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摘 要:检察活动管理方式的行政化,使检察权与检察院内部司法行政权之间发生交叉,造成了行政管理权对检察权的侵蚀,制约了法律监督职能的充分发挥。实现检察权与司法行政管理权的分离,必须坚持协调、高效、精简和渐进的原则,以强化检察权的司法性、实现检察官的内部独立性为核心目标。同时,还要改革检察业务管理,引入司法管理方式,从而实现检察活动的司法化,保障检察监督职能有效行使。
关键词:检察权;司法行政权;检察官独立性
第一章 检察权与司法行政权概述
我国宪法规定,检察机关是专门的法律监督机关,担负着法律监督职责。检察机关在履行宪法赋予的法律监督职能时,也总要履行与法律监督有关的司法行政权。《中华人民共和国刑事诉讼法》第三条规定对刑事案件的侦查、拘留、预审,由公安机关负责,批准逮捕和检察(包括侦查)、提起公诉,由人民检察院负责,审判由人民法院负责。其他任何机关、团体和个人都无权行使这些权力。人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼,必须严格遵守本法和其他法律的有关规定,但是由于当前我国检察活动管理方式行政化弊端的存在,使司法行政权侵入、侵蚀了检察权,造成了检察制度的变形,影响了检察机关检察权的充分发挥。只有将检察权与行政管理职能分离,才能还原和实现检察活动的司法性。因此,党的十六大报告明确提出了“改革司法机关的工作机制和人财物管理机制,逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离”。
第一节 检察权的概念与性质
一、检察权的概念
检察权就是一国检察部门行使的一切公权力的总称。现代宪政意义下的检察权诞生于中世纪的法国,在封建集权加强的背景下为保护国王权益需要而对行政权和司法权进行限制以及国家对犯罪进行干预之情形下形成的。由于各国及其不同历史时期的政体、国体的本质性差异广泛存在,检察权在不同背景下的权力结构中的地位上表现得各不相同,而我国的检察制度是根据人民民主专政理论和列宁社会主义检察制度的思想,在继承新民主主义革命时期根据地和解放区检察工作的优良传统,吸收中国古代政治法律制度特别是御史制度的精华,移植国外特别是苏联社会主义检察制度建设的经验基础上,结合中国实际情况而建立的。
二、检察权的性质
对于检察权性质,目前学术界存在“行政权说”、“司法权说”、“双重属性说”和“法律监督权说”之分歧。“行政权说”从检察权具有的主动性、国家代表性、命令性和执行性特征上,认为检察权是行政权的一部分,检察官是行政官;“司法权说”认为检察权与审判权具有“接近度”,检察官与法官具有“近似性”,检察官虽非法官,但“如同法官般”执行司法领域内的重要功能,在有些国家,检察官被称为“站着的法官”;“双重属性说”认为检察权具有司法权和行政权的双重属性,但在体制上应将检察权定位为司法权,检察官定位为司法官;“法律监督权说”将检察权作为独立于司法权和行政权的第三种国家权力,是按照法律规定的范围和程序对司法行为和行政行为的合法性实行监督的法律监督权。
我国检察权性质,不仅要从权力本身发展的共同性规律出发,还要结合我国的具体实践,尤其要从我国的宪政体制和司法体制出发进行“应然性”分析,也就是说,必须用人民代表大会制度的“民主集中制”来解释我国检察权的性质和特征,而不应以“三权分立”学说作为“应然性”的依据来给我国宪法所确立的检察权定性,从而墨守司法权只是审判权的成规,否认检察权是司法权。根据我国的宪政体制及司法体制,我国宪政意义上的“司法权”就是审判权和检察权的统一。在此意义上,我国检察权在基本性质上是法律监督权,在国家体制上仍属于司法权,在行使方式上具有司法与行政的双重属性。因此,对检察活动的管理模式就应既不同于行使行政权的行政机关,也应有别于行使审判权的法院,而应根据检察权的性质和特点,按照司法规律,以司法管理方式管理检察活动。
第二节 司法行政权的概念及特点
司法行政权是在国家权力系统中以管理司法行政事务为主的,兼容部分司法权性质,具有复合性、相对独立性、广泛性、执行性和服务性的一种行政权。
一般而言,司法行政权具有以下几种特点:
其一,复合性 。司法行政权是一种具有司法执行职能的行政权,兼容司法权和行政权的双重特性,但从本质上更加倾向于行政权。
司法行政权既有别于单纯的司法权和一般意义上的行政管理权,又兼容司法权和行政权的双重特性,表现出独特的复合性。与这种复合性密切关联的是司法行政权目标的双重性,亦即既实现司法事务的行政管理,又为维护司法公正提供服务性保障。
其二,相对独立性。司法行政权在国家权力体系中具有相对独立的地位。司法行政权的相对独立性特指司法行政权相对独立于法院这一司法审判系统而自成体系,司法行政权是独立于司法权的一种公共权力。这主要是基于司法行政与司法审判分立的原理。
其三,广泛性。司法行政事务涉及面极广,涵盖法制宣传、狱政管理、法律服务等诸多领域。相对于法院专司审判、检察院专司刑事追诉,司法行政机关主管的司法行政事务具有明显的广泛性。
其四,执行性。司法行政机关属于国家权力机关的司法执行机关,执行性是司法行政权的重要特征。司法行政权的执行性既指执行与司法行政有关的一般性的法律、法规、规章,也包括执行法院已生效的判决和裁定。判决裁定的执行具有确定性、主动性、命令性和强制性的行政特点,属于比较典型的具体行政行为。判决和裁定的执行权并不是司法裁判权的合理延伸,在性质上更接近于行政权。从这个意义上讲,执行权属于司法行政权的范畴。
其五,服务性。 司法行政权具有鲜明的服务性,这种服务性突出体现在三个方面:司法行政机关对法院人、财、物的统一管理,为法院审判工作“公正和效率”的实现提供服务和保障;律师公证、人民调解、基层法律服务等工作具有明显的服务社会效应;普法工作也是一项服务大众的政府推进型公益性工作。
第三节 司法权和司法行政权的共性
实行司法权与司法行政权分离是现代法治国家司法体制设计所遵循的一般原则。目前,世界上绝大多数国家实行司法权与司法行政权相分离的制度,司法机关的司法行政工作由司法部或政府的有关部门管辖。司法权和司法行政权二者关系有如下共性:
(1)分工协作。以我国为例,根据我国现行法律,对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审由公安机关负责;批准逮捕、检察机关直接受理案件的侦查、提起公诉、法律监督,由人民检察院负责;审判由人民法院负责;监管、司法考试、非诉法律事务以及法律职业管理等由司法部负责。(2)相互监督制约。人民检察院行使法律监督权;法院的判决本身又是对侦查工作、公诉工作的监督;此外,法院通过行政诉讼对行政权、具体行政行为合法性进行监督;最后,结合具体个案,司法审查权制度确立了司法权对行政立法权的司法审查权,通过对行政立法的司法审查,可以将与宪法和法律相抵触的行政立法排除适用,从而捍卫法律的整体统一性和严肃性。(3)审判权是对纠纷的最终裁判权。在解决纠纷方面,法院的审判权和司法行政机关的“准司法权”有明确的分工,各自应当在自己的合理权限内设定和适用。而且,审判权对司法行政权的“准司法权”原则上拥有最终裁判权。经行政机关处理的纠纷和案件,一般仍应当赋予当事人诉诸司法审查的权利。(4)审判权是全部司法活动的核心。现代司法体制是以法院为中心而建立,司法活动以法院的审判活动为核心而展开。在司法权和行政权的关系上,部分国家司法权相对于行政权具有更高的地位(司法权优越),而在另一些国家,二者完全平等,互不干预,由专门机构负责平衡协调二者之间的关系。(5)各国关于司法权和司法行政权的机构配置:尊重公权力自身固有的特点和规律;立足国情、文化传统和本国经济发展需要,并根据各个不同历史时期的工作重点不断进行调整;放眼世界,不盲目照搬照抄,但注意吸收域外司法体制的成功经验。
第四节 我国现行检察权与司法行政权合一的弊端
检察制度在新时期重建以来,并没有按照司法规律建设检察机关,也没有按照司法管理方式管理检察业务,而是把检察机关视为行政机关,用行政机关的管理方式管理检察活动,形成了检察机关内部管理方式的行政化,造成了检察权同内部司法行政权的相互错位,影响了检察权充分发挥。
(1)办案体制完全行政化。长期以来,我国检察机关沿用的是以行政审批、集体负责为主要内容的办案机制,即检察权由检察机关通过层层审批的方式集体行使,再由检察机关整体承担办案的法律责任。《人民检察院刑事诉讼规则》第4条规定:“人民检察院办理刑事案件,由检察人员承办,办案部门负责人审核,检察长或者检察委员会决定”。在这种办案体制中,普通检察官只是案件承办人员,即行政垂直线上底部的一个点。检察官办案,决定权集中于检察长和检察委员会,部门负责人有审核权,这就使行使行政管理职能的副检察长、业务科(处)长成为决定案件的领导层,行政管理职能同化了检察权。完全行政化的办案体制在司法实践中越来越多暴露出明显的弊端:一是“审而不定,定而不审”不符合司法活动直接性和亲历性的要求,难以保证诉讼决定和诉讼行为的正确性。二是造成了办案人员对领导的依赖,难以充分调动检察官的积极性与责任感,不利于培养精英型检察官。三是办案环节过多,造成办案效率低下,不符合诉讼经济原则。四是权责分离、责任不明,不利于错案追究责任制的落实。
(2)检察委员会构成和运作行政化。检察委员会是人民检察院在检察长主持下的议事决策机构,主要任务是按照民主集中制的原则,讨论决定重大案件和其他重大问题,是检察机关的最高决策机构。在完全行政化的办案体制下,检察委员会的成员几乎全部是检察机关的行政领导(检察长、副检察长、政治部及其他业务部门的负责人),检委会构成上的行政色化,使检委会在运作上也被打上了很深的行政化烙印。由于检委会委员都是行政领导,且存在行政隶属关系,行政职位高的委员的意见往往会影响甚至左右行政职位低的委员的意见。而行政职位低的委员也往往也会因为顾及领导关系而附合行政职位高的委员的意见,其结果就是,往往影响了检察委员会议事质量的提高。另一方面,对于一些有重大利害关系的案件,业务部门负责人或分管检察长在审核案件时,有的并不是因为案件重大、复杂或疑难,而是因为不愿承担领导责任,往往将案件提交检委会讨论决定,使检委会成了逃避责任的避风港。
(3)检察官任免行政化。根据《人民检察院组织法》,助理检察员由检察长直接任命,检察员由检察长提请同级人大常委会任命。但人大的任命实际上只是一种程序上的审查,检察官的任命事实上由检察院自由决定:首先由其所在业务部门的领导和院领导推荐,再由人事部门考察,然后由院党组最终决定。因此,一个检察官是否能够成为检察官或者继续成为检察官,在相当程度上是由其所在检察院内部的别处一些有行政职务的检察官决定的。因此,检察官在办案过程中,也势必会受到这种任免因素的影响。
(4)检察官惩戒手段行政化。根据《检察官法》,我国现行的检察官惩戒制度是一种内部的惩戒运行机制。这种内部的惩戒运行机制的重要弊端之一就是容易产生部门保护主义,从而强化检察官对其所在部门及领导的行政依附性,使检察官在履行法律监督职责时有所顾忌或者因需“投桃报李”而不能严格执法和公正司法。
(5)检察官管理模式完全行政化。长期以来,在检察官的管理上,一直把检察官等同于检察院的其他工作人员,等同于行政机关的干部,完全采用行政管理模式进行管理。其中以检察官行政级别制最为典型。检察官管理模式的完全行政化,一方面,模糊了检察官同一般行政人员的界线,忽视了检察官的司法性,阻碍了检察官职业化进程;另一方面,检察官之间过分行政化的阶位关系,强化了上下级之间的等级服从和责任,增强了下级检察官对上级检察官的过分依赖性,使检察官的独立性难以保障。
(6)检察官职位范围宽泛化和缺乏分类管理。检察院内部由检察官、司法行政人员、书记员和法警组成,除行使检察权的检察长外,还有一些不行使检察权的司法行政人员,也具有检察官职位。由于没有建立检察官的分类管理制度,检察官职位范围宽泛化使我国检察官队伍非常庞大,检察官比例极不协调,影响了检察权的优化配置,妨碍了检察官素质的提高和办案效率。
检察活动管理方式行政化,使本应成为检察权的支撑和附属的司法行政权,在实际运行中却淹没了检察权,制约了检察权的发挥。必须实现这两种不同职能的分离,改变检察活动中单纯的行政管理方式,还原司法管理方式,实现检察活动的司法性。
第二章 改革检察活动管理方式的基本途径和原则
第一节 实现检察权同司法行政权分离的基本途径
一、实现检察权同司法行政权分离的根本途径
实行检察权与行政管理职能相分离,必须以改革检察业务管理,引入司法管理方式为根据途径,主要措施如下:
(一)重新配置检察权,改革办案体制,进一步完善主诉检察官制度。
改革目前完全行政化的办案体制,就要对检察权进行重新配置。借鉴国外检察制度,结合我国司法制度的特点,应明确规定检察委员会、检察长、检察官在检察工作中的权限和职责,逐步取消业务部门建制,变助理检察员为检察官助理。
1、修改《人民检察院组织法》及《检察官法》,明确规定检察官的内部独立性,同时也是为检察权同司法行政权相分离提供法律依据。
2、完善检察官具体职权的设置,进一步理顺检察官同业务部门负责人、检察长和检察委员会的关系。逐步扩大检察官的职权,同时逐步限缩业务部门负责人、副检察长及检察长和检察委员会的职权,直到取消业务部门副检察长建制,最终将检察权主要配置给检察长及检察委员会,并明确规定各自职权范围、建立健全责任制度,切实做到权责统一。
3、建立健全激励机制。目前主诉检察官的激励机制还没有很好地建立起来,这与主诉检察官承担的任务和责任是不适应的,在一定程度上影响了主诉检察官的工作积极性,因此,必须建立健全主诉检察官的激励机制,为主诉检察官提供切实的职务保障。
(二)改革检察委员会
1、将检察委员会由现在的虚设改为实体制。
2、检察委员会的人员构成:检察长、副检察长是当然的检委会委员,其他委员由具有五年以上法律职业资历、德才兼备的资深检察官担任。(副检察长和业务部门建制取消后,仅由检察长和资深检察官组成,除检察长外,其他检委会委员在行政地位上都是平等的)。检委会的日常工作由检委会办公室负责。
3、检委会的职能:一是对重大案件和其他重大事项进行决策;二是监督检察官的工作;三是法律政策研究工作。
4、严格限定提交检委会讨论的案件的条件和范围,只讨论决定检察长提交的案件。
改革后的检察委员会的运行机制,既符合检察权中行政性属性和检察一体制的要求,同时又减少或避免了行政性烙印对检察权干扰和影响。
(三)建立检察官的分类管理制度。检察官的分类管理是检察权与司法行政职能分离的必然要求。根据行使检察权主体的不同,可对检察人员实行检察官、书记员、司法行政人员、司法警察等四种序列的分类管理框架。对从事职务犯罪的侦查、审查逮捕、出庭公诉以及民事行政检察、监所检察等主要业务部门的主要检察人员授予检察官;改变把书记员当作检察官后备军的管理制度,设立独立的检察书记官序列,书记员在检察工作中要服从检察官的指挥。司法警察纳入警官系列,其他检察人员列入司法行政人员,纳入公务员系列。
(四)成立“司法行政管理部”。实行分类管理后,要相应地设立司法行政管理部门,专门管理检察机关内部的非司法性工作,即司法行政事务。“司法行政管理部”不仅要行使检察机关内部基本的司法行政权,如从事政工、行政装备、档案管理等行政事务,还可负责检察机关同人大、法院及行政机关的联系。在条件成熟后,可考虑将一些服务性的工作推向社会,实行社会化服务。另外,为加强检察官的协调,可在“司法行政管理部”内设置“检察官秘书处”,作为检察机关检察官运行的协调机构。主诉(主办)检察官根据办案需要可向检察官秘书处申请配备若干名检察官助理。主诉(主办)检察官在办理重大案件需要提交检委会讨论时,可直接通过检察长按规定程序提交检委会讨论决定,而不必经过部门行政审核。
(五)将一部分司法行政权从检察机关剥离。如改革对检察官的内部惩戒制度,在检察机关之外,建立统一的司法官惩戒机构。如前所述,检察官的内部惩戒制度强化了检察官对所在部门及领导的行政依附性,不利于检察官独立行使检察权。
因此,可设立二级统一的司法官惩戒机构。中央一级在全国人大内务司法委员会设立法官、检察官惩戒委员会,负责对最高司法机关和省级司法机关中的法院院长和检察院检察长的行为惩戒;在地方一级,可在省级人大内务司法委员会设立法官、检察官惩戒委员会,负责对省级司法机关(院长和检察长除外)和省级以下司法机关中的法官、检察官的行为惩戒。
第二节 实现检察权同行政管理权相分离应遵循的原则
检察权同司法行政权相分离是一项涉及理论和体制创新重大司法改革,必须积极慎重,注意遵循以下基本原则:
(一)渐进原则
实行检察权与行政管理权相分离,涉及到检察体制的层次问题,一些关键的检察理论问题还存在重大分歧,而且由于历史、体制和观念上的原因,对检察机关的行政式管理方式还不可能在短期得到根本革新,实现检察权与行政管理权相分离也就不可能一蹴而就,必须按照积极稳妥、循序渐进原则,逐步推进此项改革的深入开展。
(二)高效和精简原则
高效原则的基本要求是:减少检察权运行的行政性中间环节,畅通检察权的运行渠道,以消除行政管理权对检察权的侵浸,实现检察权的高效运行。
精减原则就是要根据检察权的司法性规律,尽可能减少检察机关的行政性事务,真正使司法行政管理成为保障检察权有效实现的辅助功能,从而还原其辅助性。
参考文献:
[1]《检察理论研究成果荟萃》[C],中国检察理论研究所主编,2000年版。
[2]贺卫方:《中国司法管理制度的两个问题》[J],《中国社会科学》1997年第6期。
[3]苏力:《法院的审判职能与行政管理》[J],《依法治国与司法改革》中国法制出版社1999年9月版。
[4]龙宗智:《论检察机关的性质与检察机关的改革》[J],《法学》1999年第10期。
[5]龙宗智:《论依法独立行使检察权》[J],《中国刑事法杂志》2002年第1期 。
关键词:检察权;司法行政权;检察官独立性
第一章 检察权与司法行政权概述
我国宪法规定,检察机关是专门的法律监督机关,担负着法律监督职责。检察机关在履行宪法赋予的法律监督职能时,也总要履行与法律监督有关的司法行政权。《中华人民共和国刑事诉讼法》第三条规定对刑事案件的侦查、拘留、预审,由公安机关负责,批准逮捕和检察(包括侦查)、提起公诉,由人民检察院负责,审判由人民法院负责。其他任何机关、团体和个人都无权行使这些权力。人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼,必须严格遵守本法和其他法律的有关规定,但是由于当前我国检察活动管理方式行政化弊端的存在,使司法行政权侵入、侵蚀了检察权,造成了检察制度的变形,影响了检察机关检察权的充分发挥。只有将检察权与行政管理职能分离,才能还原和实现检察活动的司法性。因此,党的十六大报告明确提出了“改革司法机关的工作机制和人财物管理机制,逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离”。
第一节 检察权的概念与性质
一、检察权的概念
检察权就是一国检察部门行使的一切公权力的总称。现代宪政意义下的检察权诞生于中世纪的法国,在封建集权加强的背景下为保护国王权益需要而对行政权和司法权进行限制以及国家对犯罪进行干预之情形下形成的。由于各国及其不同历史时期的政体、国体的本质性差异广泛存在,检察权在不同背景下的权力结构中的地位上表现得各不相同,而我国的检察制度是根据人民民主专政理论和列宁社会主义检察制度的思想,在继承新民主主义革命时期根据地和解放区检察工作的优良传统,吸收中国古代政治法律制度特别是御史制度的精华,移植国外特别是苏联社会主义检察制度建设的经验基础上,结合中国实际情况而建立的。
二、检察权的性质
对于检察权性质,目前学术界存在“行政权说”、“司法权说”、“双重属性说”和“法律监督权说”之分歧。“行政权说”从检察权具有的主动性、国家代表性、命令性和执行性特征上,认为检察权是行政权的一部分,检察官是行政官;“司法权说”认为检察权与审判权具有“接近度”,检察官与法官具有“近似性”,检察官虽非法官,但“如同法官般”执行司法领域内的重要功能,在有些国家,检察官被称为“站着的法官”;“双重属性说”认为检察权具有司法权和行政权的双重属性,但在体制上应将检察权定位为司法权,检察官定位为司法官;“法律监督权说”将检察权作为独立于司法权和行政权的第三种国家权力,是按照法律规定的范围和程序对司法行为和行政行为的合法性实行监督的法律监督权。
我国检察权性质,不仅要从权力本身发展的共同性规律出发,还要结合我国的具体实践,尤其要从我国的宪政体制和司法体制出发进行“应然性”分析,也就是说,必须用人民代表大会制度的“民主集中制”来解释我国检察权的性质和特征,而不应以“三权分立”学说作为“应然性”的依据来给我国宪法所确立的检察权定性,从而墨守司法权只是审判权的成规,否认检察权是司法权。根据我国的宪政体制及司法体制,我国宪政意义上的“司法权”就是审判权和检察权的统一。在此意义上,我国检察权在基本性质上是法律监督权,在国家体制上仍属于司法权,在行使方式上具有司法与行政的双重属性。因此,对检察活动的管理模式就应既不同于行使行政权的行政机关,也应有别于行使审判权的法院,而应根据检察权的性质和特点,按照司法规律,以司法管理方式管理检察活动。
第二节 司法行政权的概念及特点
司法行政权是在国家权力系统中以管理司法行政事务为主的,兼容部分司法权性质,具有复合性、相对独立性、广泛性、执行性和服务性的一种行政权。
一般而言,司法行政权具有以下几种特点:
其一,复合性 。司法行政权是一种具有司法执行职能的行政权,兼容司法权和行政权的双重特性,但从本质上更加倾向于行政权。
司法行政权既有别于单纯的司法权和一般意义上的行政管理权,又兼容司法权和行政权的双重特性,表现出独特的复合性。与这种复合性密切关联的是司法行政权目标的双重性,亦即既实现司法事务的行政管理,又为维护司法公正提供服务性保障。
其二,相对独立性。司法行政权在国家权力体系中具有相对独立的地位。司法行政权的相对独立性特指司法行政权相对独立于法院这一司法审判系统而自成体系,司法行政权是独立于司法权的一种公共权力。这主要是基于司法行政与司法审判分立的原理。
其三,广泛性。司法行政事务涉及面极广,涵盖法制宣传、狱政管理、法律服务等诸多领域。相对于法院专司审判、检察院专司刑事追诉,司法行政机关主管的司法行政事务具有明显的广泛性。
其四,执行性。司法行政机关属于国家权力机关的司法执行机关,执行性是司法行政权的重要特征。司法行政权的执行性既指执行与司法行政有关的一般性的法律、法规、规章,也包括执行法院已生效的判决和裁定。判决裁定的执行具有确定性、主动性、命令性和强制性的行政特点,属于比较典型的具体行政行为。判决和裁定的执行权并不是司法裁判权的合理延伸,在性质上更接近于行政权。从这个意义上讲,执行权属于司法行政权的范畴。
其五,服务性。 司法行政权具有鲜明的服务性,这种服务性突出体现在三个方面:司法行政机关对法院人、财、物的统一管理,为法院审判工作“公正和效率”的实现提供服务和保障;律师公证、人民调解、基层法律服务等工作具有明显的服务社会效应;普法工作也是一项服务大众的政府推进型公益性工作。
第三节 司法权和司法行政权的共性
实行司法权与司法行政权分离是现代法治国家司法体制设计所遵循的一般原则。目前,世界上绝大多数国家实行司法权与司法行政权相分离的制度,司法机关的司法行政工作由司法部或政府的有关部门管辖。司法权和司法行政权二者关系有如下共性:
(1)分工协作。以我国为例,根据我国现行法律,对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审由公安机关负责;批准逮捕、检察机关直接受理案件的侦查、提起公诉、法律监督,由人民检察院负责;审判由人民法院负责;监管、司法考试、非诉法律事务以及法律职业管理等由司法部负责。(2)相互监督制约。人民检察院行使法律监督权;法院的判决本身又是对侦查工作、公诉工作的监督;此外,法院通过行政诉讼对行政权、具体行政行为合法性进行监督;最后,结合具体个案,司法审查权制度确立了司法权对行政立法权的司法审查权,通过对行政立法的司法审查,可以将与宪法和法律相抵触的行政立法排除适用,从而捍卫法律的整体统一性和严肃性。(3)审判权是对纠纷的最终裁判权。在解决纠纷方面,法院的审判权和司法行政机关的“准司法权”有明确的分工,各自应当在自己的合理权限内设定和适用。而且,审判权对司法行政权的“准司法权”原则上拥有最终裁判权。经行政机关处理的纠纷和案件,一般仍应当赋予当事人诉诸司法审查的权利。(4)审判权是全部司法活动的核心。现代司法体制是以法院为中心而建立,司法活动以法院的审判活动为核心而展开。在司法权和行政权的关系上,部分国家司法权相对于行政权具有更高的地位(司法权优越),而在另一些国家,二者完全平等,互不干预,由专门机构负责平衡协调二者之间的关系。(5)各国关于司法权和司法行政权的机构配置:尊重公权力自身固有的特点和规律;立足国情、文化传统和本国经济发展需要,并根据各个不同历史时期的工作重点不断进行调整;放眼世界,不盲目照搬照抄,但注意吸收域外司法体制的成功经验。
第四节 我国现行检察权与司法行政权合一的弊端
检察制度在新时期重建以来,并没有按照司法规律建设检察机关,也没有按照司法管理方式管理检察业务,而是把检察机关视为行政机关,用行政机关的管理方式管理检察活动,形成了检察机关内部管理方式的行政化,造成了检察权同内部司法行政权的相互错位,影响了检察权充分发挥。
(1)办案体制完全行政化。长期以来,我国检察机关沿用的是以行政审批、集体负责为主要内容的办案机制,即检察权由检察机关通过层层审批的方式集体行使,再由检察机关整体承担办案的法律责任。《人民检察院刑事诉讼规则》第4条规定:“人民检察院办理刑事案件,由检察人员承办,办案部门负责人审核,检察长或者检察委员会决定”。在这种办案体制中,普通检察官只是案件承办人员,即行政垂直线上底部的一个点。检察官办案,决定权集中于检察长和检察委员会,部门负责人有审核权,这就使行使行政管理职能的副检察长、业务科(处)长成为决定案件的领导层,行政管理职能同化了检察权。完全行政化的办案体制在司法实践中越来越多暴露出明显的弊端:一是“审而不定,定而不审”不符合司法活动直接性和亲历性的要求,难以保证诉讼决定和诉讼行为的正确性。二是造成了办案人员对领导的依赖,难以充分调动检察官的积极性与责任感,不利于培养精英型检察官。三是办案环节过多,造成办案效率低下,不符合诉讼经济原则。四是权责分离、责任不明,不利于错案追究责任制的落实。
(2)检察委员会构成和运作行政化。检察委员会是人民检察院在检察长主持下的议事决策机构,主要任务是按照民主集中制的原则,讨论决定重大案件和其他重大问题,是检察机关的最高决策机构。在完全行政化的办案体制下,检察委员会的成员几乎全部是检察机关的行政领导(检察长、副检察长、政治部及其他业务部门的负责人),检委会构成上的行政色化,使检委会在运作上也被打上了很深的行政化烙印。由于检委会委员都是行政领导,且存在行政隶属关系,行政职位高的委员的意见往往会影响甚至左右行政职位低的委员的意见。而行政职位低的委员也往往也会因为顾及领导关系而附合行政职位高的委员的意见,其结果就是,往往影响了检察委员会议事质量的提高。另一方面,对于一些有重大利害关系的案件,业务部门负责人或分管检察长在审核案件时,有的并不是因为案件重大、复杂或疑难,而是因为不愿承担领导责任,往往将案件提交检委会讨论决定,使检委会成了逃避责任的避风港。
(3)检察官任免行政化。根据《人民检察院组织法》,助理检察员由检察长直接任命,检察员由检察长提请同级人大常委会任命。但人大的任命实际上只是一种程序上的审查,检察官的任命事实上由检察院自由决定:首先由其所在业务部门的领导和院领导推荐,再由人事部门考察,然后由院党组最终决定。因此,一个检察官是否能够成为检察官或者继续成为检察官,在相当程度上是由其所在检察院内部的别处一些有行政职务的检察官决定的。因此,检察官在办案过程中,也势必会受到这种任免因素的影响。
(4)检察官惩戒手段行政化。根据《检察官法》,我国现行的检察官惩戒制度是一种内部的惩戒运行机制。这种内部的惩戒运行机制的重要弊端之一就是容易产生部门保护主义,从而强化检察官对其所在部门及领导的行政依附性,使检察官在履行法律监督职责时有所顾忌或者因需“投桃报李”而不能严格执法和公正司法。
(5)检察官管理模式完全行政化。长期以来,在检察官的管理上,一直把检察官等同于检察院的其他工作人员,等同于行政机关的干部,完全采用行政管理模式进行管理。其中以检察官行政级别制最为典型。检察官管理模式的完全行政化,一方面,模糊了检察官同一般行政人员的界线,忽视了检察官的司法性,阻碍了检察官职业化进程;另一方面,检察官之间过分行政化的阶位关系,强化了上下级之间的等级服从和责任,增强了下级检察官对上级检察官的过分依赖性,使检察官的独立性难以保障。
(6)检察官职位范围宽泛化和缺乏分类管理。检察院内部由检察官、司法行政人员、书记员和法警组成,除行使检察权的检察长外,还有一些不行使检察权的司法行政人员,也具有检察官职位。由于没有建立检察官的分类管理制度,检察官职位范围宽泛化使我国检察官队伍非常庞大,检察官比例极不协调,影响了检察权的优化配置,妨碍了检察官素质的提高和办案效率。
检察活动管理方式行政化,使本应成为检察权的支撑和附属的司法行政权,在实际运行中却淹没了检察权,制约了检察权的发挥。必须实现这两种不同职能的分离,改变检察活动中单纯的行政管理方式,还原司法管理方式,实现检察活动的司法性。
第二章 改革检察活动管理方式的基本途径和原则
第一节 实现检察权同司法行政权分离的基本途径
一、实现检察权同司法行政权分离的根本途径
实行检察权与行政管理职能相分离,必须以改革检察业务管理,引入司法管理方式为根据途径,主要措施如下:
(一)重新配置检察权,改革办案体制,进一步完善主诉检察官制度。
改革目前完全行政化的办案体制,就要对检察权进行重新配置。借鉴国外检察制度,结合我国司法制度的特点,应明确规定检察委员会、检察长、检察官在检察工作中的权限和职责,逐步取消业务部门建制,变助理检察员为检察官助理。
1、修改《人民检察院组织法》及《检察官法》,明确规定检察官的内部独立性,同时也是为检察权同司法行政权相分离提供法律依据。
2、完善检察官具体职权的设置,进一步理顺检察官同业务部门负责人、检察长和检察委员会的关系。逐步扩大检察官的职权,同时逐步限缩业务部门负责人、副检察长及检察长和检察委员会的职权,直到取消业务部门副检察长建制,最终将检察权主要配置给检察长及检察委员会,并明确规定各自职权范围、建立健全责任制度,切实做到权责统一。
3、建立健全激励机制。目前主诉检察官的激励机制还没有很好地建立起来,这与主诉检察官承担的任务和责任是不适应的,在一定程度上影响了主诉检察官的工作积极性,因此,必须建立健全主诉检察官的激励机制,为主诉检察官提供切实的职务保障。
(二)改革检察委员会
1、将检察委员会由现在的虚设改为实体制。
2、检察委员会的人员构成:检察长、副检察长是当然的检委会委员,其他委员由具有五年以上法律职业资历、德才兼备的资深检察官担任。(副检察长和业务部门建制取消后,仅由检察长和资深检察官组成,除检察长外,其他检委会委员在行政地位上都是平等的)。检委会的日常工作由检委会办公室负责。
3、检委会的职能:一是对重大案件和其他重大事项进行决策;二是监督检察官的工作;三是法律政策研究工作。
4、严格限定提交检委会讨论的案件的条件和范围,只讨论决定检察长提交的案件。
改革后的检察委员会的运行机制,既符合检察权中行政性属性和检察一体制的要求,同时又减少或避免了行政性烙印对检察权干扰和影响。
(三)建立检察官的分类管理制度。检察官的分类管理是检察权与司法行政职能分离的必然要求。根据行使检察权主体的不同,可对检察人员实行检察官、书记员、司法行政人员、司法警察等四种序列的分类管理框架。对从事职务犯罪的侦查、审查逮捕、出庭公诉以及民事行政检察、监所检察等主要业务部门的主要检察人员授予检察官;改变把书记员当作检察官后备军的管理制度,设立独立的检察书记官序列,书记员在检察工作中要服从检察官的指挥。司法警察纳入警官系列,其他检察人员列入司法行政人员,纳入公务员系列。
(四)成立“司法行政管理部”。实行分类管理后,要相应地设立司法行政管理部门,专门管理检察机关内部的非司法性工作,即司法行政事务。“司法行政管理部”不仅要行使检察机关内部基本的司法行政权,如从事政工、行政装备、档案管理等行政事务,还可负责检察机关同人大、法院及行政机关的联系。在条件成熟后,可考虑将一些服务性的工作推向社会,实行社会化服务。另外,为加强检察官的协调,可在“司法行政管理部”内设置“检察官秘书处”,作为检察机关检察官运行的协调机构。主诉(主办)检察官根据办案需要可向检察官秘书处申请配备若干名检察官助理。主诉(主办)检察官在办理重大案件需要提交检委会讨论时,可直接通过检察长按规定程序提交检委会讨论决定,而不必经过部门行政审核。
(五)将一部分司法行政权从检察机关剥离。如改革对检察官的内部惩戒制度,在检察机关之外,建立统一的司法官惩戒机构。如前所述,检察官的内部惩戒制度强化了检察官对所在部门及领导的行政依附性,不利于检察官独立行使检察权。
因此,可设立二级统一的司法官惩戒机构。中央一级在全国人大内务司法委员会设立法官、检察官惩戒委员会,负责对最高司法机关和省级司法机关中的法院院长和检察院检察长的行为惩戒;在地方一级,可在省级人大内务司法委员会设立法官、检察官惩戒委员会,负责对省级司法机关(院长和检察长除外)和省级以下司法机关中的法官、检察官的行为惩戒。
第二节 实现检察权同行政管理权相分离应遵循的原则
检察权同司法行政权相分离是一项涉及理论和体制创新重大司法改革,必须积极慎重,注意遵循以下基本原则:
(一)渐进原则
实行检察权与行政管理权相分离,涉及到检察体制的层次问题,一些关键的检察理论问题还存在重大分歧,而且由于历史、体制和观念上的原因,对检察机关的行政式管理方式还不可能在短期得到根本革新,实现检察权与行政管理权相分离也就不可能一蹴而就,必须按照积极稳妥、循序渐进原则,逐步推进此项改革的深入开展。
(二)高效和精简原则
高效原则的基本要求是:减少检察权运行的行政性中间环节,畅通检察权的运行渠道,以消除行政管理权对检察权的侵浸,实现检察权的高效运行。
精减原则就是要根据检察权的司法性规律,尽可能减少检察机关的行政性事务,真正使司法行政管理成为保障检察权有效实现的辅助功能,从而还原其辅助性。
参考文献:
[1]《检察理论研究成果荟萃》[C],中国检察理论研究所主编,2000年版。
[2]贺卫方:《中国司法管理制度的两个问题》[J],《中国社会科学》1997年第6期。
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[4]龙宗智:《论检察机关的性质与检察机关的改革》[J],《法学》1999年第10期。
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