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强化检察机关的诉讼监督能力,是适应民主法制建设新形势、进一步强化检察职能、维护公平正义的迫切需要。紧紧围绕党和国家工作大局,努力提高诉讼监督能力,大力推进检察改革,全面履行诉讼监督职责,推动检察工作科学发展,这是时代赋予检察机关的历史使命。
一、我国检察机关诉讼监督职能的内容
检察机关在实施诉讼监督的过程中,应当不断加强刑事立案监督,强化对刑事侦查和审判活动的监督,重点防止、纠正漏捕、漏诉、对量刑畸轻畸重的案件依法提出抗诉。依法开展执行监督和监管活动监督,加强对减刑、假释、暂予监外执行的监督。同时努力提高民事审判和行政诉讼监督能力,并不断加强与行政机关执法的合作,积极探索监督的有效途径,不断完善监督机制、加强监督实效。具体言之:
(一)刑事诉讼监督
1.立案监督。人民检察院依法对公安机关的立案活动进行监督包括加强对有案不立、有罪不究、以罚代刑等问题的监督。一直以来,笔者所在市的检察机关大力开展立案监督工作,我市所辖某区人民检察院于2004年制订了《办理刑事立案监督案件工作规程》,对立案监督工作的程序做了详细规定,促进了该院立案监督工作的有效开展,并为各地检察机关的立案监督工作的有效开展提供了有效借鉴。
2.侦查监督。指人民检察院对侦查过程中的违法违规行为进行纠正和查处。一方面,检察机关侦查监督部门需要严格审查侦查机关的取证行为,发现并纠正其在侦查过程中的不当行为,以提升案件办理的质量。另一方面,检察机关公诉部门在履行指控犯罪职能的同时,亦应加大诉讼监督力度,依托办案及时发现和纠正侦查活动中的违法情况。对侦查机关违法办案问题,公诉部门可充分运用检察建议、纠正违法通知书等形式及时进行监督纠正。
3.刑事审判监督。全面加大刑事抗诉工作力度,加强对刑事审判过程中有罪判无罪、无罪判有罪和量刑畸轻畸重的监督是检察机关加强对刑事审判活动进行监督的题中应有之义,这就要求各地检察机关努力提高公诉部门办理抗诉案件的水平与能力,注重质量,强化刑事抗诉成效,同时应当加强上下级检察机关之间的联动,促进抗诉工作质量全面提高。
4.刑罚执行监督。要求检察机关强化监所检察职能,通过深入开展核查纠正监外罪犯脱管、漏管问题专项检察活动,进行清理纠正超期羁押专项行动,建立防止和纠正超期羁押的长效机制,实行在押人员约见检察官制度,维护在押人员的合法权益,从而加大对超期羁押、减刑、假释、暂予监外执行的监督力度。
5.民行检察监督。检察机关的民行检察监督职能包括受理当事人不服人民法院已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定的申诉并进行审查,对符合法定抗诉条件的判决、裁定提请抗诉;对人民法院的民事审判和行政诉讼活动实施法律监督;对民行调解,执行活动中的违法行为监督;对于审查中发现的审判人员贪污、受贿、民事、行政枉法裁判的犯罪行为,依法查处。综合运用民行抗诉和不抗诉、再审建议书、再审案件出庭、纠正违法通知书等方式对民行审判活动实施监督。
二、检察机关履行诉讼监督职能过程中存在的问题及其原因
(一)立法不健全,检察机关的诉讼监督地位缺乏相应的制度手段支撑
我国法律虽然明确规定了检察机关诉讼监督的基本诉讼原则和相关措施,但由于规定较为笼统,缺乏明确操作规范以及具体的手段措施,使得检察机关的诉讼监督效力难以有效发挥,未能充分实现立法的意图。例如,刑诉法规定对于公安机关在侦查过程中的违法行为,检察机关可以通过发出检察建议或纠正违法通知书来予以纠正,但实践中,公安机关对于检察机关与其意见相悖的,有时对检察建议不予理会或者拒绝纠正,导致检察机关监督缺乏实际效力,流于形式,影响检察人员监督积极性。再如,检察机关的民事、行政案件抗诉工作,由于缺乏明确的操作规范,在运作中受到一定的司法抵抗而步履维艰,现行的检察机关诉讼监督制度不尽完善,缺乏系统科学的操作程序,往往出现监督不到位的问题
(二)检察机关自身的监督意识和监督能力有待加强
一是少数干警的执法思想、执法观念落后,存在着尊重人权、重视程序不够,执法水平有待增强,监督主动性、积极性有待提高,存在不敢监督、不愿监督的问题,这必然会损害检察机关的公正执法效果,阻碍检察机关诉讼监督能力的提高。
二是对监督的范围认识不全面,导致监督不到位。例如,有人片面地认为检察机关的诉讼监督仅是对法院的错误判决提出抗诉和纠正庭上的审判违法行为,而忽略了对立案、侦查、执行等重要内容的监督。
三是检察机关内部相互沟通不足,未形成系统的监督体系,各部门缺乏及时互通信息,从而导致监督不到位或监督达不到实效。
(三)诉讼监督职能宣传不够,社会各界对检察机关职能的认知度和共识度不高
目前,社会公众对检察机关的批捕、公诉、侦查等职能较为了解,而对刑事办案中承担的诉讼监督职能、对民事行政审判的诉讼监督职能不甚清楚。广大群众,尤其乡村农民、务工人员缺乏对民事行政检察职能的了解,即使对生效裁判不服,也不知道可以向检察院申诉。
而且侦查机关、法院等部门对于检察机关的诉讼监督或检察建议,仍有抵触情绪。容易导致案件久拖不审或久拖不判,给当事人双方带来沉重的诉讼负担。
三、采取有效措施,全面提高诉讼监督能力
近年来,我国检察机关始终切实履行诉讼监督职能,积极探索加强诉讼监督力度的措施,全面开展诉讼监督工作,取得了较好成效。为提升检察机关的诉讼监督能力、维护司法公平正义,我们认为检察机关应重点抓好以下几项工作:
(一)加强立法,对相关法律作相应的修订和补充。增加监督的内容,提高检察机关和人员的职级,赋予检察机关阅卷、调帐等权力,进一步完善诉讼监督的刚性规定,使诉讼监督有法可依。例如,制定刑事立案监督工作规定,以保证立案监督工作的有效性、权威性和强制执行性,解决立案监督中的保障性措施缺失的问题,以加大立案监督工作的力度,树立立案监督工作的权威。
再如,制定侦查活动监督工作的规定,促进侦查监督工作的有效开展。刑事诉讼规则只规定了侦查监督需要发现和纠正的违法行为,但没有规定获取违法行为的途径和手段,而侦查人员如果实施了违法犯罪行为,往往具有隐蔽性,没有进一步的调查手段,侦查监督很难取得实效。
(二)努力提高检察机关自身的诉讼监督能力。一是转变观念,加大诉讼监督力度,真正做到善于监督,敢于监督。二是加强干警培训工作,提高干警素质。三是整合资源,实现办案人员联动机制,渎检、反贪、控申,侦监和公诉的人员实现联动,充分利用资源。
(三)积极、主动、全面监督,促进诉讼监督能力的提高。积极地、主动地进行诉讼监督,是发挥诉讼监督职能的必然要求,也是提高诉讼监督能力的实践活动。我们要充分运用法律赋予检察机关的职权,发挥主观能动性,积极主动的进行监督。一是在审阅案卷时,主动地、认真地从中发现是否有应当立案而没有立案的,是否存在侦查活动违法的情形;二是要对犯罪嫌疑人的辩解、其亲人的申诉、被害人的意见等,都要认真听取,并调查核实;三是对公安机关立案情况进行分析,发现监督线索。四是对社会影响大、群众关注多的案件,在人民法院判决前,可主动向法院了解判决意向,主动要求列席审判委员会等。总之,要通过各种渠道,加强对刑事、民事及行政诉讼的监督,全面履行监督职责,努力提高监督能力。
(四)深入贯彻落实行政执法与刑事执法相衔接工作机制的各项制度
一是从较高层次明确和推进行政执法与刑事执法衔接机制,增强行政执法与刑事执法衔接的强制性,明确有关单位的责任和义务,把行政执法与刑事执法的有效衔接作为拓宽立案监督来源渠道的有效平台。二是加大对行政执法机关徇私舞弊不移交刑事案件、玩忽职守、滥用职权等相关职务犯罪的查处力度,加强检察监督。三是加强与行政执法机关的相互协作和配合,必要情况下多部门联合执法,保障执法效果,要充分利用联席会议所确定的机制,形成打击犯罪的合力;继续与各成员单位加强沟通,通过联席会议、案件讨论、相互走访调研等多种方式共同完善和规范衔接机制的各项制度,使检察机关诉讼监督工作再上新台阶。
(五)加强群众工作,拓宽诉讼监督的线索来源渠道。人民群众是案件线索的主要提供者,因此必须认真对待群众的举报、申诉,同时利用好驻镇街检察室,开展多种形式的接访、巡防、走访等活动,从中发现诉讼监督的线索。并以“阳光检务”工作的开展为契机,大力宣传检察机关的职能和工作程序,拓宽案源,树立检察机关的监督权威。
一、我国检察机关诉讼监督职能的内容
检察机关在实施诉讼监督的过程中,应当不断加强刑事立案监督,强化对刑事侦查和审判活动的监督,重点防止、纠正漏捕、漏诉、对量刑畸轻畸重的案件依法提出抗诉。依法开展执行监督和监管活动监督,加强对减刑、假释、暂予监外执行的监督。同时努力提高民事审判和行政诉讼监督能力,并不断加强与行政机关执法的合作,积极探索监督的有效途径,不断完善监督机制、加强监督实效。具体言之:
(一)刑事诉讼监督
1.立案监督。人民检察院依法对公安机关的立案活动进行监督包括加强对有案不立、有罪不究、以罚代刑等问题的监督。一直以来,笔者所在市的检察机关大力开展立案监督工作,我市所辖某区人民检察院于2004年制订了《办理刑事立案监督案件工作规程》,对立案监督工作的程序做了详细规定,促进了该院立案监督工作的有效开展,并为各地检察机关的立案监督工作的有效开展提供了有效借鉴。
2.侦查监督。指人民检察院对侦查过程中的违法违规行为进行纠正和查处。一方面,检察机关侦查监督部门需要严格审查侦查机关的取证行为,发现并纠正其在侦查过程中的不当行为,以提升案件办理的质量。另一方面,检察机关公诉部门在履行指控犯罪职能的同时,亦应加大诉讼监督力度,依托办案及时发现和纠正侦查活动中的违法情况。对侦查机关违法办案问题,公诉部门可充分运用检察建议、纠正违法通知书等形式及时进行监督纠正。
3.刑事审判监督。全面加大刑事抗诉工作力度,加强对刑事审判过程中有罪判无罪、无罪判有罪和量刑畸轻畸重的监督是检察机关加强对刑事审判活动进行监督的题中应有之义,这就要求各地检察机关努力提高公诉部门办理抗诉案件的水平与能力,注重质量,强化刑事抗诉成效,同时应当加强上下级检察机关之间的联动,促进抗诉工作质量全面提高。
4.刑罚执行监督。要求检察机关强化监所检察职能,通过深入开展核查纠正监外罪犯脱管、漏管问题专项检察活动,进行清理纠正超期羁押专项行动,建立防止和纠正超期羁押的长效机制,实行在押人员约见检察官制度,维护在押人员的合法权益,从而加大对超期羁押、减刑、假释、暂予监外执行的监督力度。
5.民行检察监督。检察机关的民行检察监督职能包括受理当事人不服人民法院已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定的申诉并进行审查,对符合法定抗诉条件的判决、裁定提请抗诉;对人民法院的民事审判和行政诉讼活动实施法律监督;对民行调解,执行活动中的违法行为监督;对于审查中发现的审判人员贪污、受贿、民事、行政枉法裁判的犯罪行为,依法查处。综合运用民行抗诉和不抗诉、再审建议书、再审案件出庭、纠正违法通知书等方式对民行审判活动实施监督。
二、检察机关履行诉讼监督职能过程中存在的问题及其原因
(一)立法不健全,检察机关的诉讼监督地位缺乏相应的制度手段支撑
我国法律虽然明确规定了检察机关诉讼监督的基本诉讼原则和相关措施,但由于规定较为笼统,缺乏明确操作规范以及具体的手段措施,使得检察机关的诉讼监督效力难以有效发挥,未能充分实现立法的意图。例如,刑诉法规定对于公安机关在侦查过程中的违法行为,检察机关可以通过发出检察建议或纠正违法通知书来予以纠正,但实践中,公安机关对于检察机关与其意见相悖的,有时对检察建议不予理会或者拒绝纠正,导致检察机关监督缺乏实际效力,流于形式,影响检察人员监督积极性。再如,检察机关的民事、行政案件抗诉工作,由于缺乏明确的操作规范,在运作中受到一定的司法抵抗而步履维艰,现行的检察机关诉讼监督制度不尽完善,缺乏系统科学的操作程序,往往出现监督不到位的问题
(二)检察机关自身的监督意识和监督能力有待加强
一是少数干警的执法思想、执法观念落后,存在着尊重人权、重视程序不够,执法水平有待增强,监督主动性、积极性有待提高,存在不敢监督、不愿监督的问题,这必然会损害检察机关的公正执法效果,阻碍检察机关诉讼监督能力的提高。
二是对监督的范围认识不全面,导致监督不到位。例如,有人片面地认为检察机关的诉讼监督仅是对法院的错误判决提出抗诉和纠正庭上的审判违法行为,而忽略了对立案、侦查、执行等重要内容的监督。
三是检察机关内部相互沟通不足,未形成系统的监督体系,各部门缺乏及时互通信息,从而导致监督不到位或监督达不到实效。
(三)诉讼监督职能宣传不够,社会各界对检察机关职能的认知度和共识度不高
目前,社会公众对检察机关的批捕、公诉、侦查等职能较为了解,而对刑事办案中承担的诉讼监督职能、对民事行政审判的诉讼监督职能不甚清楚。广大群众,尤其乡村农民、务工人员缺乏对民事行政检察职能的了解,即使对生效裁判不服,也不知道可以向检察院申诉。
而且侦查机关、法院等部门对于检察机关的诉讼监督或检察建议,仍有抵触情绪。容易导致案件久拖不审或久拖不判,给当事人双方带来沉重的诉讼负担。
三、采取有效措施,全面提高诉讼监督能力
近年来,我国检察机关始终切实履行诉讼监督职能,积极探索加强诉讼监督力度的措施,全面开展诉讼监督工作,取得了较好成效。为提升检察机关的诉讼监督能力、维护司法公平正义,我们认为检察机关应重点抓好以下几项工作:
(一)加强立法,对相关法律作相应的修订和补充。增加监督的内容,提高检察机关和人员的职级,赋予检察机关阅卷、调帐等权力,进一步完善诉讼监督的刚性规定,使诉讼监督有法可依。例如,制定刑事立案监督工作规定,以保证立案监督工作的有效性、权威性和强制执行性,解决立案监督中的保障性措施缺失的问题,以加大立案监督工作的力度,树立立案监督工作的权威。
再如,制定侦查活动监督工作的规定,促进侦查监督工作的有效开展。刑事诉讼规则只规定了侦查监督需要发现和纠正的违法行为,但没有规定获取违法行为的途径和手段,而侦查人员如果实施了违法犯罪行为,往往具有隐蔽性,没有进一步的调查手段,侦查监督很难取得实效。
(二)努力提高检察机关自身的诉讼监督能力。一是转变观念,加大诉讼监督力度,真正做到善于监督,敢于监督。二是加强干警培训工作,提高干警素质。三是整合资源,实现办案人员联动机制,渎检、反贪、控申,侦监和公诉的人员实现联动,充分利用资源。
(三)积极、主动、全面监督,促进诉讼监督能力的提高。积极地、主动地进行诉讼监督,是发挥诉讼监督职能的必然要求,也是提高诉讼监督能力的实践活动。我们要充分运用法律赋予检察机关的职权,发挥主观能动性,积极主动的进行监督。一是在审阅案卷时,主动地、认真地从中发现是否有应当立案而没有立案的,是否存在侦查活动违法的情形;二是要对犯罪嫌疑人的辩解、其亲人的申诉、被害人的意见等,都要认真听取,并调查核实;三是对公安机关立案情况进行分析,发现监督线索。四是对社会影响大、群众关注多的案件,在人民法院判决前,可主动向法院了解判决意向,主动要求列席审判委员会等。总之,要通过各种渠道,加强对刑事、民事及行政诉讼的监督,全面履行监督职责,努力提高监督能力。
(四)深入贯彻落实行政执法与刑事执法相衔接工作机制的各项制度
一是从较高层次明确和推进行政执法与刑事执法衔接机制,增强行政执法与刑事执法衔接的强制性,明确有关单位的责任和义务,把行政执法与刑事执法的有效衔接作为拓宽立案监督来源渠道的有效平台。二是加大对行政执法机关徇私舞弊不移交刑事案件、玩忽职守、滥用职权等相关职务犯罪的查处力度,加强检察监督。三是加强与行政执法机关的相互协作和配合,必要情况下多部门联合执法,保障执法效果,要充分利用联席会议所确定的机制,形成打击犯罪的合力;继续与各成员单位加强沟通,通过联席会议、案件讨论、相互走访调研等多种方式共同完善和规范衔接机制的各项制度,使检察机关诉讼监督工作再上新台阶。
(五)加强群众工作,拓宽诉讼监督的线索来源渠道。人民群众是案件线索的主要提供者,因此必须认真对待群众的举报、申诉,同时利用好驻镇街检察室,开展多种形式的接访、巡防、走访等活动,从中发现诉讼监督的线索。并以“阳光检务”工作的开展为契机,大力宣传检察机关的职能和工作程序,拓宽案源,树立检察机关的监督权威。