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摘要:在当今市场经济环境下,地区之间的经济往来和经济渗透不断增加,劳动者的地域流动成为普遍现象,社会保险工作在跨地区转移接续方面面临着诸多障碍,这对经济的发展、改革的深化及社会的稳定非常不利。本文分析了社会保险关系跨地区转移接续的困难现状及其产生的原因,进而对如何完善社会保险关系转移制度提出了若干建议。
关键词:社会保险关系;转移接续;完善
中图分类号:F840.61 文献标识码:A文章编号:1008-4428(2009)10-143-03
一、完善社会保险关系转移制度的重要性
社会保险包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险,是社会保障体系中的核心内容,它能在劳动者暂时或永久丧失劳动能力的时候仍然保障他们的基本生活,是维系社会稳定的重要机制。
社会保险关系的一个很重要的特征是连续性,表现在一旦建立了一定的劳动关系之后,除了特殊情况(如服刑、退保等)外,基于劳动关系基础之上的社会保险关系就不能中断,不能因为工作单位或地点的变动而中断。比如,按照目前城镇基本养老保险规定,只有至少参保15年以上者才能有在老年享受基本养老保险的资格,在此时间段内若参保人跨统筹区域流动的话,社会保险关系也必须转移至流入地。但现实中由于种种原因,社会保险关系转移工作困难重重。
当今市场经济环境下,地区之间的经济往来和经济渗透不断增加,劳动者的地域流动成为普遍现象,社会保险关系转移量也在不断攀升。以江苏省的农村劳动力为例,2006年底,全省农村劳动力累计转移总量达到1608.82万人,占全省农村劳动力总量的60.5%;2007年底,全省农村劳动力累计转移就业1660.85万人,占全省农村劳动力总量的62.4%。与2000年末相比,农村劳动力转移数量增加了452.98万人,年均增加64.73万人。伴随着人口的大量流动,社会保险工作在跨地区转移接续方面面临着诸多障碍,大部分人在转换工作单位、流动到其它地区时普遍会遇到社会保险关系转移困难的问题。社会保险的覆盖面并没有随着就业形式的变化而同步发展,这对经济的发展和改革的深化及社会的稳定是很不利的。
2009年3月,温家宝总理在第十一届全国人民代表大会第二次会议上所作的政府报告中提出:“加快完善社会保障体系,出台养老保险关系转移接续办法”。这充分体现了完善社会保险关系转移制度的现实紧迫性和重要性。加快完善社会保险关系转移制度,顺利转移接续劳动者的社会保险关系,解除人口流动的后顾之忧,才能促进市场经济社会的和谐与稳定。
二、我国社会保险关系转移制度的现状分析
近年来,随着我国社会保障制度的不断发展,人们逐渐开始重视社会保险,社会保险事业也取得了一定的成就。据我省劳动和保障厅统计,至2008年底,我省参加基本养老保险人数为1641.36万人,比上年末增加147.31万人,连续四年实现净增参保人数增加超百万。
同时,统计显示,2006年江苏省参保人员跨统筹地区转移流动近14万人次,这14万参保人员转移流动时,退保成为他们的普遍选择。据南京市社会保险结算管理中心统计,近年来该中心每天都有外地打工人员前来退保,最多时每天有200多名外地务工人员办理养老保险退保手续,平均每月退保上千人。这些人退保的原因之一就是社会保险关系跨地区转移过于困难,程序过于繁琐,导致他们对参保失去信心,进而直接影响参保人数的增加和覆盖面的扩大,严重阻碍了社会保险事业的发展。
市场经济的基本要求是劳动力能够自由流动,人力资源能够不断得到优化配置。而我国的社会保险具有统筹区域性的特点,各个地区之间的社会保险缺乏接轨,社会保险关系跨地区转移相当困难,导致劳动力生产要素不能自由流动,在很大程度上限制了劳动力流动的规模,妨碍了人力资源的重新配置和优化组合,从而限制了我国经济的发展。
三、社会保险关系转移接续难的原因分析
(一)社会保险立法滞后
目前,由于种种原因,我国还没有正式出台一部综合性的国家社会保险法,有关社会保险的各种制度被分散地规定在不同的法律文件中,无法形成配套的法律体系,直接导致在实际操作过程中有许多问题无法可依,突出表现在社会保险关系转移接续问题上。又由于各地的实际情况不同,造成对文件内容的理解不同,在执行过程中的做法不一致,使得社会保险关系转移更难处理。
(二)社会保险统筹层次较低
我国的社会保险理论上是以省和直辖市为统筹单位,但实际上有很多省份仍然停留在县市级统筹的水平上。由于地区经济发展差异等多方面的原因,各统筹单位制定的标准并不相同,政策规定也不统一,实际操作起来十分困难。
(三)社会保险转移缺少强大的技术支持
从目前情况来看,全国大部分地区已经实现了现代化的社会保险业务操作系统,但少数落后地区还在依靠原始的手工方式处理业务,各地使用的社会保险管理信息系统的软、硬件配置差距也比较大,异地社会保险信息系统联网程度低,信息不能及时互通,资金划转也比较困难。
(四)个人账户空账运行规模大
我国社会保险制度的改革,是在完全没有基金积累和在计划经济条件下,由企业自主支付养老金难以为继的背景下起步的。由于没有基金积累,出现了社会保险基金的代际转移,即用现在在职职工缴纳的养老保险费,支付目前已离退休人员的养老金。1995年开始实施“统帐结合”的基本养老保险运行模式,尽管建立了个人账户,但由于社会统筹基金与个人账户基金是合并管理运营的,现收现支,在收不抵支的情况下,统筹基金严重挤占个人账户基金,个人账户变成有名无实的空账。个人账户对职工重要性是不言而喻的,个人账户基金一旦被统筹基金挤占,必将影响到社会保险关系的转移接续,影响保险金的按时发放,以及退休职工的生活稳定和社会安定。
(五)部分地区设置社会保险转移壁垒
我国社会保险制度是统账结合的,缴费资金分为个人账户部分和统筹基金部分,各地设置的资金比例不同,导致人们享受社会保险的待遇不同。转移社会保险关系的时候只能转走个人账户的储蓄额,而统筹基金则必须留下来,这对参保人流入地区来说是相对不利的。如果参保人在流入地区生病或者退休的话,就会因为没有流入前的统筹基金而给流入地区的社会保险基金带来沉重的压力。
因此,出于对本地区财政收支的考虑及为了维护本地劳动者的利益,很多地方都设置了社会保险转移壁垒来保护本地区财政。其中最突出的做法就是征收养老保险超龄费,即异地的社会保险关系转入时,工人年龄超过35岁、干部年龄超过45岁的,按转入时的超龄时间,每一年工龄补缴一笔养老保险超龄费。而我省规定,“距法定退休年龄不足5年的参保人员跨统筹区域流动的,仍在原参保地继续参保。但符合下列条件之一的,转入地社会保险经办机构应接续基本养老保险关系:(1)符合当地政府有关人才引进的政策规定,经县以上组织、人事或劳动保障部门批准调动,与调入或引进单位建立劳动关系并缴纳基本养老保险费的人员;(2)户籍在转入地并实际居住的,与转入地用人单位建立劳动关系或者自谋职业并缴纳基本养老保险费的人员。”
四、完善社会保险关系转移制度的建议
(一)建立健全国家社会保险法制体系
相关法律及政策的缺失或不完善制约了我国社会保险事业的发展,应尽快出台相应的法律法规来保证社会保险管理工作有法可依,有章可循。特别要针对社会保险关系转移接续问题制定相关的法规或规章,明确规定各个险种的转移政策,并建立相应的监督机构,通过法律的约束督促各地在实际执行社会保险关系转移政策时能够依法办事,摒弃地方保护主义。在实际业务操作中,要制定统一、规范、切实可行的操作流程,明确流出、流入两地的各自职责和操作权限,并尽量减少操作环节,方便办理,使得社会保险关系能及时、顺利地转移。
(二)尽快实现社会保险全国统筹
要解决社会保险关系转移难这一问题,就必须提高社会保险的统筹层次,在努力实现省级统筹的基础上,尽快实现社会保险的全国统筹,在更大的范围内实现制度运行的统一和统筹基金的合理使用,增强基金的调剂能力,可以更好地解决因较低统筹层次之间标准和基金承受能力低而造成的转移接续困难,对国家的经济发展大有裨益。中国人民大学的郑功成教授在2009年1月15日的社会保险法草案专家研讨会上提到,在养老保险统筹层次中,可以直接提出全国统筹,明确2012年实现全国统筹。
统筹层次的核心问题是资金的管理控制权,需要明确各级政府的责任和权限,最高统筹部门可以以预算为统筹的基础,明确各级政府的资金管理权限,划定各级政府的工作责任。另外,国家在制定宏观经济政策时,要注意缩小东西部之间,富裕与贫困地区之间的经济差距,均衡整个国家的经济发展水平,这样才能促进社会保险全国统筹的顺利实现。各级政府应当认真落实中央的指示,及时将资金拨付到位,并预测将来社会保险支出缺口的出现,及时采取各种手段和措施来进行弥补。
(三)完善个人账户制度
我国的个人账户基金建立的时间非常短,基金积累量很少,这会对社会保险关系转移的接收地带来巨大的压力,也有失公平,有很多地方为了避免承受巨大的财政压力,纷纷设置了社会保险转移壁垒,这对经济发展是相当不利的。因此,应当针对我国的国情,积极采取措施完善个人账户制度。要实现有效转移,必须加大转移的基金量,仅转移个人账户基金是不够的,可以考虑转移统筹基金的一部分,转移比例可以由国家根据各地的实际经济发展情况来决定,这样可以大大减轻社会保险关系转移接收地的财政压力。
另外,要逐步做实个人账户。以我省为例,《江苏省人民政府关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(苏政发[2006]40号)规定:“根据我省实际,2006年底前,积累较多的原行业统筹单位和有条件的市县先行启动做实个人账户,分步实施。做实个人账户的起步比例为3%-5%,以后每年提高1至2个百分点,直至8%。鼓励其他地区创造条件,择时实施。”要努力保证账户实账化,实行“统”、“账”分离,分别管理,分别核算,互不侵占,独立运行。做好个人账户基金的记入、计息、支出、转移等环节的管理,严格按照实际到账的储蓄额计发个人账户。做实个人账户,逐步减少个人账户空账,对及时准确转移跨统筹区域流动职工社会保险关系,增强社会保险基金的抗风险能力,实现社会保险制度的可持续发展,维护社会的和谐稳定,都具有重大的现实意义和深远意义。
(四)加快社会保险系统信息化建设
要解决社会保险关系转移难的问题,必须要加快社会保险系统信息化建设的进程,开发出先进的社会保险业务通用软件,尽可能地统一各地的社会保险管理信息系统的软件配置,实现现代化管理,把社会保险对象的基本情况以及各类资金的缴纳、支付、核算、查询等服务内容纳入系统管理,形成一个覆盖面广、功能齐全、规范透明的社会保险信息网,努力实现省级联网并向全国联网发展,各地区负责建立当地的资源数据库并上传,形成完备的中心数据库,为参保人在全国各地转移社会保险关系和参保记录提供便利。
参考文献:
[1]段美之.我国“养老保险关系转移”研究综述(总第451期,第3期)[J].经济论坛,2009.
[2]孙友然,贾愚,江游.江苏农村劳动力转移过程中的社会保险制度研究(总第365期)[J].价格月刊,2007.
作者简介:
季 纯,女,江苏南通人,南通大学商学院,研究实习员。
关键词:社会保险关系;转移接续;完善
中图分类号:F840.61 文献标识码:A文章编号:1008-4428(2009)10-143-03
一、完善社会保险关系转移制度的重要性
社会保险包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险,是社会保障体系中的核心内容,它能在劳动者暂时或永久丧失劳动能力的时候仍然保障他们的基本生活,是维系社会稳定的重要机制。
社会保险关系的一个很重要的特征是连续性,表现在一旦建立了一定的劳动关系之后,除了特殊情况(如服刑、退保等)外,基于劳动关系基础之上的社会保险关系就不能中断,不能因为工作单位或地点的变动而中断。比如,按照目前城镇基本养老保险规定,只有至少参保15年以上者才能有在老年享受基本养老保险的资格,在此时间段内若参保人跨统筹区域流动的话,社会保险关系也必须转移至流入地。但现实中由于种种原因,社会保险关系转移工作困难重重。
当今市场经济环境下,地区之间的经济往来和经济渗透不断增加,劳动者的地域流动成为普遍现象,社会保险关系转移量也在不断攀升。以江苏省的农村劳动力为例,2006年底,全省农村劳动力累计转移总量达到1608.82万人,占全省农村劳动力总量的60.5%;2007年底,全省农村劳动力累计转移就业1660.85万人,占全省农村劳动力总量的62.4%。与2000年末相比,农村劳动力转移数量增加了452.98万人,年均增加64.73万人。伴随着人口的大量流动,社会保险工作在跨地区转移接续方面面临着诸多障碍,大部分人在转换工作单位、流动到其它地区时普遍会遇到社会保险关系转移困难的问题。社会保险的覆盖面并没有随着就业形式的变化而同步发展,这对经济的发展和改革的深化及社会的稳定是很不利的。
2009年3月,温家宝总理在第十一届全国人民代表大会第二次会议上所作的政府报告中提出:“加快完善社会保障体系,出台养老保险关系转移接续办法”。这充分体现了完善社会保险关系转移制度的现实紧迫性和重要性。加快完善社会保险关系转移制度,顺利转移接续劳动者的社会保险关系,解除人口流动的后顾之忧,才能促进市场经济社会的和谐与稳定。
二、我国社会保险关系转移制度的现状分析
近年来,随着我国社会保障制度的不断发展,人们逐渐开始重视社会保险,社会保险事业也取得了一定的成就。据我省劳动和保障厅统计,至2008年底,我省参加基本养老保险人数为1641.36万人,比上年末增加147.31万人,连续四年实现净增参保人数增加超百万。
同时,统计显示,2006年江苏省参保人员跨统筹地区转移流动近14万人次,这14万参保人员转移流动时,退保成为他们的普遍选择。据南京市社会保险结算管理中心统计,近年来该中心每天都有外地打工人员前来退保,最多时每天有200多名外地务工人员办理养老保险退保手续,平均每月退保上千人。这些人退保的原因之一就是社会保险关系跨地区转移过于困难,程序过于繁琐,导致他们对参保失去信心,进而直接影响参保人数的增加和覆盖面的扩大,严重阻碍了社会保险事业的发展。
市场经济的基本要求是劳动力能够自由流动,人力资源能够不断得到优化配置。而我国的社会保险具有统筹区域性的特点,各个地区之间的社会保险缺乏接轨,社会保险关系跨地区转移相当困难,导致劳动力生产要素不能自由流动,在很大程度上限制了劳动力流动的规模,妨碍了人力资源的重新配置和优化组合,从而限制了我国经济的发展。
三、社会保险关系转移接续难的原因分析
(一)社会保险立法滞后
目前,由于种种原因,我国还没有正式出台一部综合性的国家社会保险法,有关社会保险的各种制度被分散地规定在不同的法律文件中,无法形成配套的法律体系,直接导致在实际操作过程中有许多问题无法可依,突出表现在社会保险关系转移接续问题上。又由于各地的实际情况不同,造成对文件内容的理解不同,在执行过程中的做法不一致,使得社会保险关系转移更难处理。
(二)社会保险统筹层次较低
我国的社会保险理论上是以省和直辖市为统筹单位,但实际上有很多省份仍然停留在县市级统筹的水平上。由于地区经济发展差异等多方面的原因,各统筹单位制定的标准并不相同,政策规定也不统一,实际操作起来十分困难。
(三)社会保险转移缺少强大的技术支持
从目前情况来看,全国大部分地区已经实现了现代化的社会保险业务操作系统,但少数落后地区还在依靠原始的手工方式处理业务,各地使用的社会保险管理信息系统的软、硬件配置差距也比较大,异地社会保险信息系统联网程度低,信息不能及时互通,资金划转也比较困难。
(四)个人账户空账运行规模大
我国社会保险制度的改革,是在完全没有基金积累和在计划经济条件下,由企业自主支付养老金难以为继的背景下起步的。由于没有基金积累,出现了社会保险基金的代际转移,即用现在在职职工缴纳的养老保险费,支付目前已离退休人员的养老金。1995年开始实施“统帐结合”的基本养老保险运行模式,尽管建立了个人账户,但由于社会统筹基金与个人账户基金是合并管理运营的,现收现支,在收不抵支的情况下,统筹基金严重挤占个人账户基金,个人账户变成有名无实的空账。个人账户对职工重要性是不言而喻的,个人账户基金一旦被统筹基金挤占,必将影响到社会保险关系的转移接续,影响保险金的按时发放,以及退休职工的生活稳定和社会安定。
(五)部分地区设置社会保险转移壁垒
我国社会保险制度是统账结合的,缴费资金分为个人账户部分和统筹基金部分,各地设置的资金比例不同,导致人们享受社会保险的待遇不同。转移社会保险关系的时候只能转走个人账户的储蓄额,而统筹基金则必须留下来,这对参保人流入地区来说是相对不利的。如果参保人在流入地区生病或者退休的话,就会因为没有流入前的统筹基金而给流入地区的社会保险基金带来沉重的压力。
因此,出于对本地区财政收支的考虑及为了维护本地劳动者的利益,很多地方都设置了社会保险转移壁垒来保护本地区财政。其中最突出的做法就是征收养老保险超龄费,即异地的社会保险关系转入时,工人年龄超过35岁、干部年龄超过45岁的,按转入时的超龄时间,每一年工龄补缴一笔养老保险超龄费。而我省规定,“距法定退休年龄不足5年的参保人员跨统筹区域流动的,仍在原参保地继续参保。但符合下列条件之一的,转入地社会保险经办机构应接续基本养老保险关系:(1)符合当地政府有关人才引进的政策规定,经县以上组织、人事或劳动保障部门批准调动,与调入或引进单位建立劳动关系并缴纳基本养老保险费的人员;(2)户籍在转入地并实际居住的,与转入地用人单位建立劳动关系或者自谋职业并缴纳基本养老保险费的人员。”
四、完善社会保险关系转移制度的建议
(一)建立健全国家社会保险法制体系
相关法律及政策的缺失或不完善制约了我国社会保险事业的发展,应尽快出台相应的法律法规来保证社会保险管理工作有法可依,有章可循。特别要针对社会保险关系转移接续问题制定相关的法规或规章,明确规定各个险种的转移政策,并建立相应的监督机构,通过法律的约束督促各地在实际执行社会保险关系转移政策时能够依法办事,摒弃地方保护主义。在实际业务操作中,要制定统一、规范、切实可行的操作流程,明确流出、流入两地的各自职责和操作权限,并尽量减少操作环节,方便办理,使得社会保险关系能及时、顺利地转移。
(二)尽快实现社会保险全国统筹
要解决社会保险关系转移难这一问题,就必须提高社会保险的统筹层次,在努力实现省级统筹的基础上,尽快实现社会保险的全国统筹,在更大的范围内实现制度运行的统一和统筹基金的合理使用,增强基金的调剂能力,可以更好地解决因较低统筹层次之间标准和基金承受能力低而造成的转移接续困难,对国家的经济发展大有裨益。中国人民大学的郑功成教授在2009年1月15日的社会保险法草案专家研讨会上提到,在养老保险统筹层次中,可以直接提出全国统筹,明确2012年实现全国统筹。
统筹层次的核心问题是资金的管理控制权,需要明确各级政府的责任和权限,最高统筹部门可以以预算为统筹的基础,明确各级政府的资金管理权限,划定各级政府的工作责任。另外,国家在制定宏观经济政策时,要注意缩小东西部之间,富裕与贫困地区之间的经济差距,均衡整个国家的经济发展水平,这样才能促进社会保险全国统筹的顺利实现。各级政府应当认真落实中央的指示,及时将资金拨付到位,并预测将来社会保险支出缺口的出现,及时采取各种手段和措施来进行弥补。
(三)完善个人账户制度
我国的个人账户基金建立的时间非常短,基金积累量很少,这会对社会保险关系转移的接收地带来巨大的压力,也有失公平,有很多地方为了避免承受巨大的财政压力,纷纷设置了社会保险转移壁垒,这对经济发展是相当不利的。因此,应当针对我国的国情,积极采取措施完善个人账户制度。要实现有效转移,必须加大转移的基金量,仅转移个人账户基金是不够的,可以考虑转移统筹基金的一部分,转移比例可以由国家根据各地的实际经济发展情况来决定,这样可以大大减轻社会保险关系转移接收地的财政压力。
另外,要逐步做实个人账户。以我省为例,《江苏省人民政府关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(苏政发[2006]40号)规定:“根据我省实际,2006年底前,积累较多的原行业统筹单位和有条件的市县先行启动做实个人账户,分步实施。做实个人账户的起步比例为3%-5%,以后每年提高1至2个百分点,直至8%。鼓励其他地区创造条件,择时实施。”要努力保证账户实账化,实行“统”、“账”分离,分别管理,分别核算,互不侵占,独立运行。做好个人账户基金的记入、计息、支出、转移等环节的管理,严格按照实际到账的储蓄额计发个人账户。做实个人账户,逐步减少个人账户空账,对及时准确转移跨统筹区域流动职工社会保险关系,增强社会保险基金的抗风险能力,实现社会保险制度的可持续发展,维护社会的和谐稳定,都具有重大的现实意义和深远意义。
(四)加快社会保险系统信息化建设
要解决社会保险关系转移难的问题,必须要加快社会保险系统信息化建设的进程,开发出先进的社会保险业务通用软件,尽可能地统一各地的社会保险管理信息系统的软件配置,实现现代化管理,把社会保险对象的基本情况以及各类资金的缴纳、支付、核算、查询等服务内容纳入系统管理,形成一个覆盖面广、功能齐全、规范透明的社会保险信息网,努力实现省级联网并向全国联网发展,各地区负责建立当地的资源数据库并上传,形成完备的中心数据库,为参保人在全国各地转移社会保险关系和参保记录提供便利。
参考文献:
[1]段美之.我国“养老保险关系转移”研究综述(总第451期,第3期)[J].经济论坛,2009.
[2]孙友然,贾愚,江游.江苏农村劳动力转移过程中的社会保险制度研究(总第365期)[J].价格月刊,2007.
作者简介:
季 纯,女,江苏南通人,南通大学商学院,研究实习员。