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摘 要：检察权的定性一直具有很大的争议。本文从大陆法系有关检察权性质的学说入手，通过分析比较，论证了我国的检察权应当定性为行政权，进而对检警一体化的改革提出了新的构想。
关键词：检察权；行政权；检警一体化
一、 察权的概念：
什么是检察权?各国法律的规定及其学者的理解并不一致。
大陆法系的多数国家都是从检察机关的职能入手来分析检察权。法国检察机关一方面在刑事诉讼中行使侦查、起诉、支持公诉和指挥刑事裁判的执行等职能，另一方面还对司法救助制度的运营、户籍官员、私立教育机构、新闻杂志等定期刊物进行审查监督。 德国检察官在法庭审理阶段，充任国家公诉人，同时监督审判程序是否合法， 并且对判决的合法性负有监督职责。
日本的学者依照《日本检察厅法》的相关规定，对检察权作了广义和狭义的划分。日本学者认为，从广义上解释，所谓检察权是检察官作为公益代表人所具有的一切权限，即执行《日本检察厅法》第4条和第6条所规定的事务的权限。[1]这些权限包括在刑事案件中进行公诉，请求法院正当适用法律，并监督判决、裁定的执行；对于属于法院权限的其他事项，认为职务上有必要时，要求法院予以通知或陈述意见，作为公益代表人，进行其他法令规定属于其权限的事务。而从狭义意义上讲，检察权仅指检察机关对刑事案件进行侦查、公诉、请求法院正当适用法律并监督判决的执行等方面的权力。这实际上也是多数国家法律规定的反映。[2]
一般意义上讲，检察权是国家赋予检察机关职务范围内的权力。检察机关在通过诉讼或其他非诉讼途径行使该权力时，总是努力达到保证或促使司法机关、行政机关、社会团体、公民等正确适用法律或遵守法律这一共同目的的。从此目的出发，各国检察机关在执行检察权时均具有行政权与准司法权的双重性质，表现出检察权是一种典型的“司法行政权”。
因此，笔者认为，检察权应该是检察机关代表国家或政府所执行的国家权力，是行政权与司法权分权制约的产物，是行政权的本质反映。
二、 陆法系关于检察权性质的主要学说：
根据政治分析的一般原理，国家权力按其性质与功能主要区分为三种，即以议事、决策和立制为特征的立法权；以命令、统筹和执行为特征的行政权；以协调、中立和判断为特征的司法权。
警察权是行政权，审判权是司法权，两点均成定论。检察权属于哪种权力呢?显然不属于立法权，但它是属于行政权还是司法权，抑或其他国家权力，在学说上则有不同的主张。以大陆法系的主要国家而言，大体存在以下几种学说：
(一)行政权说
认为检察权是行政权，检察官系行政官，主要有三方面的理由：
第一方面，也是最主要的根据，是检察机关的组织体制具有行政特性。检察机关组织与活动的一项基本原则，是“检察一体化”，指检察机关上下形成一个整体。就如法国学者卡斯东.斯特法尼等称：“检察院在组织方面的基本特征是，检察院有上下隶属的级别关系，也正因为如此，检察官员的队伍隶属于政府管辖”。[3]“检察一体化”具体体现于四项制度：一是“阶层式建构”和上级的“指令权”，而下级则有服从义务。这种纵向位阶制和上下领导关系，是典型的行政关系。也是检察权行政性的最突出的体现。二是职务收取和职务转移制。上级有权亲自处理属于下级检察官承办的案件和事项(职务收取)，同时上级检察官有权将下属检察官承办的案件和事项转交其他下属检察官承办(职务转移)。除非受到法律的特别限制。三是官员代换制。参与诉讼、出席法庭的检察官即使中途替换，对案件在诉讼法上的效果并无影响；四是首长代理制。各级检察机关所属检察官在对外行使职权时，系检察首长的代理人(此项制度只在德国、俄罗斯等国实行，见德国法院组织法144条的规定)
第二方面是检察官的行动方式具有行政特性。检察官的主要功能—刑事追诉，包括犯罪调查与检控，是一种维护法律秩序所实施的积极而主动的行为，不是消极与被动的裁判行为。而司法权坚持“不告不理”的原则，只有当发生了讼争或某种事件申诉到司法机关之后，司法者才会依据当事人诉求的范围内作出裁判。司法的裁断职能决定了司法权行使的消极性和被动性。司法权的这种消极性和被动性，与行政权在行政管理的运作过程中所表现出的积极主动性及自发性(自行发动)形成明显的区别，因此，检察权行使的主动性和积极性，表现出的是一种行政权特性而非司法权特性。
第三方面的理由，来自国家(宪法)上的权力的划分。立法、行政、司法的三权分立与制衡，是西方政治的基本结构。在这一构造中，检察权不属于立法，也不属于具有依法裁判功能并受宪法独立性保障的司法，检察官是政府在诉讼中的“代言人”，是代表第二权(行政)对第三权实施监督制衡的机关。德国学者Bycher认为，在国会民主之下，政府对除立法、司法外的一切国家权力活动负责，而检察机关的追诉活动，乃行政事項，也是行政对国会负责的项目。[4]这种类别划分，才能实现司法结构的合理性以及国家基本结构的“同构性”。
行政权说虽然有以上的根据，但有学者认为，将检察权等同于一般行政权，抹煞了检察官在一定程度上的独立判断权和处置权，抹煞了检察官受法定原则的严格限制，应当将依法办事置于上命下从的组织关系之上这以要求，其最突出的弊端是使检察权服从于行政权，检察官服从于政府首长，从而严重损害法治原则贯彻。
(二)司法权说
这一学说确认“检察官不是法官，检察机关也不是法院”，但在学说上另辟蹊径从检察官与法官“同质但不同职”的“同等性”出发，将宪法上的司法机关解释为包括检察官与法官二者，并且同受宪法人身及事务独立性的保障。德国学者戈而克称：检察官虽非法官，但“如同法官般”执行司法领域内的重要功能。
司法权说的基本论据，是检察权与审判权的“接近度”以及检察官与法官的“近似性”。对这种特性，几乎形成“共识”。德国学者洛克信称，检察官具有法律守护人的地位，对检察官及对法官而言，事实的查明与法律的判断，应依同一目标行事，因而，此乃二者相提并论的有力论证。[5]尤其明显的例证，是检察官终结侦查后所作的处分。检察官在侦查终结后应依据侦查结果，审查是否有足够的犯罪嫌疑提起公诉，此时所做的决定，于法官随后的裁判决定级为相近。甚至有学者指出，检察官担当刑事追诉，比非诉讼法官更接近司法权。还有的学者针对检察对审判的影响指出，检察官与法官的密切契合，犹如相互牵动的钟表齿轮一般，因而，所谓独立的司法权仅在检察官作为司法官并有相应保障的前提下，才有可能。
司法权说的最重要的理由，是防范行政不当干预刑事司法。由于现代检察官制是资产阶级革命的产物，因此，防止有“革命之子”美誉的检察官制成为行政的工具，是创制该制度以来的基本要求。如果检察权系行政权，检察官系行政官，执行职务时就必须受行政指令原则的制约，服从上级指挥，直至服从最高行政官员的命令，刑事追诉就可能不取决于法律的要求，而难以避免的成为当权者达到某种目的的工具。
然而，纯司法权说也有不便解释之处。一是虽然可以通过法制原则排除或在相当程度上排除行政权的外部干预(现代各国管理检察官的司法部长或法务部长通常就检察事务的干涉十分谨慎)，即外部指令的失效或部分失效，但内部指令权，即检察机关内部的上命下从仍然是各国检察机关组织机构的基本原则之一，其行政性难以抹煞。二是虽然无人否认检察官“接近”法官，但毕竟接近有别于等同。法官的审判体系内部绝无上命下从的道理，法官所具有的独立判断和身份保障，检察官并不完全享有，而检察官行为的主动性也与法官有明显区别。
(三)双重属性说
关于检察权定性的第三种观点，是承认检察权和检察官兼具司法和行政的双重属性。所谓行政性则主要是体现于上命下从的纵向关系，以及追求行为本身的目的，只是将法律当作行为的框架。检察机关的上下领导关系，包括检察一體化及相关制度，突出体现了检察权的行政性；检察机关直接组织检察官员实施侦查的行为，因其严密的组织结构和监督指挥关系，且突出行为的实效(破案)，也具有明显的行政性质。
所谓司法性主要是指两点，其一以适用法律为目的，其法律性特征突出，而且检察机关有权使用法律处理案件，如决定起诉或不起诉，这正是司法行为的一种表现形式；其二，就检察权行使的基本方式看，在承认上下级领导关系的同时，也承认检察官的独立判断和决定。检察官在诉讼活动中也具有一定的独立性，他不是长官的附庸，而能独立的作出诉讼判断并付诸实施。日本法务省刑事局所编的具有权威性的《日本检察讲义》称：“检察官是独任制机关，本身具有独立的性质。这对保障检察权的行使及绝对公正，不受其它势力操纵，以及检察官的职位行为必须直接产生确定的效力，都是必不可少的。检察官的这种准司法性质，从职务的内容看是理所当然的。”“检察官在检察事务方面，是具有自己决定和表示国家意志的独立机关，而不是唯上司之命的行使检察权。检察官之所以被称为独任制机关的原因就在于此。”[6]同时，检察官因其司法功能而享有一定的职务和身份保障(日本、德国、意大利等国检察官身份保障等同或相近于法官)。在上述意义上检察权具有司法权的特性。
双重属性说的观点比较得到普遍的认可。《日本检察讲义》称：“检察权一方面因其有执行法律的机能，本质上属于行政权。但另一方面因公诉权与审判直接关联，从而又具有与审判权同样的司法性质……。由于检察官和检察厅是兼有行政和司法两重性质的机关，所以在组织和机能上也是具有行政、司法两方面的特征。”[7]这是两重属性的一种界定。台湾学者林钰雄对检察官法律地位问题研究所得出的结论性意见是：“余非上命下从之行政官，亦非独立自主之法官，余乃处于两者之间，实现客观法意旨并追求真实与正义的司法官署!”[8]这是对两重属性的另一种界定(偏重其司法性)
然而，在“双重属性说”中如何准确划分司法属性与行政属性在检察机关性质定位中应占的比例，成了一个重要的议题。台湾有学者在综合各国学者的研究后建议：在检察机关行事趋近刑事司法范围时，应依自我负责及自主办案之司法准则行事；在其执行职务趋近于一般行政政策的范围时，则依上命下从之行政原理处理。但是，对“检察机关的行事”进行准确的界定依然是个难题，况且对于个人而言，法无小法，任何基于行政政策的考虑而牺牲的、又不被赋予申请司法审查权利的某些个人利益，对被牺牲者而言可能永远无法得到弥补。
(四)法律监督权说
持这一学说最为典型的国家就是俄罗斯。俄罗斯在前苏联解体后，进行了一系列深刻的社会改革，检察机关也成了改革的对象。改革者们既对检察机关的性质重新作了界定，也对检察机关的职权重新进行了规范。按照俄罗斯联邦现行宪法的规定，检察机关既不是立法权力机关、执行权力机关，又不是司法权力机关，而是一种特殊的国家机关。《俄罗斯联邦检察院法》规定联邦检察机关代表俄罗斯联邦对现行法律的执行情况实施监督，是一种“护法机关”。[9]根据《俄罗斯联邦检察院法》的规定，检查机关行使一般法律监督权的重心有三：一是维护公民权利和自由，将联邦各部门、联邦主体权力机关、行政机关、地方自治机关、军事机关、监察机关及其公职人员以及企事业单位是否遵守有关保护公民权利和自由方面的法律的情况纳入检察院的监督范围；[10]二是对经济领域内的执法情况进行检察监督，对所有从事经济活动的机关、社团、公民等进行监督，目的是吧经济活动纳入法制轨道，以捍卫社会、国家利益，尤其是维护处于私有化进程中的国有资产的所有权；三是对所有法律的执行情况进行检察监督。监督的对象是“各联邦部、联邦主体的立法权力机关和执行机关、地方自治机关、军事机关、监察机关及其公职人员”是否正确执行法律，以及它们颁布的法律文件包括俄联邦政府的决议是否符合法律规定。[11]除此之外，检察机关还有权对侦查机关的侦查活动是否合法、是否完成了侦查工作及通过参加各种案件的法庭审理，对法院的判决、裁定和决定提出异议或抗诉，通过再审程序中止法院判决的执行等方式，实现其对侦查机关、法院审判的一般法律监督。
三、 我国检察权性质的定位及检警一体化的构想
(一)我国检察权性质的定位：
目前，我国学术界对检察权性质的定位也是有行政权说、司法权说、双重属性说、法律监督权说，各自主张的理由也与大陆法系主要观点的理由相似。但是，笔者还是认为，我国检察权的性质应当定位于行政权，主要理由如下：
首先，在我国，检察权的行政性突出地表现在以下两点：第一，上下领导关系集中体现了其行政属性，包括上下级检察机关的领导关系以及检察院内部以检察长为机关首长的领导关系；第二，检察机关依靠自己的侦查力量对自侦案件的侦查强调其侦查效益，重视严密的组织协调(大案要案通常由检察长、分管检察长或部门领导直接组织侦查队伍实施侦查)，侦查行为的侦查目的性特征以及严密的组织纪律，体现了明显的行政属性。
其次，将检察权定位为行政权符合当事人主义的诉讼原则。当事人主义诉讼，又称“辩讼主义诉讼”，指诉讼的进行以当事人的行为为主导的诉讼形式。其特征是强调诉讼各方的权利平等、程序正当；法官处于消极、被动地位，仅以中立的第三者的身份进行听证，不干预当事人诉讼权利的行使，重视保护当事人各方的最大利益；在侦查中注意保护被告人的利益，证据规则严密。[12]在我国的现行法制下，侦查阶段的非法取证、滥用强制措施和超期羁押等问题比较严重。究其原因，主要是由于公安机关和检察机关在整个审前阶段拥有绝对的主导权，加上缺乏中立的司法机构的司法监控和同步救济，使侦查机关权力过度膨胀，审前程序职权化倾向严重。虽然检察机关可以“法律监督”的名义，对公安机关不立案和撤销案件决定实施一定的审查，但由于检察官大多不熟悉侦查实务，又受制于检警组织隶属上的分离，缺乏直接指令权，因而监督的效果十分有限。只有承认检察权行政性，将检察官置于控方当事人地位，才能在审前程序和公判程度中实现控、辩对抗的弹劾式诉讼格局。在此基础上，赋予法官根据令状主义原则和证据原则对审判前活动实施司法监督的权力，扩大犯罪嫌疑人的诉讼地位、强化辩护人参与体制，才能及时发现并纠正审前程序中出现的错误和遗漏，真正实现司法的公正和程序正义。马克思曾经说过：“司法权和行政权的混合势必导致无可解决的混乱。这种混乱的必然结果就是让人一身兼任警察局长、侦查员和审判员”。在侦查和起诉阶段，由检察机关同时负责侦查和起诉审查工作，将执法者和监督者合二者一，显然有悖中立原则和被动诉讼原则；刑事案件的审前程序职权主义倾向严重，不利于在侦查和起诉程序中实现当事人化，与刑事诉讼改革的发展方向不一致。
再次，从整合我国有限的司法资源，提高诉讼效率的角度来看，应当强调检察权的行政特性。在中国，检察机构同时肩负刑事侦查、起诉和法律监督三项职能，它既是侦查机关、公诉机关，又是国家的法律监督机关。由于长期以来形成的传统和组织上的近似性，检察机关作为国家的追诉机关，经常会自觉不自觉地偏向追求实体真实，附和公安机关的侦查结果，而难以担当起中立的司法监督机构的重任。从诉讼经济的角度出发，上述问题对提高诉讼效率，节约司法资源同样产生了不良影响。根据刑事诉讼法的规定，检察机关作为专门从事贪污、贿赂、该职等国家工作人员犯罪的追诉机构，其办案数量、种类和社会影响均不亚于公安机关。随着近年来国家经济建设的蓬勃发展，国家工作人员涉嫌贪污、渎职和经济犯罪的案件有上升的趋势，检察机关所担负的惩治腐败、维护社会程序的使命日益为人们所重视。然而，由于在侦查阶段，检察机关和公安机关各自独立开展刑事追诉活动，互相之间并无隶属和协作义务，因此，双方的合作和交流存在一定障碍。加之公安机关在人员、设备和经费上占据相当的优势，使得本应统一配置的侦查力量和侦查资源被人为地分散到两个互相隔离的机构之中，极易造成资源的重复投入和浪费，不能形成对有限资源的合理应用，以致严重影响了侦查的效率，打击了侦查人员的办案积极性。在另一方面，由于公安机关和检察机关在职能管辖上存在重复，缺乏竞争机制，相互协作不利，因而滋生相互拖延、扯皮现象严重、机构庞大臃肿、官僚主义等诸多弊病，严重损坏了公安、检察机关的声誉，成为司法腐败滋生的原因。
在我国的国家权力结构中，检察权是一种兼具行政性与司法性的特殊权力。在上述两种属性当中，检察权所表现出的行政特性更为突出。检察权是一种通过与公安机关共同或独立开展的侦查活动以及随后提起的公诉为手段；是发现犯罪、开展刑事追诉的行政性权力。它与警察机关的侦查权有一定的同质性。 由于侦查和起诉等审前程序在刑事诉讼中具有重要意义，因此，协调好检警双方的关系，对维护统治阶级利益和社会秩序，实现司法公正，提高司法效率具有不可忽视的作用。如何在保证检察官提起公诉的准确性和合法性的同时，充分发挥警察维护治安、控制犯罪的积极性，及时打击犯罪，避免无辜者的权益免受侵害，是我们设计和衡量检警关系模式的关键所在。
(二)检警一体化的构想：
所谓“检警一体化”，既不是要取消检察机关由公安机关取而代之，也不是要将公安机关合并到检察机关之中，而是在保留现有机构的设置下，打破公安机关和检察机关之间的独立性，建立两机关之间的有机联系，对它们在刑事追诉活动中的地位和关系进行重新定位和调整。
笔者认为，要实现检警一体化的审前程序格局，应在以下方面进行改革：
1、确立检察官在侦查程序中的核心地位
1)赋予检察官对所有刑事案件的侦查权。我国当前将公诉案件立案侦查管辖划归两个机关，存在很大弊端，它忽视了检察机关对所有案件侦查的监督。为强化监督职能，应当赋予检察机关对所有刑事案件负有侦查权，但检察机关只在特殊情况下才亲自实施侦查。它主要是对警察机关的侦查活动实行一般的指导、指挥，并对侦查活动进行同步、动态的监督。两者之间是一种“命令与服从”的实质不平等关系，对于检察机关的指导、指挥和监督，警察机关有义务接受。限于专业优势，检察机关只在特殊情况(警察机关不宜侦查)下，才亲自实施侦查。在这种模式下，警察机关仍然是实质上的侦查机关，检察机关为形式上的侦查机关，它们之间依然存在职责上的分工，但这种分工和制约与作为现行刑事诉讼法基本原则的“分工负责，相互制约”有根本区别。因为在检警一体化的模式下，检察机关始终处于上位，检察机关对警察机关的指示、指挥、监督是单向的，即起诉统摄侦查。
2)赋予检察官对侦查全程各环节监督权。为使检察官对目前侦查监督落空的局面得以彻底改观，必须从以下三个方面着手展开监督。第一，实行立案、撤案报告制。为防止警察机关发案不报案以及“不破不立”、“先破后立”的现象发生，应建立检察监督受案登记制度。凡警察机关接到报案，须在立案的同时将受案登记副本交检察院，以增加透明度，疏通信息渠道。据此，检察官可以在第一时间内知道已发生的刑事案件的基本情况，并有权对案件进行初步审阅，从而决定是否参与侦查。另外，要取消警察机关撤销案件的权力，所有案件是否公诉一律有检察官作出决定。第二，建立强制令状制度。在侦查过程中采取拘留、逮捕、取保候审、监视居住等强制措施以及搜查、扣押等侦查措施时，必须先经检察官(事务检察官)批准，刑事警察必须向相对人出示检察宫签发的相应令状，否则视为违法。当然，在法定紧急情况下，可无证先行采取措施，但应在法定时间内报请检察官补签令状。第三，赋予检察官侦查终结决定权。警察机关认为案件侦查终结后，应立即将案件移送检察官，由检察官依法作出起诉或不起诉决定。侦查应否继续以及是否符合公诉的条件，均由检察官作出决定。检察官有权要求刑事警察补充侦查，刑事警察必须服从。
3)赋予检察官要求或命令刑警出庭作证权。控辩式庭审方式的深入进行，对控辩质量提出了更高的要求。在庭审阶段支持公诉时，有些案件可能需要刑事警察出庭作证(有时决定着诉讼能否进行到底)。然目前刑事司法人员以证人身份参加诉讼实为罕见，尚未形成一种应有的理念。鉴于此，应赋予检察官要求甚至命令刑事警察出庭作证的权力。
4)赋予检察官对刑警侦查表现奖惩建议权。为增强检警之间的配合和服从程度，保证检察官可调动刑事警察，刑事警察能切實服从指挥，必须明确对刑事警察无正当理由而不服从命令或指挥，在晋升、考核或奖惩评定时，检察官可向其主管部门(上级组织)提出降职或惩戒要求，并作为该上级部门必须采纳的建议(在新的人民检察院组织法及人民警察法中予以明确)。当然，刑事警察表现突出时，可建议其上级机关予以奖励。
2、合理界定检察指挥侦查的范围和方式
1)关于指导侦查的范围。倘若不考虑案件的大小、难易及社会影响，全面进行侦查介入势必增加检察机关的负担，造成检察官工作重点不突出或疲于应付，与检警一体化的初衷相悖。因此，为提高诉讼效率，应严格规定指导侦查的范围，将其界定为“本地区内发生的重大、疑难案件，上级交办的案件，涉外案件，关于新罪名的案件及其他侦查机关认为检察机关应参与的案件”。
2)关于指导侦查的方式。为根治刑事警察证据意识淡薄、随心所欲收集证据的弊病，实现检警一体化的预期效果，检察官应以“证据把关”为核心展开指导侦查工作。由于侦查实践中刑事警察收集证据不及时与不全面，重口供与轻其他证据，重有罪证据与轻无罪证据，非法取证与滥用强制措施的现象广泛存在，致使出现“既不能放人，又不能终结诉讼”的两难境地。因此，检察指导侦查应侧重引导刑警为诉讼收集证据，并随时纠正侦查中的违法行为。笔者并不赞同检察官参加侦查阶段任何形式的案情分析会议，或对具体侦查方式作过多的干预，因为这不是检察官的优势。为便于操作，笔者提出三条建议：第一、建立健全通知制度。警察机关对于重大案件，认为需要检察官提前介入，要及时通知检方。第二、确定承办人。检察机关接到警察机关的通知后，要综合各种因素确定最合适的人选承担指导侦查任务，并负责至起诉。第三、定期召开联席会议，对侦查活动中出现的各种问题统一予以协商解决。
3)关于剥离自侦的职能。为确保侦查准理想结构中检察官的中立和超然的地位，须将检察机关的反贪局予以分离，成立新的侦查业务部门，并按照检警一体化模式重新定位其与检察机关的关系。
3、建立畅通的嫌疑人权利救济渠道
1)赋予犯罪嫌疑人以侦查主体资格。在现代刑事诉讼中，犯罪嫌疑人的地位不再是单纯被追究的诉讼客体。依照无罪推定原则，未经法院依法判决，不得确定任何人有罪。故对审前程序中的犯罪嫌疑人，应按普通公民对待，切实保障其合法权益。这就必须赋予其一定的对抗侦查权，主要如：建立诉讼权利的告知程序并及时获知被控罪名，免除“如实陈述”义务并尽快确立有限沉默权等等。
2)扩大律师在侦查阶段的诉讼权利。为有效平衡检警一体化后的控辩结构，必须赋予辩护律师较广泛的诉讼权利。笔者建议在侦查一开始就允许律师全面介入，并享有：A单独与犯罪嫌疑人会见和通讯的权利；B了解侦查案卷与案情的权利；C讯问犯罪嫌疑人时在场权；D独立的调查取证权；E对侦查人员违法侦查的控告权。
4、尽快实现和推行主诉检察官精英化
检警一体化无疑是提高了检察官的地位，但同时也增加了检察官的责任。他不仅要对起诉的结果负全部责任，还要对警察的侦查行为负责。可见，要优化侦查构造，急需一支精干高效的检察官队伍。不但要求他们精通法律专业知识，具备良好的职业道德及较强的综合协调能力，还要对侦查的一般原理、方法有较深入的了解。但现实情况却不容乐观。因此，各地区应结合实际，对主诉、主办检察官严格选拔、培训、考核，努力实现检察官的精英化。当然，也应不断提高刑事警察的综合素质，比如有地方法院在审判时邀请刑事警察旁听的做法，对提高刑警的诉讼意识十分奏效。
注释：
[1] [日]法务省刑事局编，杨磊等译：《日本检察讲义》，中国检察出版社1990年版，第11-13页。
[2] 洪浩：《检察权论》，武汉大学出版社2001年版，第10-11页。
[3] [法] 卡斯东.斯特法尼等著，罗结珍译：《法国刑事诉讼法精义》，中国政法大学出版社1998年版，第125页。
[4] 林钰雄：《谈检察官之双重定位》，载台湾《刑事法杂志》第42卷第6期。
[5] 同上。
[6] [日]法务省刑事局编，杨磊等译：《日本检察讲义》，中国检察出版社1990年版，第18页。
[7] [日]法务省刑事局编，杨磊等译：《日本检察讲义》，中国检察出版社1990年版，第18页。
[8] 林钰雄：《谈检察官之双重定位》，载台湾《刑事法杂志》第42卷第6期。
[9] 刘向文、宋雅芳著：《俄罗斯联邦宪政制度》，法律出版社1999年版，第196页。俄罗斯的“护法机关”范围广泛，包括法院、检察机关、俄罗斯联邦司法部、内务部、联邦安全局、联邦保卫局、联邦边防局、对外情报局、国家海关委员会、联邦税务警察局、律师等，见第240页。
[10] 刘立宪、谢鹏程主编：《海外司法改革的走向》中国方正出版社2000年版，第152页。
[11] 刘向文、宋雅芳著：《俄罗斯联邦宪政制度》，法律出版社1999年版，第240页。
[12] 陈卫东、郝银钟：《侦、检一体化模式研究》第62页，《法学》1999年第1期。
参考文献：
[1]【日】法务省刑事局编，杨磊等译：《日本检察讲义》，中国检察出版社1990年版。
[2]洪浩著：《检察权论》，武汉大学出版社2001年版。
[3]【法】卡斯东.斯特法尼等著，罗结珍译：《法国刑事诉讼法精义》，中国政法大学出版社1998年版。
[4]林钰雄：《谈检察官之双重定位》，载台湾《刑事法杂志》第42卷第6期。
[5]刘向文、宋雅芳著：《俄罗斯联邦宪政制度》，法律出版社1999年版。
[6]刘立宪、谢鹏程主编：《海外司法改革的走向》中国方正出版社2000年版。
[7]陈卫东、郝银钟：《侦、检一体化模式研究》，《法学》1999年第1期。
关键词：检察权；行政权；检警一体化
一、 察权的概念：
什么是检察权?各国法律的规定及其学者的理解并不一致。
大陆法系的多数国家都是从检察机关的职能入手来分析检察权。法国检察机关一方面在刑事诉讼中行使侦查、起诉、支持公诉和指挥刑事裁判的执行等职能，另一方面还对司法救助制度的运营、户籍官员、私立教育机构、新闻杂志等定期刊物进行审查监督。 德国检察官在法庭审理阶段，充任国家公诉人，同时监督审判程序是否合法， 并且对判决的合法性负有监督职责。
日本的学者依照《日本检察厅法》的相关规定，对检察权作了广义和狭义的划分。日本学者认为，从广义上解释，所谓检察权是检察官作为公益代表人所具有的一切权限，即执行《日本检察厅法》第4条和第6条所规定的事务的权限。[1]这些权限包括在刑事案件中进行公诉，请求法院正当适用法律，并监督判决、裁定的执行；对于属于法院权限的其他事项，认为职务上有必要时，要求法院予以通知或陈述意见，作为公益代表人，进行其他法令规定属于其权限的事务。而从狭义意义上讲，检察权仅指检察机关对刑事案件进行侦查、公诉、请求法院正当适用法律并监督判决的执行等方面的权力。这实际上也是多数国家法律规定的反映。[2]
一般意义上讲，检察权是国家赋予检察机关职务范围内的权力。检察机关在通过诉讼或其他非诉讼途径行使该权力时，总是努力达到保证或促使司法机关、行政机关、社会团体、公民等正确适用法律或遵守法律这一共同目的的。从此目的出发，各国检察机关在执行检察权时均具有行政权与准司法权的双重性质，表现出检察权是一种典型的“司法行政权”。
因此，笔者认为，检察权应该是检察机关代表国家或政府所执行的国家权力，是行政权与司法权分权制约的产物，是行政权的本质反映。
二、 陆法系关于检察权性质的主要学说：
根据政治分析的一般原理，国家权力按其性质与功能主要区分为三种，即以议事、决策和立制为特征的立法权；以命令、统筹和执行为特征的行政权；以协调、中立和判断为特征的司法权。
警察权是行政权，审判权是司法权，两点均成定论。检察权属于哪种权力呢?显然不属于立法权，但它是属于行政权还是司法权，抑或其他国家权力，在学说上则有不同的主张。以大陆法系的主要国家而言，大体存在以下几种学说：
(一)行政权说
认为检察权是行政权，检察官系行政官，主要有三方面的理由：
第一方面，也是最主要的根据，是检察机关的组织体制具有行政特性。检察机关组织与活动的一项基本原则，是“检察一体化”，指检察机关上下形成一个整体。就如法国学者卡斯东.斯特法尼等称：“检察院在组织方面的基本特征是，检察院有上下隶属的级别关系，也正因为如此，检察官员的队伍隶属于政府管辖”。[3]“检察一体化”具体体现于四项制度：一是“阶层式建构”和上级的“指令权”，而下级则有服从义务。这种纵向位阶制和上下领导关系，是典型的行政关系。也是检察权行政性的最突出的体现。二是职务收取和职务转移制。上级有权亲自处理属于下级检察官承办的案件和事项(职务收取)，同时上级检察官有权将下属检察官承办的案件和事项转交其他下属检察官承办(职务转移)。除非受到法律的特别限制。三是官员代换制。参与诉讼、出席法庭的检察官即使中途替换，对案件在诉讼法上的效果并无影响；四是首长代理制。各级检察机关所属检察官在对外行使职权时，系检察首长的代理人(此项制度只在德国、俄罗斯等国实行，见德国法院组织法144条的规定)
第二方面是检察官的行动方式具有行政特性。检察官的主要功能—刑事追诉，包括犯罪调查与检控，是一种维护法律秩序所实施的积极而主动的行为，不是消极与被动的裁判行为。而司法权坚持“不告不理”的原则，只有当发生了讼争或某种事件申诉到司法机关之后，司法者才会依据当事人诉求的范围内作出裁判。司法的裁断职能决定了司法权行使的消极性和被动性。司法权的这种消极性和被动性，与行政权在行政管理的运作过程中所表现出的积极主动性及自发性(自行发动)形成明显的区别，因此，检察权行使的主动性和积极性，表现出的是一种行政权特性而非司法权特性。
第三方面的理由，来自国家(宪法)上的权力的划分。立法、行政、司法的三权分立与制衡，是西方政治的基本结构。在这一构造中，检察权不属于立法，也不属于具有依法裁判功能并受宪法独立性保障的司法，检察官是政府在诉讼中的“代言人”，是代表第二权(行政)对第三权实施监督制衡的机关。德国学者Bycher认为，在国会民主之下，政府对除立法、司法外的一切国家权力活动负责，而检察机关的追诉活动，乃行政事項，也是行政对国会负责的项目。[4]这种类别划分，才能实现司法结构的合理性以及国家基本结构的“同构性”。
行政权说虽然有以上的根据，但有学者认为，将检察权等同于一般行政权，抹煞了检察官在一定程度上的独立判断权和处置权，抹煞了检察官受法定原则的严格限制，应当将依法办事置于上命下从的组织关系之上这以要求，其最突出的弊端是使检察权服从于行政权，检察官服从于政府首长，从而严重损害法治原则贯彻。
(二)司法权说
这一学说确认“检察官不是法官，检察机关也不是法院”，但在学说上另辟蹊径从检察官与法官“同质但不同职”的“同等性”出发，将宪法上的司法机关解释为包括检察官与法官二者，并且同受宪法人身及事务独立性的保障。德国学者戈而克称：检察官虽非法官，但“如同法官般”执行司法领域内的重要功能。
司法权说的基本论据，是检察权与审判权的“接近度”以及检察官与法官的“近似性”。对这种特性，几乎形成“共识”。德国学者洛克信称，检察官具有法律守护人的地位，对检察官及对法官而言，事实的查明与法律的判断，应依同一目标行事，因而，此乃二者相提并论的有力论证。[5]尤其明显的例证，是检察官终结侦查后所作的处分。检察官在侦查终结后应依据侦查结果，审查是否有足够的犯罪嫌疑提起公诉，此时所做的决定，于法官随后的裁判决定级为相近。甚至有学者指出，检察官担当刑事追诉，比非诉讼法官更接近司法权。还有的学者针对检察对审判的影响指出，检察官与法官的密切契合，犹如相互牵动的钟表齿轮一般，因而，所谓独立的司法权仅在检察官作为司法官并有相应保障的前提下，才有可能。
司法权说的最重要的理由，是防范行政不当干预刑事司法。由于现代检察官制是资产阶级革命的产物，因此，防止有“革命之子”美誉的检察官制成为行政的工具，是创制该制度以来的基本要求。如果检察权系行政权，检察官系行政官，执行职务时就必须受行政指令原则的制约，服从上级指挥，直至服从最高行政官员的命令，刑事追诉就可能不取决于法律的要求，而难以避免的成为当权者达到某种目的的工具。
然而，纯司法权说也有不便解释之处。一是虽然可以通过法制原则排除或在相当程度上排除行政权的外部干预(现代各国管理检察官的司法部长或法务部长通常就检察事务的干涉十分谨慎)，即外部指令的失效或部分失效，但内部指令权，即检察机关内部的上命下从仍然是各国检察机关组织机构的基本原则之一，其行政性难以抹煞。二是虽然无人否认检察官“接近”法官，但毕竟接近有别于等同。法官的审判体系内部绝无上命下从的道理，法官所具有的独立判断和身份保障，检察官并不完全享有，而检察官行为的主动性也与法官有明显区别。
(三)双重属性说
关于检察权定性的第三种观点，是承认检察权和检察官兼具司法和行政的双重属性。所谓行政性则主要是体现于上命下从的纵向关系，以及追求行为本身的目的，只是将法律当作行为的框架。检察机关的上下领导关系，包括检察一體化及相关制度，突出体现了检察权的行政性；检察机关直接组织检察官员实施侦查的行为，因其严密的组织结构和监督指挥关系，且突出行为的实效(破案)，也具有明显的行政性质。
所谓司法性主要是指两点，其一以适用法律为目的，其法律性特征突出，而且检察机关有权使用法律处理案件，如决定起诉或不起诉，这正是司法行为的一种表现形式；其二，就检察权行使的基本方式看，在承认上下级领导关系的同时，也承认检察官的独立判断和决定。检察官在诉讼活动中也具有一定的独立性，他不是长官的附庸，而能独立的作出诉讼判断并付诸实施。日本法务省刑事局所编的具有权威性的《日本检察讲义》称：“检察官是独任制机关，本身具有独立的性质。这对保障检察权的行使及绝对公正，不受其它势力操纵，以及检察官的职位行为必须直接产生确定的效力，都是必不可少的。检察官的这种准司法性质，从职务的内容看是理所当然的。”“检察官在检察事务方面，是具有自己决定和表示国家意志的独立机关，而不是唯上司之命的行使检察权。检察官之所以被称为独任制机关的原因就在于此。”[6]同时，检察官因其司法功能而享有一定的职务和身份保障(日本、德国、意大利等国检察官身份保障等同或相近于法官)。在上述意义上检察权具有司法权的特性。
双重属性说的观点比较得到普遍的认可。《日本检察讲义》称：“检察权一方面因其有执行法律的机能，本质上属于行政权。但另一方面因公诉权与审判直接关联，从而又具有与审判权同样的司法性质……。由于检察官和检察厅是兼有行政和司法两重性质的机关，所以在组织和机能上也是具有行政、司法两方面的特征。”[7]这是两重属性的一种界定。台湾学者林钰雄对检察官法律地位问题研究所得出的结论性意见是：“余非上命下从之行政官，亦非独立自主之法官，余乃处于两者之间，实现客观法意旨并追求真实与正义的司法官署!”[8]这是对两重属性的另一种界定(偏重其司法性)
然而，在“双重属性说”中如何准确划分司法属性与行政属性在检察机关性质定位中应占的比例，成了一个重要的议题。台湾有学者在综合各国学者的研究后建议：在检察机关行事趋近刑事司法范围时，应依自我负责及自主办案之司法准则行事；在其执行职务趋近于一般行政政策的范围时，则依上命下从之行政原理处理。但是，对“检察机关的行事”进行准确的界定依然是个难题，况且对于个人而言，法无小法，任何基于行政政策的考虑而牺牲的、又不被赋予申请司法审查权利的某些个人利益，对被牺牲者而言可能永远无法得到弥补。
(四)法律监督权说
持这一学说最为典型的国家就是俄罗斯。俄罗斯在前苏联解体后，进行了一系列深刻的社会改革，检察机关也成了改革的对象。改革者们既对检察机关的性质重新作了界定，也对检察机关的职权重新进行了规范。按照俄罗斯联邦现行宪法的规定，检察机关既不是立法权力机关、执行权力机关，又不是司法权力机关，而是一种特殊的国家机关。《俄罗斯联邦检察院法》规定联邦检察机关代表俄罗斯联邦对现行法律的执行情况实施监督，是一种“护法机关”。[9]根据《俄罗斯联邦检察院法》的规定，检查机关行使一般法律监督权的重心有三：一是维护公民权利和自由，将联邦各部门、联邦主体权力机关、行政机关、地方自治机关、军事机关、监察机关及其公职人员以及企事业单位是否遵守有关保护公民权利和自由方面的法律的情况纳入检察院的监督范围；[10]二是对经济领域内的执法情况进行检察监督，对所有从事经济活动的机关、社团、公民等进行监督，目的是吧经济活动纳入法制轨道，以捍卫社会、国家利益，尤其是维护处于私有化进程中的国有资产的所有权；三是对所有法律的执行情况进行检察监督。监督的对象是“各联邦部、联邦主体的立法权力机关和执行机关、地方自治机关、军事机关、监察机关及其公职人员”是否正确执行法律，以及它们颁布的法律文件包括俄联邦政府的决议是否符合法律规定。[11]除此之外，检察机关还有权对侦查机关的侦查活动是否合法、是否完成了侦查工作及通过参加各种案件的法庭审理，对法院的判决、裁定和决定提出异议或抗诉，通过再审程序中止法院判决的执行等方式，实现其对侦查机关、法院审判的一般法律监督。
三、 我国检察权性质的定位及检警一体化的构想
(一)我国检察权性质的定位：
目前，我国学术界对检察权性质的定位也是有行政权说、司法权说、双重属性说、法律监督权说，各自主张的理由也与大陆法系主要观点的理由相似。但是，笔者还是认为，我国检察权的性质应当定位于行政权，主要理由如下：
首先，在我国，检察权的行政性突出地表现在以下两点：第一，上下领导关系集中体现了其行政属性，包括上下级检察机关的领导关系以及检察院内部以检察长为机关首长的领导关系；第二，检察机关依靠自己的侦查力量对自侦案件的侦查强调其侦查效益，重视严密的组织协调(大案要案通常由检察长、分管检察长或部门领导直接组织侦查队伍实施侦查)，侦查行为的侦查目的性特征以及严密的组织纪律，体现了明显的行政属性。
其次，将检察权定位为行政权符合当事人主义的诉讼原则。当事人主义诉讼，又称“辩讼主义诉讼”，指诉讼的进行以当事人的行为为主导的诉讼形式。其特征是强调诉讼各方的权利平等、程序正当；法官处于消极、被动地位，仅以中立的第三者的身份进行听证，不干预当事人诉讼权利的行使，重视保护当事人各方的最大利益；在侦查中注意保护被告人的利益，证据规则严密。[12]在我国的现行法制下，侦查阶段的非法取证、滥用强制措施和超期羁押等问题比较严重。究其原因，主要是由于公安机关和检察机关在整个审前阶段拥有绝对的主导权，加上缺乏中立的司法机构的司法监控和同步救济，使侦查机关权力过度膨胀，审前程序职权化倾向严重。虽然检察机关可以“法律监督”的名义，对公安机关不立案和撤销案件决定实施一定的审查，但由于检察官大多不熟悉侦查实务，又受制于检警组织隶属上的分离，缺乏直接指令权，因而监督的效果十分有限。只有承认检察权行政性，将检察官置于控方当事人地位，才能在审前程序和公判程度中实现控、辩对抗的弹劾式诉讼格局。在此基础上，赋予法官根据令状主义原则和证据原则对审判前活动实施司法监督的权力，扩大犯罪嫌疑人的诉讼地位、强化辩护人参与体制，才能及时发现并纠正审前程序中出现的错误和遗漏，真正实现司法的公正和程序正义。马克思曾经说过：“司法权和行政权的混合势必导致无可解决的混乱。这种混乱的必然结果就是让人一身兼任警察局长、侦查员和审判员”。在侦查和起诉阶段，由检察机关同时负责侦查和起诉审查工作，将执法者和监督者合二者一，显然有悖中立原则和被动诉讼原则；刑事案件的审前程序职权主义倾向严重，不利于在侦查和起诉程序中实现当事人化，与刑事诉讼改革的发展方向不一致。
再次，从整合我国有限的司法资源，提高诉讼效率的角度来看，应当强调检察权的行政特性。在中国，检察机构同时肩负刑事侦查、起诉和法律监督三项职能，它既是侦查机关、公诉机关，又是国家的法律监督机关。由于长期以来形成的传统和组织上的近似性，检察机关作为国家的追诉机关，经常会自觉不自觉地偏向追求实体真实，附和公安机关的侦查结果，而难以担当起中立的司法监督机构的重任。从诉讼经济的角度出发，上述问题对提高诉讼效率，节约司法资源同样产生了不良影响。根据刑事诉讼法的规定，检察机关作为专门从事贪污、贿赂、该职等国家工作人员犯罪的追诉机构，其办案数量、种类和社会影响均不亚于公安机关。随着近年来国家经济建设的蓬勃发展，国家工作人员涉嫌贪污、渎职和经济犯罪的案件有上升的趋势，检察机关所担负的惩治腐败、维护社会程序的使命日益为人们所重视。然而，由于在侦查阶段，检察机关和公安机关各自独立开展刑事追诉活动，互相之间并无隶属和协作义务，因此，双方的合作和交流存在一定障碍。加之公安机关在人员、设备和经费上占据相当的优势，使得本应统一配置的侦查力量和侦查资源被人为地分散到两个互相隔离的机构之中，极易造成资源的重复投入和浪费，不能形成对有限资源的合理应用，以致严重影响了侦查的效率，打击了侦查人员的办案积极性。在另一方面，由于公安机关和检察机关在职能管辖上存在重复，缺乏竞争机制，相互协作不利，因而滋生相互拖延、扯皮现象严重、机构庞大臃肿、官僚主义等诸多弊病，严重损坏了公安、检察机关的声誉，成为司法腐败滋生的原因。
在我国的国家权力结构中，检察权是一种兼具行政性与司法性的特殊权力。在上述两种属性当中，检察权所表现出的行政特性更为突出。检察权是一种通过与公安机关共同或独立开展的侦查活动以及随后提起的公诉为手段；是发现犯罪、开展刑事追诉的行政性权力。它与警察机关的侦查权有一定的同质性。 由于侦查和起诉等审前程序在刑事诉讼中具有重要意义，因此，协调好检警双方的关系，对维护统治阶级利益和社会秩序，实现司法公正，提高司法效率具有不可忽视的作用。如何在保证检察官提起公诉的准确性和合法性的同时，充分发挥警察维护治安、控制犯罪的积极性，及时打击犯罪，避免无辜者的权益免受侵害，是我们设计和衡量检警关系模式的关键所在。
(二)检警一体化的构想：
所谓“检警一体化”，既不是要取消检察机关由公安机关取而代之，也不是要将公安机关合并到检察机关之中，而是在保留现有机构的设置下，打破公安机关和检察机关之间的独立性，建立两机关之间的有机联系，对它们在刑事追诉活动中的地位和关系进行重新定位和调整。
笔者认为，要实现检警一体化的审前程序格局，应在以下方面进行改革：
1、确立检察官在侦查程序中的核心地位
1)赋予检察官对所有刑事案件的侦查权。我国当前将公诉案件立案侦查管辖划归两个机关，存在很大弊端，它忽视了检察机关对所有案件侦查的监督。为强化监督职能，应当赋予检察机关对所有刑事案件负有侦查权，但检察机关只在特殊情况下才亲自实施侦查。它主要是对警察机关的侦查活动实行一般的指导、指挥，并对侦查活动进行同步、动态的监督。两者之间是一种“命令与服从”的实质不平等关系，对于检察机关的指导、指挥和监督，警察机关有义务接受。限于专业优势，检察机关只在特殊情况(警察机关不宜侦查)下，才亲自实施侦查。在这种模式下，警察机关仍然是实质上的侦查机关，检察机关为形式上的侦查机关，它们之间依然存在职责上的分工，但这种分工和制约与作为现行刑事诉讼法基本原则的“分工负责，相互制约”有根本区别。因为在检警一体化的模式下，检察机关始终处于上位，检察机关对警察机关的指示、指挥、监督是单向的，即起诉统摄侦查。
2)赋予检察官对侦查全程各环节监督权。为使检察官对目前侦查监督落空的局面得以彻底改观，必须从以下三个方面着手展开监督。第一，实行立案、撤案报告制。为防止警察机关发案不报案以及“不破不立”、“先破后立”的现象发生，应建立检察监督受案登记制度。凡警察机关接到报案，须在立案的同时将受案登记副本交检察院，以增加透明度，疏通信息渠道。据此，检察官可以在第一时间内知道已发生的刑事案件的基本情况，并有权对案件进行初步审阅，从而决定是否参与侦查。另外，要取消警察机关撤销案件的权力，所有案件是否公诉一律有检察官作出决定。第二，建立强制令状制度。在侦查过程中采取拘留、逮捕、取保候审、监视居住等强制措施以及搜查、扣押等侦查措施时，必须先经检察官(事务检察官)批准，刑事警察必须向相对人出示检察宫签发的相应令状，否则视为违法。当然，在法定紧急情况下，可无证先行采取措施，但应在法定时间内报请检察官补签令状。第三，赋予检察官侦查终结决定权。警察机关认为案件侦查终结后，应立即将案件移送检察官，由检察官依法作出起诉或不起诉决定。侦查应否继续以及是否符合公诉的条件，均由检察官作出决定。检察官有权要求刑事警察补充侦查，刑事警察必须服从。
3)赋予检察官要求或命令刑警出庭作证权。控辩式庭审方式的深入进行，对控辩质量提出了更高的要求。在庭审阶段支持公诉时，有些案件可能需要刑事警察出庭作证(有时决定着诉讼能否进行到底)。然目前刑事司法人员以证人身份参加诉讼实为罕见，尚未形成一种应有的理念。鉴于此，应赋予检察官要求甚至命令刑事警察出庭作证的权力。
4)赋予检察官对刑警侦查表现奖惩建议权。为增强检警之间的配合和服从程度，保证检察官可调动刑事警察，刑事警察能切實服从指挥，必须明确对刑事警察无正当理由而不服从命令或指挥，在晋升、考核或奖惩评定时，检察官可向其主管部门(上级组织)提出降职或惩戒要求，并作为该上级部门必须采纳的建议(在新的人民检察院组织法及人民警察法中予以明确)。当然，刑事警察表现突出时，可建议其上级机关予以奖励。
2、合理界定检察指挥侦查的范围和方式
1)关于指导侦查的范围。倘若不考虑案件的大小、难易及社会影响，全面进行侦查介入势必增加检察机关的负担，造成检察官工作重点不突出或疲于应付，与检警一体化的初衷相悖。因此，为提高诉讼效率，应严格规定指导侦查的范围，将其界定为“本地区内发生的重大、疑难案件，上级交办的案件，涉外案件，关于新罪名的案件及其他侦查机关认为检察机关应参与的案件”。
2)关于指导侦查的方式。为根治刑事警察证据意识淡薄、随心所欲收集证据的弊病，实现检警一体化的预期效果，检察官应以“证据把关”为核心展开指导侦查工作。由于侦查实践中刑事警察收集证据不及时与不全面，重口供与轻其他证据，重有罪证据与轻无罪证据，非法取证与滥用强制措施的现象广泛存在，致使出现“既不能放人，又不能终结诉讼”的两难境地。因此，检察指导侦查应侧重引导刑警为诉讼收集证据，并随时纠正侦查中的违法行为。笔者并不赞同检察官参加侦查阶段任何形式的案情分析会议，或对具体侦查方式作过多的干预，因为这不是检察官的优势。为便于操作，笔者提出三条建议：第一、建立健全通知制度。警察机关对于重大案件，认为需要检察官提前介入，要及时通知检方。第二、确定承办人。检察机关接到警察机关的通知后，要综合各种因素确定最合适的人选承担指导侦查任务，并负责至起诉。第三、定期召开联席会议，对侦查活动中出现的各种问题统一予以协商解决。
3)关于剥离自侦的职能。为确保侦查准理想结构中检察官的中立和超然的地位，须将检察机关的反贪局予以分离，成立新的侦查业务部门，并按照检警一体化模式重新定位其与检察机关的关系。
3、建立畅通的嫌疑人权利救济渠道
1)赋予犯罪嫌疑人以侦查主体资格。在现代刑事诉讼中，犯罪嫌疑人的地位不再是单纯被追究的诉讼客体。依照无罪推定原则，未经法院依法判决，不得确定任何人有罪。故对审前程序中的犯罪嫌疑人，应按普通公民对待，切实保障其合法权益。这就必须赋予其一定的对抗侦查权，主要如：建立诉讼权利的告知程序并及时获知被控罪名，免除“如实陈述”义务并尽快确立有限沉默权等等。
2)扩大律师在侦查阶段的诉讼权利。为有效平衡检警一体化后的控辩结构，必须赋予辩护律师较广泛的诉讼权利。笔者建议在侦查一开始就允许律师全面介入，并享有：A单独与犯罪嫌疑人会见和通讯的权利；B了解侦查案卷与案情的权利；C讯问犯罪嫌疑人时在场权；D独立的调查取证权；E对侦查人员违法侦查的控告权。
4、尽快实现和推行主诉检察官精英化
检警一体化无疑是提高了检察官的地位，但同时也增加了检察官的责任。他不仅要对起诉的结果负全部责任，还要对警察的侦查行为负责。可见，要优化侦查构造，急需一支精干高效的检察官队伍。不但要求他们精通法律专业知识，具备良好的职业道德及较强的综合协调能力，还要对侦查的一般原理、方法有较深入的了解。但现实情况却不容乐观。因此，各地区应结合实际，对主诉、主办检察官严格选拔、培训、考核，努力实现检察官的精英化。当然，也应不断提高刑事警察的综合素质，比如有地方法院在审判时邀请刑事警察旁听的做法，对提高刑警的诉讼意识十分奏效。
注释：
[1] [日]法务省刑事局编，杨磊等译：《日本检察讲义》，中国检察出版社1990年版，第11-13页。
[2] 洪浩：《检察权论》，武汉大学出版社2001年版，第10-11页。
[3] [法] 卡斯东.斯特法尼等著，罗结珍译：《法国刑事诉讼法精义》，中国政法大学出版社1998年版，第125页。
[4] 林钰雄：《谈检察官之双重定位》，载台湾《刑事法杂志》第42卷第6期。
[5] 同上。
[6] [日]法务省刑事局编，杨磊等译：《日本检察讲义》，中国检察出版社1990年版，第18页。
[7] [日]法务省刑事局编，杨磊等译：《日本检察讲义》，中国检察出版社1990年版，第18页。
[8] 林钰雄：《谈检察官之双重定位》，载台湾《刑事法杂志》第42卷第6期。
[9] 刘向文、宋雅芳著：《俄罗斯联邦宪政制度》，法律出版社1999年版，第196页。俄罗斯的“护法机关”范围广泛，包括法院、检察机关、俄罗斯联邦司法部、内务部、联邦安全局、联邦保卫局、联邦边防局、对外情报局、国家海关委员会、联邦税务警察局、律师等，见第240页。
[10] 刘立宪、谢鹏程主编：《海外司法改革的走向》中国方正出版社2000年版，第152页。
[11] 刘向文、宋雅芳著：《俄罗斯联邦宪政制度》，法律出版社1999年版，第240页。
[12] 陈卫东、郝银钟：《侦、检一体化模式研究》第62页，《法学》1999年第1期。
参考文献：
[1]【日】法务省刑事局编，杨磊等译：《日本检察讲义》，中国检察出版社1990年版。
[2]洪浩著：《检察权论》，武汉大学出版社2001年版。
[3]【法】卡斯东.斯特法尼等著，罗结珍译：《法国刑事诉讼法精义》，中国政法大学出版社1998年版。
[4]林钰雄：《谈检察官之双重定位》，载台湾《刑事法杂志》第42卷第6期。
[5]刘向文、宋雅芳著：《俄罗斯联邦宪政制度》，法律出版社1999年版。
[6]刘立宪、谢鹏程主编：《海外司法改革的走向》中国方正出版社2000年版。
[7]陈卫东、郝银钟：《侦、检一体化模式研究》，《法学》1999年第1期。