论文部分内容阅读
症状表现
换届是一种常态，也是一种考验。虽然绝大多数领导干部能够响应中央要求，正确对待个人“进退留转”，做到“进”者奋发有为，“退”者心情愉快，“留”者意志不衰，“转”者迎接挑战。但是也有相当一部分领导干部在换届前施政动力疲乏，染上了“换届之前先涣心”的“涣心病”，其症状表现主要有三：
一是心神不宁。一些干部官员整天心神不宁，为了升迁和去留绞尽脑汁，惶惶不可终日：新近提拔的想要继续“加官进爵”；身居“要位”的害怕被人“抢班夺权”。于是挖空心思谋划自己的“宏伟蓝图”。有的为了谋求下届连任，拉帮结派，大搞个人“小圈子”，声誉上互相诋毁，散布“小道消息”，工作上互相拆台；和领导套近乎、走后门、递条子，跑官要官，买官卖官，拉票贿选；有的“唯恐天下不乱”，热衷于当“业余组织部长”，爱打听，今天“张三要提拔”，明天“李四进班子”，搞得满城风雨，人心惶惶。
二是坐等观望。部分领导干部害怕工作上出漏子、得罪人，丢了选票，就奉行“老好人”态度，热衷于笼络人心，放松工作标准和对同志们的要求，遇到矛盾躲避退让，睁一只眼，闭一只眼；对一些工作凑合应付，采取不作为的态度，工作不主动、不研究、不落实，敷衍了事，坐等形势明朗；凡事都想在换届以后再说。
三是人心思走。部分官员干部由于绩效、仕途、健康、退休等各种原因，不再谋求连任，得过且过，当起了“撞钟和尚”，做一天和尚撞一天钟，对工作事务产生漫不经心的态度。凡此种种，都是“换届之前先涣心”的“涣心病”症状，是施政动力疲乏的典型表现。
换届前施政动力疲乏的“涣心病”，并非是近年来才有，也并非只是换届之前才出现。“涣心病”，也是“庸官懒政”的官场病，长期存在于中国的吏治文化中，在民间及媒体上均有形象的概括，“不求有功，但求无过”的老话是对旧社会升官之道、为吏之术的真实描述，而“不作为、乱作为”则是时下人们对一些“庸官”及其“慵懒散”行为的绝佳刻画。
官场之“庸”，指的是“平庸”，即官员不求上进、贪图安稳的工作信条。一方面缺乏争优创先、开拓进取的信念与决心，图轻松、挨时间、磨洋工；另一方面缺乏一定强度的工作锻炼，导致业务不精，绩效不佳，逐渐形成“自甘平庸”的个人价值取向。
官场之“懒”，指的是“懒惰”，即官员干部敷衍了事，拖沓度日的工作方式。一方面行政效率低下，工作马虎应付，返工现象时有发生；另一方面工作状态萎靡，懒于学习和思考，奉行拿来主义；再一方面缺乏动力，不主动担当任务，甚至不屑于民众疾苦。在岗不在状态，出工不出力，出力不尽力，“领导召见不献一计，同级会商不见一词，下属请示不发一令”； “混”字当头，无所用心、无所作为；办事拖拉、工作推诿、纪律涣散、追求安逸，集中表现为“心懒、嘴懒、手懒、身懒”。
官场之“散”，指的是“散漫”，即官员干部自由随性、官僚主义的工作作风。典型表现是丧失党性、无视工作纪律和原则，随意按照自己的意愿行事。轻则迟到早退，工作时间闲聊、做私事或推脱责任；重则越权揽事，形成帮派勾心斗角、贪污受贿、践踏法律，违背人民公仆的形象。凡此种种，都是“庸官懒政”的集中体现，“庸懒散”与“涣心病”都是换届前施政动力疲乏的“病症”。
病因分析
如果说腐败是官场的“外伤”，那么庸官就是官场的“内伤”，它正如“隐性病”和“慢性病”一样容易被忽视，但却能逐渐破坏政治系统的稳定与健康，危害严重。也许普通人的平庸并不会引起他人反感，但是作为执行公权力、担负国家使命的公务员群体，其平庸就不再是个人或群体的事情，而是事关整个国家和社会与人民利益的大事。这种庸官之恶会传递蔓延，会让整个社会和普通人都坠入其中。如果“庸官懒政”发展成为一种普遍现象，那么即便是民众也需要罕见的勇气和真正的思考，才能不被卷入这种弥漫整个社会的气流之中。
“庸官懒政”所败坏的，不仅是官场风气和权力体制，它其实对整个社会都会形成一种示范作用，所谓“上行下效”、“上梁不正下梁歪”就是这个道理。庸官的平庸思想阻碍政策落实与工作创新；庸官的庸碌无能产生扯皮推诿、破坏团结、影响士气，造成行政效率低下；庸官的庸俗钻营，热衷个人投机与作秀，贻误公共事业，破坏党和政府的公信力。庸官在换届前施政动力疲乏不但会影响正常工作，而且会在群众中造成负面影响，损害党和政府的公信力，阻碍社会主义现代化建设，必须加以警惕和根治。
庸官之所以在换届前施政动力疲乏，究其根本，在于人的趋利动机。公共选择理论中有一个基本假定：政府官员和消费者一样，也是具有理性和私利的经济人。同样的人不可能因为从经济市场转入政治市场就由追求个人利益的“自利者”变成大公无私的“利他者”，政府官员作为单个的个人在政治市场上会对不同的决策规则和集体制度作出最有利于自己的选择。对于理想信念动摇，缺乏党性纪律的庸官更是如此。换届前施政动力疲乏，正是庸官思维及其背后的利己主义动机所致，这种不良作风如同“病毒”一样，不断寻找适宜的生长环境，一旦发现就不断复制，最终形成一种官场潜规则。
具体而言，换届前施政动力疲乏的官场“慵懒散”与“涣心病”的成因主要有以下五个方面：
一是价值信仰缺失。封建落后思想与市场经济思维充斥官场文化，官僚主义、形式主义、“走过场”、“人情面子”、“等价交换”、“一切向钱看”，行政部门内部的小宗派、小圈子盛行，造成相互拆台、相互攻讦，或相互推诿、相互扯皮、摩擦不断、内耗不止，严重损耗行政效率。
二是评价机制的缺失。虽然当前的绩效管理制度在一定程度上给公务员队伍注入了活力，但这一制度是基于外在压力的，“走过场”现象时有发生。行政人员即使在工作中“庸懒散”，一般只要不犯大的工作失误，就不会受到调任、降职、辞退等变动，使人员缺乏危机意识。
三是竞争机制缺失。行政部门的天然垄断为官员干部的慵懒思想提供滋生土壤。行政部门作为公权力的执行者，能凭借行政权威无偿占有公共资源，并且在使用上具有国家财政相当优势。由于其对关键资源的垄断性，无需通过市场竞争，就可以正常生存下去。这就为领导干部提供了慵懒的空间，由于不受市场竞争和成本收益的制约，其工作动力难以有效形成。一些干部“一个岗位干多年，一个部门到退休”，导致许多单位成为“一潭死水”。
四是权力制衡的缺失。政府权力的结构设置不完善，形成权力的纵向过分集中，横向制衡失调，权力集中与科层制等级固化了官僚主义的产生。人大的法律监督、政协的民主监督以及社会监督等外部监督机制难以真正发挥效用，投诉反馈机制不畅也阻碍了意见信息的反馈；而行政执行跟踪和监察催办的监督机制等内部监督落实不到位，也使得行政效率难以提升。
五是激励机制的缺失。行政工作繁琐、程序复杂，在同一职位工作过长，也容易使任职者产生厌烦情绪。下级官员的升迁受上级领导部门的主观意志决定，使得干部人员将大量的注意力分散到拉帮结派上，消磨了激情、圆滑了棱角。这种官僚主义作风难以调动人的积极性与创造力，大大降低了干部对工作的重视程度。
防治策略
多年来，我们对于乱作为、以权谋私的贪官及腐败之风，形成了一套较为完整有效的治理体系，而对于不作为、慢作为的庸官及懒政之风，似乎在治理上显得力不从心。近年来，湖北、湖南、山西、新疆等多地刮起一场“治庸风暴”，通过成立“治庸办”、展开专项整肃工作和“治庸计划”对“庸官懒政”进行治理，确实取得了一定效果。然而，冰冻三尺非一日之寒。“庸官懒政”、“换届之前先涣心”、“坐等换届不作为”等慢性病的治疗无法通过“动手术”予以根除，而必须做好打持久战的准备。对于换届期间所表现出来的病症，尤须做好治理措施。
治理官场“慵懒散”与“涣心病”贵在治本，重在机制。根除换届前施政动力不足动摇官场顽症，至少需要加强以下五个方面的制度建设：
一是健全“刚柔并济”的教育培训制度。通过多样化的教育培训形式，使干部官员无论何时何地，都要树立“人民选我当干部，我当干部为人民”的思想意识，做到履职热情不减，标准要求不降，作用发挥不遗余力；坚决根除“坐等换届不作为”，坚持做到“站好最后一班岗”。
二是健全“辨庸识能”的干部考评机制。着力破解干部能奖不能罚、能上不能下、能进不能出的难题，形成懒者受罚、勤者受奖的制度与机制。
三是健全“三位一体”的干部问责机制。建立完善明责、定责、问责的责任体系，坚持“有错是过，无为也是过；有错要问责，无为也要问责”的理念，对应作为而不作为、能作为而无作为、乱作为而恶作为的干部坚决问责；实行“问责零容忍”，做到“问责无盲区”。
四是健全“能上庸下”的干部奖惩机制。让能干事的有位置，想干事的有机会，干成事的有地位。为每一名干部建立“业绩档案”，让干部实绩有据可依，有“账”可“算”，让“进”者奋然，“退”者怡然，“留”者依然，“转”者坦然。
胡锦涛总书记在十七届中央纪委六次全会上的讲话明确要求：全党要加强基层干部队伍作风建设，坚持把治理“庸”、“懒”、“散”问题作为突破口。各级党委、政府必须清醒认识“庸官懒政”的危害性，充分开展“治庸治懒”行动的重要性和紧迫性；努力以治庸提能力、以治散正风气，切实打造一个高效的责任政府，使干部队伍真正呈现出一种人人思进、创先争优的精神面貌。
面对换届中的进退留转，领导干部需要真正讲廉政、讲勤政、重善政，在换届之时不“涣心”，让“德惟善政，政在养民”的施政理念成为工作的源动力。这不仅是党性原则的要求，也是中华传统文化的道德诉求，更是广大人民的期盼。
（作者为复旦大学国际关系与公共事务学院公共行政系教授、博导）
责编/李逸浩 美编/李祥峰
换届是一种常态，也是一种考验。虽然绝大多数领导干部能够响应中央要求，正确对待个人“进退留转”，做到“进”者奋发有为，“退”者心情愉快，“留”者意志不衰，“转”者迎接挑战。但是也有相当一部分领导干部在换届前施政动力疲乏，染上了“换届之前先涣心”的“涣心病”，其症状表现主要有三：
一是心神不宁。一些干部官员整天心神不宁，为了升迁和去留绞尽脑汁，惶惶不可终日：新近提拔的想要继续“加官进爵”；身居“要位”的害怕被人“抢班夺权”。于是挖空心思谋划自己的“宏伟蓝图”。有的为了谋求下届连任，拉帮结派，大搞个人“小圈子”，声誉上互相诋毁，散布“小道消息”，工作上互相拆台；和领导套近乎、走后门、递条子，跑官要官，买官卖官，拉票贿选；有的“唯恐天下不乱”，热衷于当“业余组织部长”，爱打听，今天“张三要提拔”，明天“李四进班子”，搞得满城风雨，人心惶惶。
二是坐等观望。部分领导干部害怕工作上出漏子、得罪人，丢了选票，就奉行“老好人”态度，热衷于笼络人心，放松工作标准和对同志们的要求，遇到矛盾躲避退让，睁一只眼，闭一只眼；对一些工作凑合应付，采取不作为的态度，工作不主动、不研究、不落实，敷衍了事，坐等形势明朗；凡事都想在换届以后再说。
三是人心思走。部分官员干部由于绩效、仕途、健康、退休等各种原因，不再谋求连任，得过且过，当起了“撞钟和尚”，做一天和尚撞一天钟，对工作事务产生漫不经心的态度。凡此种种，都是“换届之前先涣心”的“涣心病”症状，是施政动力疲乏的典型表现。
换届前施政动力疲乏的“涣心病”，并非是近年来才有，也并非只是换届之前才出现。“涣心病”，也是“庸官懒政”的官场病，长期存在于中国的吏治文化中，在民间及媒体上均有形象的概括，“不求有功，但求无过”的老话是对旧社会升官之道、为吏之术的真实描述，而“不作为、乱作为”则是时下人们对一些“庸官”及其“慵懒散”行为的绝佳刻画。
官场之“庸”，指的是“平庸”，即官员不求上进、贪图安稳的工作信条。一方面缺乏争优创先、开拓进取的信念与决心，图轻松、挨时间、磨洋工；另一方面缺乏一定强度的工作锻炼，导致业务不精，绩效不佳，逐渐形成“自甘平庸”的个人价值取向。
官场之“懒”，指的是“懒惰”，即官员干部敷衍了事，拖沓度日的工作方式。一方面行政效率低下，工作马虎应付，返工现象时有发生；另一方面工作状态萎靡，懒于学习和思考，奉行拿来主义；再一方面缺乏动力，不主动担当任务，甚至不屑于民众疾苦。在岗不在状态，出工不出力，出力不尽力，“领导召见不献一计，同级会商不见一词，下属请示不发一令”； “混”字当头，无所用心、无所作为；办事拖拉、工作推诿、纪律涣散、追求安逸，集中表现为“心懒、嘴懒、手懒、身懒”。
官场之“散”，指的是“散漫”，即官员干部自由随性、官僚主义的工作作风。典型表现是丧失党性、无视工作纪律和原则，随意按照自己的意愿行事。轻则迟到早退，工作时间闲聊、做私事或推脱责任；重则越权揽事，形成帮派勾心斗角、贪污受贿、践踏法律，违背人民公仆的形象。凡此种种，都是“庸官懒政”的集中体现，“庸懒散”与“涣心病”都是换届前施政动力疲乏的“病症”。
病因分析
如果说腐败是官场的“外伤”，那么庸官就是官场的“内伤”，它正如“隐性病”和“慢性病”一样容易被忽视，但却能逐渐破坏政治系统的稳定与健康，危害严重。也许普通人的平庸并不会引起他人反感，但是作为执行公权力、担负国家使命的公务员群体，其平庸就不再是个人或群体的事情，而是事关整个国家和社会与人民利益的大事。这种庸官之恶会传递蔓延，会让整个社会和普通人都坠入其中。如果“庸官懒政”发展成为一种普遍现象，那么即便是民众也需要罕见的勇气和真正的思考，才能不被卷入这种弥漫整个社会的气流之中。
“庸官懒政”所败坏的，不仅是官场风气和权力体制，它其实对整个社会都会形成一种示范作用，所谓“上行下效”、“上梁不正下梁歪”就是这个道理。庸官的平庸思想阻碍政策落实与工作创新；庸官的庸碌无能产生扯皮推诿、破坏团结、影响士气，造成行政效率低下；庸官的庸俗钻营，热衷个人投机与作秀，贻误公共事业，破坏党和政府的公信力。庸官在换届前施政动力疲乏不但会影响正常工作，而且会在群众中造成负面影响，损害党和政府的公信力，阻碍社会主义现代化建设，必须加以警惕和根治。
庸官之所以在换届前施政动力疲乏，究其根本，在于人的趋利动机。公共选择理论中有一个基本假定：政府官员和消费者一样，也是具有理性和私利的经济人。同样的人不可能因为从经济市场转入政治市场就由追求个人利益的“自利者”变成大公无私的“利他者”，政府官员作为单个的个人在政治市场上会对不同的决策规则和集体制度作出最有利于自己的选择。对于理想信念动摇，缺乏党性纪律的庸官更是如此。换届前施政动力疲乏，正是庸官思维及其背后的利己主义动机所致，这种不良作风如同“病毒”一样，不断寻找适宜的生长环境，一旦发现就不断复制，最终形成一种官场潜规则。
具体而言，换届前施政动力疲乏的官场“慵懒散”与“涣心病”的成因主要有以下五个方面：
一是价值信仰缺失。封建落后思想与市场经济思维充斥官场文化，官僚主义、形式主义、“走过场”、“人情面子”、“等价交换”、“一切向钱看”，行政部门内部的小宗派、小圈子盛行，造成相互拆台、相互攻讦，或相互推诿、相互扯皮、摩擦不断、内耗不止，严重损耗行政效率。
二是评价机制的缺失。虽然当前的绩效管理制度在一定程度上给公务员队伍注入了活力，但这一制度是基于外在压力的，“走过场”现象时有发生。行政人员即使在工作中“庸懒散”，一般只要不犯大的工作失误，就不会受到调任、降职、辞退等变动，使人员缺乏危机意识。
三是竞争机制缺失。行政部门的天然垄断为官员干部的慵懒思想提供滋生土壤。行政部门作为公权力的执行者，能凭借行政权威无偿占有公共资源，并且在使用上具有国家财政相当优势。由于其对关键资源的垄断性，无需通过市场竞争，就可以正常生存下去。这就为领导干部提供了慵懒的空间，由于不受市场竞争和成本收益的制约，其工作动力难以有效形成。一些干部“一个岗位干多年，一个部门到退休”，导致许多单位成为“一潭死水”。
四是权力制衡的缺失。政府权力的结构设置不完善，形成权力的纵向过分集中，横向制衡失调，权力集中与科层制等级固化了官僚主义的产生。人大的法律监督、政协的民主监督以及社会监督等外部监督机制难以真正发挥效用，投诉反馈机制不畅也阻碍了意见信息的反馈；而行政执行跟踪和监察催办的监督机制等内部监督落实不到位，也使得行政效率难以提升。
五是激励机制的缺失。行政工作繁琐、程序复杂，在同一职位工作过长，也容易使任职者产生厌烦情绪。下级官员的升迁受上级领导部门的主观意志决定，使得干部人员将大量的注意力分散到拉帮结派上，消磨了激情、圆滑了棱角。这种官僚主义作风难以调动人的积极性与创造力，大大降低了干部对工作的重视程度。
防治策略
多年来，我们对于乱作为、以权谋私的贪官及腐败之风，形成了一套较为完整有效的治理体系，而对于不作为、慢作为的庸官及懒政之风，似乎在治理上显得力不从心。近年来，湖北、湖南、山西、新疆等多地刮起一场“治庸风暴”，通过成立“治庸办”、展开专项整肃工作和“治庸计划”对“庸官懒政”进行治理，确实取得了一定效果。然而，冰冻三尺非一日之寒。“庸官懒政”、“换届之前先涣心”、“坐等换届不作为”等慢性病的治疗无法通过“动手术”予以根除，而必须做好打持久战的准备。对于换届期间所表现出来的病症，尤须做好治理措施。
治理官场“慵懒散”与“涣心病”贵在治本，重在机制。根除换届前施政动力不足动摇官场顽症，至少需要加强以下五个方面的制度建设：
一是健全“刚柔并济”的教育培训制度。通过多样化的教育培训形式，使干部官员无论何时何地，都要树立“人民选我当干部，我当干部为人民”的思想意识，做到履职热情不减，标准要求不降，作用发挥不遗余力；坚决根除“坐等换届不作为”，坚持做到“站好最后一班岗”。
二是健全“辨庸识能”的干部考评机制。着力破解干部能奖不能罚、能上不能下、能进不能出的难题，形成懒者受罚、勤者受奖的制度与机制。
三是健全“三位一体”的干部问责机制。建立完善明责、定责、问责的责任体系，坚持“有错是过，无为也是过；有错要问责，无为也要问责”的理念，对应作为而不作为、能作为而无作为、乱作为而恶作为的干部坚决问责；实行“问责零容忍”，做到“问责无盲区”。
四是健全“能上庸下”的干部奖惩机制。让能干事的有位置，想干事的有机会，干成事的有地位。为每一名干部建立“业绩档案”，让干部实绩有据可依，有“账”可“算”，让“进”者奋然，“退”者怡然，“留”者依然，“转”者坦然。
胡锦涛总书记在十七届中央纪委六次全会上的讲话明确要求：全党要加强基层干部队伍作风建设，坚持把治理“庸”、“懒”、“散”问题作为突破口。各级党委、政府必须清醒认识“庸官懒政”的危害性，充分开展“治庸治懒”行动的重要性和紧迫性；努力以治庸提能力、以治散正风气，切实打造一个高效的责任政府，使干部队伍真正呈现出一种人人思进、创先争优的精神面貌。
面对换届中的进退留转，领导干部需要真正讲廉政、讲勤政、重善政，在换届之时不“涣心”，让“德惟善政，政在养民”的施政理念成为工作的源动力。这不仅是党性原则的要求，也是中华传统文化的道德诉求，更是广大人民的期盼。
（作者为复旦大学国际关系与公共事务学院公共行政系教授、博导）
责编/李逸浩 美编/李祥峰