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摘 要：当前国有企业海外投资面临着严峻的困境，亟待破解，而逆向软预算约束为我们提供了崭新的分析思路。国有企业海外投资中存在各种形式的逆向软预算约束，是造成其海外投资困境的重要原因，而强调政绩的官员晋升与政绩考核制度、委托代理问题及市场的弱约束力等是造成逆向软预算约束深层次的制度根源。为此，需要转变政绩观，优化政绩考核体系；深化政府财政体制改革，完善预算制度；大力发展混合所有制经济，完善公司治理机制；完善市场价格机制，抑制国有企业垄断。
关键词：国有企业；海外投资；逆向软预算约束
中图分类号：F27 文献标识码：A
文章编号：1000-176X（2014）05-0104-05
一、理论综述
作为当前学术界的热点问题，学者们对国有企业海外投资面临的困境进行了多维度的考察，比较准确地阐述了国有企业海外投资现实。例如，张炳雷[1]从社会责任的角度剖析了国有企业海外投资面临的困境，认为陷入困境根源在于缺乏应有的社会责任承担感。但是，已有研究更多地是对国有企业海外投资困境表象的分析，研究深度和广度不够，并没有从本质上全面地剖析投资困境产生的根源。此外，已有研究已经认识到软预算约束对国有企业海外投资的影响，自上而下地分析了政府及银行对国有企业海外投资实施软预算约束的机制[2]，但是并没有考虑到除了自上而下外，自下而上也能产生逆向软预算约束[3]。
软预算约束是由Komai[4]提出的，经过诸多学者们的发展，已经形成了相对完整的软预算约束理论体系。其中，国有企业是软预算约束理论研究的重点，普遍的观点认为，政府及银行对国有企业存在软预算约束行为，无法承诺其在亏损时不进行救助，从而诱发机会主义行为，导致国有企业低效。可见，一般来说，软预算约束指的是预算支持体自上而下地对预算约束体的一种资金软约束。周雪光[3]在分析地方政府的摊派行为时，提出了逆向软预算约束的概念，它与传统软预算约束自下而上的方式不同，是指各级政府自上而下向所辖企业及个人索取资源的行为，主要表现为各种苛捐杂税、迫使或诱使相关企业或单位捐款和“钓鱼工程”等形式，由于更加缺乏制度与资金的约束力以及预算支持体的多元化，逆向软预算约束比软预算约束的规模与影响更大。实际上，无论是传统的软预算约束还是逆向软预算约束，实质是一样的，都是通过特定的途径及方式获得了预算外资金，获取了相应的收益但没有承担应有的成本，是一种典型的外部性问题。逆向软预算约束的提出，拓展了传统的研究视野，丰富和发展了软预算约束理论，对于揭示中国经济存在的很多问题如土地财政、非正式财权等提供了新的思路。
基于此，本文试图从逆向软预算约束这一崭新的视角来分析国有企业海外投资困境，弥补当前研究存在的不足，以期望更为深入地找出国有企业海外投资困境的根源，为其摆脱困境提供有益的启示。
二、逆向软预算约束与国有企业海外投资困境
1.国有企业海外投资面临的困境
当前国有企业在海外投资中面临严峻的困境，严重影响了其“走出去”的质量与步伐。具体来说，主要表现在以下几个方面：
第一，非理性投资盛行，投资失败率高。国有企业海外投资缺乏科学的投资决策，不重视风险防范，经常不计成本地盲目投资，典型的表现是过度投资，导致海外投资效率低下与失败率高。据相关报道显示，“十一五”期间以国有企业为主的中国企业海外投资的成功率不足20%。
第二，大量国有资产流失，社会满意度差。跨国国有企业所用的资源绝大多数是国有资产，属于全民所有，其目的在于促进国有资产保值增值，提高社会福利。但是，当前关于国有企业海外投资失败的消息屡见报端，巨大的海外投资亏损引发了公众极大的不满，跨国国有企业的社会形象受到了很大影响。
第三，专业化水平低，高素质人才匮乏。跨国投资需要高水平的专业管理队伍与运营模式，高素质的人才队伍尤其关键，特别是那些熟悉国外情况、外语水平高、业务素质过硬的复合型高级管理人才。但很多国有企业在海外投资过程中，专业化水平低，高素质的人才尤其匮乏，有些工作人员甚至连行业基本常识都不具备，经常犯些低级失误，给海外投资造成了极大的困扰。
2. 国有企业海外投资逆向软预算约束的表现形式
可以肯定的是，国有企业海外投资过程中存在严重的逆向软预算约束，陈俊龙[2]在其博士论文《国有企业海外投资软预算约束问题研究》中对该问题进行了详细阐述。那么国有企业海外投资过程中是否存在逆向软预算约束呢？通过周雪光[3]对逆向软预算约束的相关论述，可见逆向软预算约束的主体是各级政府尤其是基层政府，方式是自上而下。这样看来，国有企业海外投资中不会存在逆向软预算约束，因为国有企业是受政府监管的下级组织，预算约束软化要依赖于政府的财政补贴、税收优惠以及国有银行贷款。如果仅仅将目光放在国有企业上，自然会得到这种结论。但是，如果政府的预算约束是硬的，那么即使想给予国有企业海外投资救助也是不可能的，国有企业也就不会获得预算外资金。所以，政府存在逆向软预算约束，从而有充足的资金来软化对国有企业海外投资的预算约束，进而诱发了企业的机会主义行为，例如盲目投资，非主业投资严重等。从企业的角度出发，除了自上而下地获取预算外资金外，还有其他方式可以获取预算外资金，虽然不一定都像政府那样拥有上级的行政权力，但是依赖于政府支持，会拥有某种地位优势，可以凭此获取预算外资金，这些都可以归纳为逆向软预算约束。具体来说，可以表现在以下几个方面：
一是过高及不合理的税费。从狭义税负（税收与GDP的比重）来说，中国的税负水平还是比较低的。如果从广义上说（所有政府收入与GDP的比重），中国的税负水平则相对较高，2012年中国大口径宏观税负水平接近36%，已经达到甚至超过一些发达国家水平。但是，除了税负水平外，看税负是否过重的另一个关键标准在于纳税人获得了多少公共服务，上缴的税收是否真正地做到“取之于民，用之于民”。福布斯“税负痛苦指数排名”反映了一国税收“还之于民”的程度，我国在2005—2012年期间均进入前四，2012年位居世界第三。可见，我国公众面临着高昂且不对等的实际税负，扩大了政府能够掌控的资源。 二是大量的预算外收入。预算外资金具有资金来源广泛、数额巨大的特点，是对财政资金的重要补充。我国当前存在大量的预算外资金，例如行政事业性收费、国有企业及主管部门掌握的各项专用基金、罚款等，相当于预算内资金的7%。由于政策法规不健全、管理体制不完善，存在大量不合理收费和乱收费的现象，大量资金的数额、构成及使用等信息透明度差，为政府突破预算提供了渠道。
三是“钓鱼工程”。中央及地方政府为了实施海外投资战略，会对所属的中央企业或地方国企给予一定的资金或政策支持，鼓励其走出去，然后让企业通过各种途径筹集海外投资所需的各种资源，实现以少额投入带动更多资源，完成既定目标。以中铁建沙特巨亏为例，中铁建承包了中沙两国高度关注的政治项目——麦加轻轨项目，但在施工后，工程遇到了拆迁难、标准变化、工程量增加、工期缩短等问题，成本急剧上升，由于该项目的政治意义，中铁建不得不继续投入大量的资源来保证工期按时完成，造成了巨额亏损。
四是财政分权体制。为了改变中央财政收入比重过低的局面，加强中央财权，增强宏观调控能力，国家在1994年实施分税制改革。改革后，收入权上移，支出责任下移[5]，地方税收收入比重大大降低，由1994年的78%下降到2012年的52.11%，但承担的公共支出却很重，而且缺乏决定权，只有执行权，财权与事权严重不对等。合理的财政分权应当让地方政府拥有对称的税收和支出自主权，而当前的财政分权体制实际上可以看作是中央政府为了突破预算约束自下而上利用行政手段对地方政府资源的掠夺，是一种典型的逆向软预算约束。但是，财政分权却有助于硬化企业的预算约束。Qian和Roland[6]指出，财政分权能够引起地方政府之间争夺流动性要素的竞争，竞争越激烈，救助国有企业的机会成本就越高，越有助于硬化企业的预算约束。这两者并不矛盾，是硬币的两面，财政分权体制越完善，相应的逆向软预算约束程度就越低，反之，则越严重，甚至会抵消或大于财政分权对企业约束的硬化效应，这就体现出财政分权体制建设的重要性。
五是股权融资。跨国国有企业大多是上市公司，能够通过增资扩股、股票和公司债券等形式吸收大量的社会资金。股东地位平等是各国公司法规对待股东的基本原则之一，按照这一原则，国有股权在地位上与非国有股权是平等的。但在实际中，普遍存在国有股东地位高于非国有股东的现象，尤其是广大股民的地位根本就得不到应有的尊重。处于掌握控股权的国有股东会凭借地位上的优势控制企业的投资决策，从国有股东利益出发，而忽略中小股东的利益，为其海外投资目标服务，这实质上是一种逆向软预算约束。
六是国有企业垄断利润。对于跨国国有企业尤其是央企来说，大多在各自的国内行业领域中处于垄断地位，例如中石油、中石化两大央企几乎占据了整个成品油产品市场，因此可以凭借垄断地位在国内市场设置垄断价格，从消费者身上获取高额利润来拓展海外投资预算约束。垄断利润是国有企业对消费者剩余的剥夺，虽然凭借的并不是基层政府那样的“权力”，但是仍具有很强的强制力，是一种市场权力，所以可看作是一种逆向软预算约束。
3.逆向软预算约束是造成国有企业海外投资困境的重要原因
逆向软预算约束作为一种激励约束机制，是造成国有企业海外投资困境的重要原因。首先，逆向软预算约束为企业谋求实施软预算约束提供了条件。关于软预算约束对国有企业投资的影响，很多文献已经进行了详细的论述，总的来说会导致低效。如此看来，必然会造成国有企业海外投资困境。而政府的逆向软预算约束提高了中央政府与地方政府可支配的资源，在国有企业海外投资面临困境时有能力为了实现部门或个人目标而突破预算进行救助，这些预算外资金完全可以通过自上而下的渠道进行弥补。尤其是中央政府，拥有最高层次的权力，财力雄厚，很容易就能突破对中央企业海外投资的预算约束。在这种条件下，国有企业就会预期到即使海外投资项目出现问题，也可以通过政府获得救助，从而容易诱发企业的机会主义行为，使企业陷入困境。
其次，逆向软预算约束使跨国国有企业可以自行突破预算约束。随着经济体制改革与国有企业的深化，加之入世之后WTO的约束，政府对国有企业的显性补贴已经逐步消失，可以说，预算约束不断硬化。但即使国有企业面临的上级预算约束是硬的，国有企业也可以自行突破。这是因为国有控股的跨国国有企业的海外投资资金不仅来自于国有股东，还有相当一部分属于非国有中小股东。国有股东及内部人掌握着控制权，可以按照自身利益最大化的目标来决策，即使投资失败也可以分散风险，而且损失也可以通过调整国内市场的垄断价格来弥补，这样就容易扭曲国有企业海外投资行为，使其在复杂多变的国际市场上陷入困境。
实际上，逆向软预算约束与传统软预算约束对国有企业海外投资影响具有同质性，都会扭曲企业海外投资行为，使企业陷入困境。但逆向软预算约束的影响机理更为复杂，一方面是政府的逆向软预算约束诱发企业的软预算约束，另一方面是国有企业自身逆向软预算约束的影响。
三、国有企业海外投资逆向软预算约束形成机理
当前关于逆向软预算约束形成机理的研究，大多沿用周雪光[3]从激励与约束机制角度分析的思路。在这里，本文借鉴这种思路来分析国有企业海外投资逆向软预算约束的形成机理。
第一，强调政绩的官员晋升及考核制度。在当前我国的行政环境下，官员升迁主要依据政绩与有关政策，政绩考核更多地强调短期、规模及速度，这种制度激励官员在其任期内，以政绩为行为导向，努力让上级关注并认可，使自己能够在官员竞争中获得优势，达到保住位置或升迁的目的。要想实现政绩目标，就必须动用一切可以动用的资源来释放有效信号让上级获悉，即使这种信号并不一定会带来社会福利的提升。当面对上一级预算硬约束的情况下，政府及其官员就有激励采取各种方式自上而下地谋求预算外资源。改革开放是中国的基本国策，十一届三中全会孕育了“走出去”的思想，2000年“走出去”战略首次被提升到国家战略的高度，在随后的十六大、十七大及十八大都对“走出去”战略进行了深化。在这种环境下，能否有效地促进国有企业“走出去”成为了衡量有关政府部门及官员政绩的重要指标，尤其是对于负责经贸及国有企业管理的部门及官员。为了贯彻这一政策，虽然中央政府没有上一级的预算支持，地方政府在财政分权体制下事权与财权严重不对等，面临财政困境，但从中央到地方，为了追求短期政绩，会运用各种形式的逆向软预算约束例如苛捐杂税、“钓鱼工程”等投入大量资源，在短期内迅速扩大国有企业海外投资规模。一些部门和官员为了获取政绩，在不具备相应条件的情况下盲目推动企业“走出去”，出现了各地一哄而上的现象，给国有企业海外投资带来了巨大损失。这种逻辑也适用于国有企业，国有企业在人事制度上类似于政府，主要领导岗位都有相应的行政级别，决策者任期内同样追求政绩目标，在国家“走出去”战略的大环境下，很多领导者为了响应国家号召，“情况不明，决心大”，通过逆向软预算约束来突破预算，盲目扩大对外投资规模，造成严重损失。 第二，委托代理问题。政府担当的是全体公民的代理人，但全体公民是一个虚置概念，实施委托人权利的可操作性差，很难对政府产生有效的外部约束，这样政府就存在为谋求自身目标而损害委托人利益的机会。各级政府之间也存在着多层的委托代理关系，信息不对称严重，代理成本高，监管难度大，导致对有关政府部门及官员的弱约束力。此外，虽然上级对下级政府及各级监管部门对有关部门及官员行为具有约束力，但在追求政绩目标上具有一致性，很容易达成默契或共谋。例如，上级政府凭借政治权利，也会鼓励下级政府促进国有企业“走出去”，分担自己的政绩负担。如此，对有关政府部门及官员的约束力就更弱了。对于跨国国有企业来说，委托链更长：全体人民→中央政府→地方政府→国有资产监督管理机构→股东大会→企业董事会→经营者。此外，委托代理幅度大，政府对跨国国有企业多头管理，发改委管理立项，国资委管理资产，组织部管理人事，此外还有外汇管理局、商务部的管理部门，权责利不清，容易造成多部门的协调困难及责任上的相互扯皮。在这种委托代理条件下，信息传递变得困难，监督难度也就大，加之公司治理不健全，容易造成国有股“一股独大”及“内部人控制”，使国有股东或内部人可以利用信息不对称来实施逆向软预算约束行为，从事高风险的海外投资。
第三，市场的弱约束力。经过长期以来的“有进有退”、“有所为有所不为”的国有经济战略性调整，国有经济已经基本从一般性竞争行业中退出，向金融、电力、能源开采、冶金、石化、交通、通信、部分装备制造和高技术行业等关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，形成了国有垄断，大多数跨国国有企业就分布在这些行业。在这些行业中，跨国国有企业有政府的扶持，依靠垄断力量获取高额利润，市场价格机制功能受到行政因素的扰乱，难以对垄断国有企业产生有效的市场约束力。在这种情况下，垄断国有企业就可以摆脱市场的弱约束力，根据海外投资需要，来实施垄断定价这种逆向软预算约束，攫取消费者剩余用于突破海外投资预算约束。
四、结论及政策含义
本文从逆向软预算约束的视角剖析了国有企业海外投资困境，与传统软预算约束研究及已有逆向软预算约束分析不同，对国有企业海外投资逆向软预算约束的分析突破了仅局限于自下而上的方式与仅局限于政府分析的不足，同时深化了对国有企业海外投资困境根源的认识，是本文的创新所在。通过前面的分析，本文可以得出如下结论：（1）逆向软预算约束不仅存在于政府，还存在于企业之中；（2）国有企业海外投资中存在着多种形式的逆向软预算约束，是造成国有企业海外投资困境的重要原因；（3）国有企业海外投资逆向软预算约束的产生有深刻的制度原因，主要在于强调政绩的官员晋升及考核制度、委托代理问题及市场的弱约束力。
基于上述结论，本文的政策含义十分明显：
一是要转变政绩观，优化政绩考核体系。各级政府有关部门及官员要树立正确的政绩观，正确认识“走出去”战略的真正内涵和意义，不要盲目推动国有企业进行海外投资，要认清规模和速度并不代表着高质量，只有高质量的“走出去”才有意义。此外，要将国有企业海外投资绩效有效地纳入政府有关部门及官员的政绩考核机制当中，不能只考核规模及速度，要将绩效作为政绩评价的核心指标，而这需要对由政府推动的国有企业海外投资信息进行全面、动态、真实地掌控。
二是深化政府财政体制改革，健全预算制度。十八届三中全会提出，“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度。”这些内容深入地揭示了当前财政体制与预算体制存在的问题，为解决政府逆向软预算约束提供了明晰的改革方向。今后，各级政府要深刻领会十八届三中全会有关精神，出台有效的配套措施，保证有关精神的切实落实。
三是大力发展混合所有制经济，完善公司治理机制。十八届三中全会提出要大力发展混合所有制经济，跨国国有企业要将其作为改革目标，吸取非公有制资本以并购、参股、控股等形式与之融合，进一步推动产权多元化与股权分散化。笔者认为国有资本未必非要绝对控股，也可以采取50%以下的相对控股。在此基础上，构建高效率的治理机制，进一步推进政企分开，大力加强股东大会、董事会及监事会建设，例如限制“内部人”董事的数量及权利，增加独立董事的席位，提高外部董事比例等，并且按照市场要求改革不合理的人事制度，实现经营者流动的市场化，以此对国有资本形成有效的内部约束，抑制“一股独大”等侵害中小股东利益的海外投资行为。
四是要完善市场价格机制，打破国有企业垄断。要坚持市场的基础性调节作用，完善生产要素价格形成机制，打破行政力量对市场不合理的扰乱，改革仍实际存在的价格双轨制，使价格准确、灵敏地反映市场供给与需求。非垄断化是抑制软预算约束的有效手段[7]，同样也有助于抑制逆向软预算约束，因此要继续加强反垄断法律体系建设，完善《反垄断法》相关法律法规，出台可操作性强的配套措施，加大对国有企业不合理垄断的惩罚。各级政府要切实落实好十八大及其三中全会有关精神及“新36条”等鼓励非公有制经济发展的政策，从思想及行动上消除所有制歧视，加快推进石油、天然气、电信、铁路运输和银行等领域的垄断行业改革，深化行政审批改革，降低市场进入及退出壁垒，为非公有制企业进入垄断行业创造必要的条件。
参考文献：
[1] 张炳雷.国有企业海外投资的困境分析：一个社会责任的视角[J].经济体制改革，2011，（4）：116-119.
[2] 陈俊龙.中国国有企业海外投资软预算约束问题研究[D].长春：吉林大学博士学位论文，2013.
[3] 周雪光.“逆向软预算约束”：一个政府行为的组织分析[J].中国社会科学，2005，（2）：132-143.
[4] Komai，J. Economies of Shortage[M].Amsterdam：North-Holland，1980.
[5] 赵合云.“土地财政”的生成机制：一个逆向软预算约束理论的分析框架[J].财政研究，2011，（10）：36-39.
[6] Qian，Y.，Roland，G. Federalism and the Soft Budget Constraint[J].The America Economic Review，1998，88（5）：1143-1163.
[7] Segal，R. Monopoly and Soft Budget Constraint[J]. Rand Journal of Economics，1998，29（3）：596-609.
（责任编辑：于振荣）
关键词：国有企业；海外投资；逆向软预算约束
中图分类号：F27 文献标识码：A
文章编号：1000-176X（2014）05-0104-05
一、理论综述
作为当前学术界的热点问题，学者们对国有企业海外投资面临的困境进行了多维度的考察，比较准确地阐述了国有企业海外投资现实。例如，张炳雷[1]从社会责任的角度剖析了国有企业海外投资面临的困境，认为陷入困境根源在于缺乏应有的社会责任承担感。但是，已有研究更多地是对国有企业海外投资困境表象的分析，研究深度和广度不够，并没有从本质上全面地剖析投资困境产生的根源。此外，已有研究已经认识到软预算约束对国有企业海外投资的影响，自上而下地分析了政府及银行对国有企业海外投资实施软预算约束的机制[2]，但是并没有考虑到除了自上而下外，自下而上也能产生逆向软预算约束[3]。
软预算约束是由Komai[4]提出的，经过诸多学者们的发展，已经形成了相对完整的软预算约束理论体系。其中，国有企业是软预算约束理论研究的重点，普遍的观点认为，政府及银行对国有企业存在软预算约束行为，无法承诺其在亏损时不进行救助，从而诱发机会主义行为，导致国有企业低效。可见，一般来说，软预算约束指的是预算支持体自上而下地对预算约束体的一种资金软约束。周雪光[3]在分析地方政府的摊派行为时，提出了逆向软预算约束的概念，它与传统软预算约束自下而上的方式不同，是指各级政府自上而下向所辖企业及个人索取资源的行为，主要表现为各种苛捐杂税、迫使或诱使相关企业或单位捐款和“钓鱼工程”等形式，由于更加缺乏制度与资金的约束力以及预算支持体的多元化，逆向软预算约束比软预算约束的规模与影响更大。实际上，无论是传统的软预算约束还是逆向软预算约束，实质是一样的，都是通过特定的途径及方式获得了预算外资金，获取了相应的收益但没有承担应有的成本，是一种典型的外部性问题。逆向软预算约束的提出，拓展了传统的研究视野，丰富和发展了软预算约束理论，对于揭示中国经济存在的很多问题如土地财政、非正式财权等提供了新的思路。
基于此，本文试图从逆向软预算约束这一崭新的视角来分析国有企业海外投资困境，弥补当前研究存在的不足，以期望更为深入地找出国有企业海外投资困境的根源，为其摆脱困境提供有益的启示。
二、逆向软预算约束与国有企业海外投资困境
1.国有企业海外投资面临的困境
当前国有企业在海外投资中面临严峻的困境，严重影响了其“走出去”的质量与步伐。具体来说，主要表现在以下几个方面：
第一，非理性投资盛行，投资失败率高。国有企业海外投资缺乏科学的投资决策，不重视风险防范，经常不计成本地盲目投资，典型的表现是过度投资，导致海外投资效率低下与失败率高。据相关报道显示，“十一五”期间以国有企业为主的中国企业海外投资的成功率不足20%。
第二，大量国有资产流失，社会满意度差。跨国国有企业所用的资源绝大多数是国有资产，属于全民所有，其目的在于促进国有资产保值增值，提高社会福利。但是，当前关于国有企业海外投资失败的消息屡见报端，巨大的海外投资亏损引发了公众极大的不满，跨国国有企业的社会形象受到了很大影响。
第三，专业化水平低，高素质人才匮乏。跨国投资需要高水平的专业管理队伍与运营模式，高素质的人才队伍尤其关键，特别是那些熟悉国外情况、外语水平高、业务素质过硬的复合型高级管理人才。但很多国有企业在海外投资过程中，专业化水平低，高素质的人才尤其匮乏，有些工作人员甚至连行业基本常识都不具备，经常犯些低级失误，给海外投资造成了极大的困扰。
2. 国有企业海外投资逆向软预算约束的表现形式
可以肯定的是，国有企业海外投资过程中存在严重的逆向软预算约束，陈俊龙[2]在其博士论文《国有企业海外投资软预算约束问题研究》中对该问题进行了详细阐述。那么国有企业海外投资过程中是否存在逆向软预算约束呢？通过周雪光[3]对逆向软预算约束的相关论述，可见逆向软预算约束的主体是各级政府尤其是基层政府，方式是自上而下。这样看来，国有企业海外投资中不会存在逆向软预算约束，因为国有企业是受政府监管的下级组织，预算约束软化要依赖于政府的财政补贴、税收优惠以及国有银行贷款。如果仅仅将目光放在国有企业上，自然会得到这种结论。但是，如果政府的预算约束是硬的，那么即使想给予国有企业海外投资救助也是不可能的，国有企业也就不会获得预算外资金。所以，政府存在逆向软预算约束，从而有充足的资金来软化对国有企业海外投资的预算约束，进而诱发了企业的机会主义行为，例如盲目投资，非主业投资严重等。从企业的角度出发，除了自上而下地获取预算外资金外，还有其他方式可以获取预算外资金，虽然不一定都像政府那样拥有上级的行政权力，但是依赖于政府支持，会拥有某种地位优势，可以凭此获取预算外资金，这些都可以归纳为逆向软预算约束。具体来说，可以表现在以下几个方面：
一是过高及不合理的税费。从狭义税负（税收与GDP的比重）来说，中国的税负水平还是比较低的。如果从广义上说（所有政府收入与GDP的比重），中国的税负水平则相对较高，2012年中国大口径宏观税负水平接近36%，已经达到甚至超过一些发达国家水平。但是，除了税负水平外，看税负是否过重的另一个关键标准在于纳税人获得了多少公共服务，上缴的税收是否真正地做到“取之于民，用之于民”。福布斯“税负痛苦指数排名”反映了一国税收“还之于民”的程度，我国在2005—2012年期间均进入前四，2012年位居世界第三。可见，我国公众面临着高昂且不对等的实际税负，扩大了政府能够掌控的资源。 二是大量的预算外收入。预算外资金具有资金来源广泛、数额巨大的特点，是对财政资金的重要补充。我国当前存在大量的预算外资金，例如行政事业性收费、国有企业及主管部门掌握的各项专用基金、罚款等，相当于预算内资金的7%。由于政策法规不健全、管理体制不完善，存在大量不合理收费和乱收费的现象，大量资金的数额、构成及使用等信息透明度差，为政府突破预算提供了渠道。
三是“钓鱼工程”。中央及地方政府为了实施海外投资战略，会对所属的中央企业或地方国企给予一定的资金或政策支持，鼓励其走出去，然后让企业通过各种途径筹集海外投资所需的各种资源，实现以少额投入带动更多资源，完成既定目标。以中铁建沙特巨亏为例，中铁建承包了中沙两国高度关注的政治项目——麦加轻轨项目，但在施工后，工程遇到了拆迁难、标准变化、工程量增加、工期缩短等问题，成本急剧上升，由于该项目的政治意义，中铁建不得不继续投入大量的资源来保证工期按时完成，造成了巨额亏损。
四是财政分权体制。为了改变中央财政收入比重过低的局面，加强中央财权，增强宏观调控能力，国家在1994年实施分税制改革。改革后，收入权上移，支出责任下移[5]，地方税收收入比重大大降低，由1994年的78%下降到2012年的52.11%，但承担的公共支出却很重，而且缺乏决定权，只有执行权，财权与事权严重不对等。合理的财政分权应当让地方政府拥有对称的税收和支出自主权，而当前的财政分权体制实际上可以看作是中央政府为了突破预算约束自下而上利用行政手段对地方政府资源的掠夺，是一种典型的逆向软预算约束。但是，财政分权却有助于硬化企业的预算约束。Qian和Roland[6]指出，财政分权能够引起地方政府之间争夺流动性要素的竞争，竞争越激烈，救助国有企业的机会成本就越高，越有助于硬化企业的预算约束。这两者并不矛盾，是硬币的两面，财政分权体制越完善，相应的逆向软预算约束程度就越低，反之，则越严重，甚至会抵消或大于财政分权对企业约束的硬化效应，这就体现出财政分权体制建设的重要性。
五是股权融资。跨国国有企业大多是上市公司，能够通过增资扩股、股票和公司债券等形式吸收大量的社会资金。股东地位平等是各国公司法规对待股东的基本原则之一，按照这一原则，国有股权在地位上与非国有股权是平等的。但在实际中，普遍存在国有股东地位高于非国有股东的现象，尤其是广大股民的地位根本就得不到应有的尊重。处于掌握控股权的国有股东会凭借地位上的优势控制企业的投资决策，从国有股东利益出发，而忽略中小股东的利益，为其海外投资目标服务，这实质上是一种逆向软预算约束。
六是国有企业垄断利润。对于跨国国有企业尤其是央企来说，大多在各自的国内行业领域中处于垄断地位，例如中石油、中石化两大央企几乎占据了整个成品油产品市场，因此可以凭借垄断地位在国内市场设置垄断价格，从消费者身上获取高额利润来拓展海外投资预算约束。垄断利润是国有企业对消费者剩余的剥夺，虽然凭借的并不是基层政府那样的“权力”，但是仍具有很强的强制力，是一种市场权力，所以可看作是一种逆向软预算约束。
3.逆向软预算约束是造成国有企业海外投资困境的重要原因
逆向软预算约束作为一种激励约束机制，是造成国有企业海外投资困境的重要原因。首先，逆向软预算约束为企业谋求实施软预算约束提供了条件。关于软预算约束对国有企业投资的影响，很多文献已经进行了详细的论述，总的来说会导致低效。如此看来，必然会造成国有企业海外投资困境。而政府的逆向软预算约束提高了中央政府与地方政府可支配的资源，在国有企业海外投资面临困境时有能力为了实现部门或个人目标而突破预算进行救助，这些预算外资金完全可以通过自上而下的渠道进行弥补。尤其是中央政府，拥有最高层次的权力，财力雄厚，很容易就能突破对中央企业海外投资的预算约束。在这种条件下，国有企业就会预期到即使海外投资项目出现问题，也可以通过政府获得救助，从而容易诱发企业的机会主义行为，使企业陷入困境。
其次，逆向软预算约束使跨国国有企业可以自行突破预算约束。随着经济体制改革与国有企业的深化，加之入世之后WTO的约束，政府对国有企业的显性补贴已经逐步消失，可以说，预算约束不断硬化。但即使国有企业面临的上级预算约束是硬的，国有企业也可以自行突破。这是因为国有控股的跨国国有企业的海外投资资金不仅来自于国有股东，还有相当一部分属于非国有中小股东。国有股东及内部人掌握着控制权，可以按照自身利益最大化的目标来决策，即使投资失败也可以分散风险，而且损失也可以通过调整国内市场的垄断价格来弥补，这样就容易扭曲国有企业海外投资行为，使其在复杂多变的国际市场上陷入困境。
实际上，逆向软预算约束与传统软预算约束对国有企业海外投资影响具有同质性，都会扭曲企业海外投资行为，使企业陷入困境。但逆向软预算约束的影响机理更为复杂，一方面是政府的逆向软预算约束诱发企业的软预算约束，另一方面是国有企业自身逆向软预算约束的影响。
三、国有企业海外投资逆向软预算约束形成机理
当前关于逆向软预算约束形成机理的研究，大多沿用周雪光[3]从激励与约束机制角度分析的思路。在这里，本文借鉴这种思路来分析国有企业海外投资逆向软预算约束的形成机理。
第一，强调政绩的官员晋升及考核制度。在当前我国的行政环境下，官员升迁主要依据政绩与有关政策，政绩考核更多地强调短期、规模及速度，这种制度激励官员在其任期内，以政绩为行为导向，努力让上级关注并认可，使自己能够在官员竞争中获得优势，达到保住位置或升迁的目的。要想实现政绩目标，就必须动用一切可以动用的资源来释放有效信号让上级获悉，即使这种信号并不一定会带来社会福利的提升。当面对上一级预算硬约束的情况下，政府及其官员就有激励采取各种方式自上而下地谋求预算外资源。改革开放是中国的基本国策，十一届三中全会孕育了“走出去”的思想，2000年“走出去”战略首次被提升到国家战略的高度，在随后的十六大、十七大及十八大都对“走出去”战略进行了深化。在这种环境下，能否有效地促进国有企业“走出去”成为了衡量有关政府部门及官员政绩的重要指标，尤其是对于负责经贸及国有企业管理的部门及官员。为了贯彻这一政策，虽然中央政府没有上一级的预算支持，地方政府在财政分权体制下事权与财权严重不对等，面临财政困境，但从中央到地方，为了追求短期政绩，会运用各种形式的逆向软预算约束例如苛捐杂税、“钓鱼工程”等投入大量资源，在短期内迅速扩大国有企业海外投资规模。一些部门和官员为了获取政绩，在不具备相应条件的情况下盲目推动企业“走出去”，出现了各地一哄而上的现象，给国有企业海外投资带来了巨大损失。这种逻辑也适用于国有企业，国有企业在人事制度上类似于政府，主要领导岗位都有相应的行政级别，决策者任期内同样追求政绩目标，在国家“走出去”战略的大环境下，很多领导者为了响应国家号召，“情况不明，决心大”，通过逆向软预算约束来突破预算，盲目扩大对外投资规模，造成严重损失。 第二，委托代理问题。政府担当的是全体公民的代理人，但全体公民是一个虚置概念，实施委托人权利的可操作性差，很难对政府产生有效的外部约束，这样政府就存在为谋求自身目标而损害委托人利益的机会。各级政府之间也存在着多层的委托代理关系，信息不对称严重，代理成本高，监管难度大，导致对有关政府部门及官员的弱约束力。此外，虽然上级对下级政府及各级监管部门对有关部门及官员行为具有约束力，但在追求政绩目标上具有一致性，很容易达成默契或共谋。例如，上级政府凭借政治权利，也会鼓励下级政府促进国有企业“走出去”，分担自己的政绩负担。如此，对有关政府部门及官员的约束力就更弱了。对于跨国国有企业来说，委托链更长：全体人民→中央政府→地方政府→国有资产监督管理机构→股东大会→企业董事会→经营者。此外，委托代理幅度大，政府对跨国国有企业多头管理，发改委管理立项，国资委管理资产，组织部管理人事，此外还有外汇管理局、商务部的管理部门，权责利不清，容易造成多部门的协调困难及责任上的相互扯皮。在这种委托代理条件下，信息传递变得困难，监督难度也就大，加之公司治理不健全，容易造成国有股“一股独大”及“内部人控制”，使国有股东或内部人可以利用信息不对称来实施逆向软预算约束行为，从事高风险的海外投资。
第三，市场的弱约束力。经过长期以来的“有进有退”、“有所为有所不为”的国有经济战略性调整，国有经济已经基本从一般性竞争行业中退出，向金融、电力、能源开采、冶金、石化、交通、通信、部分装备制造和高技术行业等关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，形成了国有垄断，大多数跨国国有企业就分布在这些行业。在这些行业中，跨国国有企业有政府的扶持，依靠垄断力量获取高额利润，市场价格机制功能受到行政因素的扰乱，难以对垄断国有企业产生有效的市场约束力。在这种情况下，垄断国有企业就可以摆脱市场的弱约束力，根据海外投资需要，来实施垄断定价这种逆向软预算约束，攫取消费者剩余用于突破海外投资预算约束。
四、结论及政策含义
本文从逆向软预算约束的视角剖析了国有企业海外投资困境，与传统软预算约束研究及已有逆向软预算约束分析不同，对国有企业海外投资逆向软预算约束的分析突破了仅局限于自下而上的方式与仅局限于政府分析的不足，同时深化了对国有企业海外投资困境根源的认识，是本文的创新所在。通过前面的分析，本文可以得出如下结论：（1）逆向软预算约束不仅存在于政府，还存在于企业之中；（2）国有企业海外投资中存在着多种形式的逆向软预算约束，是造成国有企业海外投资困境的重要原因；（3）国有企业海外投资逆向软预算约束的产生有深刻的制度原因，主要在于强调政绩的官员晋升及考核制度、委托代理问题及市场的弱约束力。
基于上述结论，本文的政策含义十分明显：
一是要转变政绩观，优化政绩考核体系。各级政府有关部门及官员要树立正确的政绩观，正确认识“走出去”战略的真正内涵和意义，不要盲目推动国有企业进行海外投资，要认清规模和速度并不代表着高质量，只有高质量的“走出去”才有意义。此外，要将国有企业海外投资绩效有效地纳入政府有关部门及官员的政绩考核机制当中，不能只考核规模及速度，要将绩效作为政绩评价的核心指标，而这需要对由政府推动的国有企业海外投资信息进行全面、动态、真实地掌控。
二是深化政府财政体制改革，健全预算制度。十八届三中全会提出，“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度。”这些内容深入地揭示了当前财政体制与预算体制存在的问题，为解决政府逆向软预算约束提供了明晰的改革方向。今后，各级政府要深刻领会十八届三中全会有关精神，出台有效的配套措施，保证有关精神的切实落实。
三是大力发展混合所有制经济，完善公司治理机制。十八届三中全会提出要大力发展混合所有制经济，跨国国有企业要将其作为改革目标，吸取非公有制资本以并购、参股、控股等形式与之融合，进一步推动产权多元化与股权分散化。笔者认为国有资本未必非要绝对控股，也可以采取50%以下的相对控股。在此基础上，构建高效率的治理机制，进一步推进政企分开，大力加强股东大会、董事会及监事会建设，例如限制“内部人”董事的数量及权利，增加独立董事的席位，提高外部董事比例等，并且按照市场要求改革不合理的人事制度，实现经营者流动的市场化，以此对国有资本形成有效的内部约束，抑制“一股独大”等侵害中小股东利益的海外投资行为。
四是要完善市场价格机制，打破国有企业垄断。要坚持市场的基础性调节作用，完善生产要素价格形成机制，打破行政力量对市场不合理的扰乱，改革仍实际存在的价格双轨制，使价格准确、灵敏地反映市场供给与需求。非垄断化是抑制软预算约束的有效手段[7]，同样也有助于抑制逆向软预算约束，因此要继续加强反垄断法律体系建设，完善《反垄断法》相关法律法规，出台可操作性强的配套措施，加大对国有企业不合理垄断的惩罚。各级政府要切实落实好十八大及其三中全会有关精神及“新36条”等鼓励非公有制经济发展的政策，从思想及行动上消除所有制歧视，加快推进石油、天然气、电信、铁路运输和银行等领域的垄断行业改革，深化行政审批改革，降低市场进入及退出壁垒，为非公有制企业进入垄断行业创造必要的条件。
参考文献：
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（责任编辑：于振荣）