规划与十二五电网规划的衔接，做好项目的前期准备和报批工作。
3.2建立中长期电网规划工作机制
长期以来，电力系统重点在于近期五年电网规划，主要与国民经济五年发展规划结合开展。这种规划的不足之处在于规划局限于近期的电力需求和电网发展需要，没有考虑城市总体规划对远期的电力需求、变电站布点和线路走廊需求一次到位进行规划，而城市规划特别是城市建设是按照长期使用寿命来进行的，一旦建成就无法调整。为了避免出现前期工作与城市建设脱节的风险，有必要建立中长期电网规划工作机制，并完全纳入到城市“两规”。电网长期规划作为城市发展规划不可或缺的一部分，规划方案完成之后，报送上级电网公司和城市规划管理部门审查，最后由市政府批复实施，确保长期电网规划既保证其技术上的合理性又不与城市规划脱节。
3.3建立项目储备预征地工作机制
征地工作遇到的风险和困难最多，牵涉到城市规划调整、重大建设项目用地、拆迁补偿、环评听证等等，协调面也广。遇到的风险，大则可以颠覆站址、走廊方案，小则会拖长工作周期。因此，笔者认为，有必要建立项目预征地工作机制，及早控制建设用地，确保项目能够按期启动建设。一般需要提前2-3年将变电站建设用地纳入土地储备中心，甚至提前开展变电站“三通一平”工作。
3.4加强前期工作中间介入深度
站址确定前，了解项目选址征地、拆迁难易程度，必要时应提前与土地所有权人进行沟通和磋商，深入了解业主的想法和底线，对征地拆迁工作的难度和费用作出较为准确的判断，在对方态度坚决、协调无望或是费用超出电网企业承受的底线时，设计单位应当研究其他可行的方案，建议在可研报告中编制征地评估报告。同时，政府城市规划设计部门熟悉土地规划用途、业务水平高、规划资料丰富、熟悉用地办理流程和服务，因此，建议委托其参与编制选址选线报告，应该是一个值得尝试的、可行的方案。
4.结论
电网项目前期工作是电网建设过程中的一个重要的阶段，由于工作内容繁多，工作周期较长，涉及的专业和要协调的范围较广，造成了前期工作的不确定性和某种程度上的不可控性，但是前期工作的深度又直接影响到项目的开工时间以及施工期间的协调工作量，因此，做好、做实、做深前期工作显得尤为重要。
本文针对前期工作的形势和风险和复杂性出了加快推进前期工作的创新举措，总的来说主要从“早”、“深”和“准”、“导”四个方面下工夫，即早规划、早立项、早征地、深入调查、深入现场和准确预测、准确定位、政府主导，通过“早”来争取充裕的时间，通过“深”和“准”来避免工作反复和被动，通过“导”来争取政府的主导和支持，加快推进前期工作。
【参考文献】
［１］国务院.国务院关于投资管理体制改革的决定[Z].北京:国务院,2004．
［２］国家发展与改革委员会，企业投资项目核准暂行办法[Z].北京:发改委,2004．
［３］南方电网公司，输变电工程项目前期工作管理办法[Z].广州:南方电网公司,2010．
【关键词】战略实施；前期工作；风险；措施
提高供电可靠性，坚强的电网结构是硬件基础，而坚强的电网结构又依赖于适度超前的电网建设。项目前期工作是工程项目开工前的立项、选址、审批、核准等工作的总称，是电网建设过程中周期最长、内容最多、协调工作量最大的一项工作，是项目开工建设的先决条件。
近年来，广西经济社会持续向好发展，拉动了电力需求迅猛增长，电网建设一直保持了高投入、大规模的态势。根据广西“十二五”电网规划，未来五年，广西电网建设将实现跨跃式发展，广西电网发展逐步向“智能、高效、可靠”的绿色方向转变。如何高效地开展前期工作，是下一阶段要重点研究解决的问题。
1.前期工作的主要内容和特点
1.1内容多
项目前期阶段需要完成可研、项目核准报告、相关专题评估报告的编制，取得立项和可研的批复文件，同时需取得政府部门规划、土地、环评、水保等9项支持性文件的批复，以及变电站占用或线路跨越相关地块及线行工程时水利、通信、航空、油气、高速公路、铁路、军事单位等相关部门、各开发区、地块业主一系列协议，有时多达15项。
1.2周期长
由于前期工作任务多，涉及到的单位部门多，重大技术方案论证审定周期长，牵涉到公众参与和听证的，周期更长。据统计，变电站站址选定上报到批复，需要5个月时间。而方案一旦调整变更，则周期更长，土地预审涉及自治区、市、县土地利用总体规划及调整，环保涉及保护区、居民区等敏感目标众多等等。一般情况下，110千伏及以上电网项目前期工作时间正常需要2年以上才能具备开工条件。
1.3范围广
项目前期过程需协调上到自治区、下到乡镇各级政府部门，包括发改、规划、国土、环保、林业等管理部门，需要协调土地及附着物所有权者、使用者，线路所跨越的铁路、公路、河流、油气、通信及军事设施所属单位，协调范围非常广泛。
1.4政策相关度高
电网建设项目前期工作涉及规划、土地、环评、水土保持等法律和规章制度，政策和管理制度的变更将直接影响项目前期工作内容和进展，涉及的法律法规有《物权法》、《城乡规划法》、《建设项目用地预审管理办法》等共30项。
2.电网前期工作形势和风险
随着城市的扩张和人口的膨胀，建设用地资源越来越少，各方利益矛盾越来越凸显，加上城市规划国土部门对变电站建设用地规模以及站址位置和线路走廊通道进行严格控制，导致前期工作面临的外部问题越来越多，风险越来越大。
2.1脱节城市规划造成项目定址出现反复
一方面，由于历史上电网规划和城市发展规划、土地利用规划独立开展，没有很好地相互融合，城市发展规划中没有预留相应的电网建设用地以及线路走廊，造成电网项目定址难的问题十分突出。第二方面因为城市规划实施调整，造成电网项目重新选址，直接影响项目的可行性。三是考虑功能定位和供电需要，变电站一般选址远离规划区的建设用地，大量变电站用地无法避让农用地甚至基本农田，导致电网项目征用地更加困难、审批周期加长。此类风险等级为5级。
2.2利益无法平衡造成项目落地难度加大
一是在征地拆迁和青赔过程中，相关利益主体往往提出远高于政策规定的补偿标准，而且提出诸多附加条件，比如免费增容改造用电设施、修路、优惠电价等等，抢建抢种以套取高额赔偿之风愈演愈烈，屡禁不止。二是部分企业单位和公众对电磁环保认识普遍存在误区，变电站座落及线路经过影响健康、周边开发建设等观念根深蒂固，环评公参和公示也因此很难完成，甚至已经批复的站址被迫调整。此类风险等级为4级。
2.3审批程序严格导致核准周期倍增
一方面是审批环节多。核准要取得土地、环评、水保、规划等9项支持性文件，大多支持性文件要从县、市、自治区逐级办理，审批环节多且互有制约。第二是程序和工作内容要求更多更严。“环保法”、“物权法”、“城乡规划法”等法律施行后，电网项目前期工作的外部环境发生了很大变化，“城乡规划法”规定电网规划要经地方规划部门组织评审批准并向社会公告；项目可研阶段增加文物勘探评估、使用林地评价、地质灾害评估等内容，对电网建设前期工作的要求更高。此类风险等级为4级。
2.4设计深度不足造成项目申批周期拉长
电网项目设计融合了多个专业技术，对设计人员的素质和专业与专业之间的配合要求都比较高。一是设计人员水平不高，对设计规范以及环评、用地、水保等环节法律法规认识不足，造成可研设计深度不够，影响了批复时间。二是责任心不强。选址选线时没有充分调查土地权属、可能存在的纠纷等相关因素，造成站址出现占用基本农田、风水地、争议地或者建站的地质条件不满足规程要求，协调难度大，造成无法实施，最后不得不更改设计方案。此类风险等级为3级。
3.加快前期工作的创新举措
3.1深化政府主导合作建电网机制
电网建设离不开政府的大力支持，尤其是前期工作涉及面广，政策性强，必须坚持政府主导的原则，建立政府领导下常态化的前期协调工作机制。一是明确政府的主导地位，建立属地化工作机制，将电网建设纳入各级政府年度目标管理及业绩考核范畴。二是出台相关配套政策。明确将电网专项规划纳入各县区控制性详细规划中，对站址及线路走廊进行切实控制，同时开辟电网建设项目审批绿色通道。三是将年度电网计划纳入城建计划中，优先保障电网建设用地指标，提前安排配套电网建设的城市道路建设。四是着眼长远，加强十二五城市发展规划与十二五电网规划的衔接，做好项目的前期准备和报批工作。
3.2建立中长期电网规划工作机制
长期以来，电力系统重点在于近期五年电网规划，主要与国民经济五年发展规划结合开展。这种规划的不足之处在于规划局限于近期的电力需求和电网发展需要，没有考虑城市总体规划对远期的电力需求、变电站布点和线路走廊需求一次到位进行规划，而城市规划特别是城市建设是按照长期使用寿命来进行的，一旦建成就无法调整。为了避免出现前期工作与城市建设脱节的风险，有必要建立中长期电网规划工作机制，并完全纳入到城市“两规”。电网长期规划作为城市发展规划不可或缺的一部分，规划方案完成之后，报送上级电网公司和城市规划管理部门审查，最后由市政府批复实施，确保长期电网规划既保证其技术上的合理性又不与城市规划脱节。
3.3建立项目储备预征地工作机制
征地工作遇到的风险和困难最多，牵涉到城市规划调整、重大建设项目用地、拆迁补偿、环评听证等等，协调面也广。遇到的风险，大则可以颠覆站址、走廊方案，小则会拖长工作周期。因此，笔者认为，有必要建立项目预征地工作机制，及早控制建设用地，确保项目能够按期启动建设。一般需要提前2-3年将变电站建设用地纳入土地储备中心，甚至提前开展变电站“三通一平”工作。
3.4加强前期工作中间介入深度
站址确定前，了解项目选址征地、拆迁难易程度，必要时应提前与土地所有权人进行沟通和磋商，深入了解业主的想法和底线，对征地拆迁工作的难度和费用作出较为准确的判断，在对方态度坚决、协调无望或是费用超出电网企业承受的底线时，设计单位应当研究其他可行的方案，建议在可研报告中编制征地评估报告。同时，政府城市规划设计部门熟悉土地规划用途、业务水平高、规划资料丰富、熟悉用地办理流程和服务，因此，建议委托其参与编制选址选线报告，应该是一个值得尝试的、可行的方案。
4.结论
电网项目前期工作是电网建设过程中的一个重要的阶段，由于工作内容繁多，工作周期较长，涉及的专业和要协调的范围较广，造成了前期工作的不确定性和某种程度上的不可控性，但是前期工作的深度又直接影响到项目的开工时间以及施工期间的协调工作量，因此，做好、做实、做深前期工作显得尤为重要。
本文针对前期工作的形势和风险和复杂性出了加快推进前期工作的创新举措，总的来说主要从“早”、“深”和“准”、“导”四个方面下工夫，即早规划、早立项、早征地、深入调查、深入现场和准确预测、准确定位、政府主导，通过“早”来争取充裕的时间，通过“深”和“准”来避免工作反复和被动，通过“导”来争取政府的主导和支持，加快推进前期工作。
【参考文献】
［１］国务院.国务院关于投资管理体制改革的决定[Z].北京:国务院,2004．
［２］国家发展与改革委员会，企业投资项目核准暂行办法[Z].北京:发改委,2004．
［３］南方电网公司，输变电工程项目前期工作管理办法[Z].广州:南方电网公司,2010．