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近年来，在省委、省政府的正确领导下。在国务院法制办的关心、指导和大力支持下，我省高度重视公众参与行政立法工作，积极探索，大胆创新，勇于实践，取得了显著成效。2004年3月，江苏省法制办印发了《关于向社会公布地方性法规草案或省政府规章草案征集公众意见的若干规定》。随后，南京、苏州、无锡、徐州四个有立法权的市也出台了相关规定。从江苏省的有关规定和这几年的相关实践看，我省公众参与行政立法的制度框架，有如下几个特点：
程序规范。公众参与行政立法的具体组织运作，主要有以下几个步骤和环节：一是制定方案。主要是对向社会公开征求和听取意见的行政立法事项范围、基础条件、征集方式、时间进度、工作班子、任务分工、联系渠道等，事先进行通盘考虑，研究制定出安排预案。二是发布公告。在网站或报纸等媒体上发布关于向社会公开征集对立法项目或立法草案的意见和建议的公告，同时公布有关要求或立法草案全文。实践中，有时在报纸等媒体上只作指引性消息报道，任何不特定的公众都可以通过媒体指引的方式，获得进一步的信息，索取草案文本和相关背景资料。三是公众发表意见和建议。任何有兴趣或有利害关系的公众，都可以就行政立法事项进行咨询、提问，发表自己的看法和主张。四是收集和整理公众意见。行政立法草案公开征集意见的时间一般为20天，期限届满后公众仍可继续提出意见和建议。对社会各方面反映出来的意见和建议，明确专人进行收集、分类、汇总。五是对公众意见进行分析研究和回复。对征集到的所有意见和建议，都逐一加以认真分析研究，确定是否采纳，以及采纳的程度，并充分说明理由；对有代表性且确需回复的意见，以适当方式回复当事人。回复的意见，通过网站或报纸等媒体向社会公开。六是总结公开征求意见的情况。对公众提出意见的情况和对公众意见的采纳、未采纳情况，进行统计、分析和说明，形成有关听取和采纳意见情况的说明材料，并纳人行政立法草案的起草说明或审核报告中，供行政立法机关在审查协调或审议决策时参考。
规则明晰。公众参与行政立法，有以下几条基本规则：一是公开透明。推行公众参与在“阳光”下操作。不仅过程透明，而且结果也公开。任何不特定的公众，都可以通过电话、传真、邮箱等联系方式，对行政立法相关议题表达自己的意愿和诉求，同时也有权了解其他人提出的相关意见和建议。索取相关组织或个人的言论资料，自由发表评论。二是客观全面。行政立法机关及其工作机构对任何社会公众都保持中立，不带偏见，对任何意见和建议都认真听取，并本着实事求是的精神予以考虑和吸纳。三是便捷务实。积极为公众参与行政立法创造机会，开辟渠道，提供一切方便和必要的指导、服务。利用门户网站相关专栏开通行政立法建议项目和立法草案公开征求意见系统，实现对公众意见的在线提交，在网站后台转换成电子邮件发送至专用电子邮箱。由专人负责收取、整理和反馈，保证不特定公众能方便、快捷、有序、有效地参与到行政立法实践中来。
范围广泛。重大行政立法事项，原则上都允许和吸纳公众参与，公开征求和听取社会各界的意见。公众参与的事项，不仅包括行政立法草案，而且也包括行政立法规划与年度计划。在行政立法的立项阶段、草案起草阶段、立法审查或审核阶段，甚至审议过程中，都欢迎公众参与。参与的对象，不仅包括本级和下级国家机关，而且包括基层单位、中介组织、行业协会、社会团体、科研院所、高等院校和具有利害关系的管理和服务对象。
方式灵活。通常根据不同情况，采用下列一种或几种方式，吸纳公众参与行政立法：(1)直接将行政立法草案发送给随机确定的有关行政机关、基层单位、行业组织、科研院所、高等院校和行政管理相对人等，征求书面意见。(2)向社会公布行政立法草案，公开征求不特定公众和社会各界的意见或组织公开讨论。(3)就行政立法草案深入基层和实际进行实地调研，通过召开各种有代表性的座谈会、商讨会，公开征求各方面的意见，特别是有利害关系的管理和服务对象的意见。(4)组织有关方面的专家、学者举行研讨会、论证会或举办立法论坛，对行政立法草案进行分析、咨询、论证。(5)组织代表各种不同利益倾向的人士，举行立法协调会、听证会、辩论会，对行政立法草案进行公开质疑、举证、辩论。(6)其他适当的公开方式。实践中，网站已成为公众参与行政立法首选的和主要的途径。一般情况下，每年的行政立法计划安排项目和所有行政立法草案，都通过网站向社会公开征集意见。同时，对涉及面广、社会关注度高、协调难度大，并与广大人民群众切身利益有密切关系的重要行政立法草案，则又通过报纸等媒介向社会公开征求意见。
由于行政立法中的公众参与制度起步时间还不长，实践中难免会遇到一些问题和困难，进一步改进和完善公众参与行政立法的有关制度，需要采取多方面的对策措施。
建立公众参与行政立法的带动机制。树立和强化服务意识，加强宣传，积极引导，激发热情，鼓励、支持和吸引公众踊跃建言献策，形成公众与政府、公众与公众之间相互直接沟通、交流的互动局面。承认和允许不同利益群体、利益阶层、利益集团，通过网络和报纸等媒体寻求代言和游说，培育不同观点交锋与利益博弈的代理、带头力量，如民意调查机构、行业协会、群众团体等民间组织，逐步实现公众参与行政立法的组织化。
完善“兼听”各方意见的决策取舍机制。总的取舍原则应当是，“尊重多数，保护少数”。对公众反映较为集中的意见和建议，应当引起高度重视；对大多数公众的一致意愿，应当予以足够尊重；对少数公众的合理意见和正当利益诉求，必须予以充分考虑和必要的决策倾斜，以确保社会成员各方利益的平衡与协调，真正实现“普惠于民”。
健全回应公众意见的处理反馈机制。公众在参与行政立法过程中所提出的各种不同意见和建议，都应当得到适时、必要的答复、解释和处理说明。通常可以采取以下方式：一是集中回应(或概括式回应)。即对公众的意见和建议要进行分类整理和认真分析研究，通过媒体或编印通报、简报等形式，或在立法起草说明和立法审核、审查、审议报告中，集中概括地通报、说明或报告对公众意见和建议的采纳情况。二是单独回应(或逐一回应)。即对署名提出的立法意见和建议，或者对有研究价值的重要的立法意见和建议。特别是各种反对意见，通过信函、邮件、电话、短信、传真等形式，向提出者进行采纳情况的通报和采纳、未采纳的理由说明。不管是集中回应，还是单独回应，都应在媒体上予以公开，其他公众有权知晓，并可以对回应进行评论。
推动行政立法征求意见会议向社会全面开放。就行政立法事项征求或听取有关机关、组织和公民意见的座谈会、论证会等会议，要逐步向社会公众开放。这类征求意见会议，应当事先制定方案和计划，做好充分准备，避免出现临时性安排，并通过网络、报纸等媒体事先发布预告，把会议的具体议题、出席对象、时间、地点等相关信息向社会公开，欢迎社会各界人士届时与会旁听。根据公众对会议预告的反应，事前对可以与会旁听的人量作适当限制，允许会议旁听人事前索取相关议题资料，在会议进行中或在会后就会议议题提出自己的意见。同时，还要通过网络、报纸等对会议讨论过程和主要观点作深度报道，以便其他未与会的公众能参与讨论或发表评论。
强化公众参与行政立法的保障制度。公众参与行政立法，不仅需要人力、智力、技术支撑，更需要有雄厚的财力、物力保障。经验证明，这种保障的程度，影响、制约甚至决定着公众参与行政立法的进程、质量和效率。因此，必须尽快建立和完善公众参与行政立法的各项保障制度。当前一个值得关注的方面，是要加强公众参与行政立法技术支持平台的规范化建设，为建立和完善自由、便捷、畅通、低廉、有效的民间行政立法诉愿表达渠道，提供可靠、有力的技术支撑。
(作者系江苏省人民政府法制办公室行政法规处处长)
责任编辑：刘卫东
程序规范。公众参与行政立法的具体组织运作，主要有以下几个步骤和环节：一是制定方案。主要是对向社会公开征求和听取意见的行政立法事项范围、基础条件、征集方式、时间进度、工作班子、任务分工、联系渠道等，事先进行通盘考虑，研究制定出安排预案。二是发布公告。在网站或报纸等媒体上发布关于向社会公开征集对立法项目或立法草案的意见和建议的公告，同时公布有关要求或立法草案全文。实践中，有时在报纸等媒体上只作指引性消息报道，任何不特定的公众都可以通过媒体指引的方式，获得进一步的信息，索取草案文本和相关背景资料。三是公众发表意见和建议。任何有兴趣或有利害关系的公众，都可以就行政立法事项进行咨询、提问，发表自己的看法和主张。四是收集和整理公众意见。行政立法草案公开征集意见的时间一般为20天，期限届满后公众仍可继续提出意见和建议。对社会各方面反映出来的意见和建议，明确专人进行收集、分类、汇总。五是对公众意见进行分析研究和回复。对征集到的所有意见和建议，都逐一加以认真分析研究，确定是否采纳，以及采纳的程度，并充分说明理由；对有代表性且确需回复的意见，以适当方式回复当事人。回复的意见，通过网站或报纸等媒体向社会公开。六是总结公开征求意见的情况。对公众提出意见的情况和对公众意见的采纳、未采纳情况，进行统计、分析和说明，形成有关听取和采纳意见情况的说明材料，并纳人行政立法草案的起草说明或审核报告中，供行政立法机关在审查协调或审议决策时参考。
规则明晰。公众参与行政立法，有以下几条基本规则：一是公开透明。推行公众参与在“阳光”下操作。不仅过程透明，而且结果也公开。任何不特定的公众，都可以通过电话、传真、邮箱等联系方式，对行政立法相关议题表达自己的意愿和诉求，同时也有权了解其他人提出的相关意见和建议。索取相关组织或个人的言论资料，自由发表评论。二是客观全面。行政立法机关及其工作机构对任何社会公众都保持中立，不带偏见，对任何意见和建议都认真听取，并本着实事求是的精神予以考虑和吸纳。三是便捷务实。积极为公众参与行政立法创造机会，开辟渠道，提供一切方便和必要的指导、服务。利用门户网站相关专栏开通行政立法建议项目和立法草案公开征求意见系统，实现对公众意见的在线提交，在网站后台转换成电子邮件发送至专用电子邮箱。由专人负责收取、整理和反馈，保证不特定公众能方便、快捷、有序、有效地参与到行政立法实践中来。
范围广泛。重大行政立法事项，原则上都允许和吸纳公众参与，公开征求和听取社会各界的意见。公众参与的事项，不仅包括行政立法草案，而且也包括行政立法规划与年度计划。在行政立法的立项阶段、草案起草阶段、立法审查或审核阶段，甚至审议过程中，都欢迎公众参与。参与的对象，不仅包括本级和下级国家机关，而且包括基层单位、中介组织、行业协会、社会团体、科研院所、高等院校和具有利害关系的管理和服务对象。
方式灵活。通常根据不同情况，采用下列一种或几种方式，吸纳公众参与行政立法：(1)直接将行政立法草案发送给随机确定的有关行政机关、基层单位、行业组织、科研院所、高等院校和行政管理相对人等，征求书面意见。(2)向社会公布行政立法草案，公开征求不特定公众和社会各界的意见或组织公开讨论。(3)就行政立法草案深入基层和实际进行实地调研，通过召开各种有代表性的座谈会、商讨会，公开征求各方面的意见，特别是有利害关系的管理和服务对象的意见。(4)组织有关方面的专家、学者举行研讨会、论证会或举办立法论坛，对行政立法草案进行分析、咨询、论证。(5)组织代表各种不同利益倾向的人士，举行立法协调会、听证会、辩论会，对行政立法草案进行公开质疑、举证、辩论。(6)其他适当的公开方式。实践中，网站已成为公众参与行政立法首选的和主要的途径。一般情况下，每年的行政立法计划安排项目和所有行政立法草案，都通过网站向社会公开征集意见。同时，对涉及面广、社会关注度高、协调难度大，并与广大人民群众切身利益有密切关系的重要行政立法草案，则又通过报纸等媒介向社会公开征求意见。
由于行政立法中的公众参与制度起步时间还不长，实践中难免会遇到一些问题和困难，进一步改进和完善公众参与行政立法的有关制度，需要采取多方面的对策措施。
建立公众参与行政立法的带动机制。树立和强化服务意识，加强宣传，积极引导，激发热情，鼓励、支持和吸引公众踊跃建言献策，形成公众与政府、公众与公众之间相互直接沟通、交流的互动局面。承认和允许不同利益群体、利益阶层、利益集团，通过网络和报纸等媒体寻求代言和游说，培育不同观点交锋与利益博弈的代理、带头力量，如民意调查机构、行业协会、群众团体等民间组织，逐步实现公众参与行政立法的组织化。
完善“兼听”各方意见的决策取舍机制。总的取舍原则应当是，“尊重多数，保护少数”。对公众反映较为集中的意见和建议，应当引起高度重视；对大多数公众的一致意愿，应当予以足够尊重；对少数公众的合理意见和正当利益诉求，必须予以充分考虑和必要的决策倾斜，以确保社会成员各方利益的平衡与协调，真正实现“普惠于民”。
健全回应公众意见的处理反馈机制。公众在参与行政立法过程中所提出的各种不同意见和建议，都应当得到适时、必要的答复、解释和处理说明。通常可以采取以下方式：一是集中回应(或概括式回应)。即对公众的意见和建议要进行分类整理和认真分析研究，通过媒体或编印通报、简报等形式，或在立法起草说明和立法审核、审查、审议报告中，集中概括地通报、说明或报告对公众意见和建议的采纳情况。二是单独回应(或逐一回应)。即对署名提出的立法意见和建议，或者对有研究价值的重要的立法意见和建议。特别是各种反对意见，通过信函、邮件、电话、短信、传真等形式，向提出者进行采纳情况的通报和采纳、未采纳的理由说明。不管是集中回应，还是单独回应，都应在媒体上予以公开，其他公众有权知晓，并可以对回应进行评论。
推动行政立法征求意见会议向社会全面开放。就行政立法事项征求或听取有关机关、组织和公民意见的座谈会、论证会等会议，要逐步向社会公众开放。这类征求意见会议，应当事先制定方案和计划，做好充分准备，避免出现临时性安排，并通过网络、报纸等媒体事先发布预告，把会议的具体议题、出席对象、时间、地点等相关信息向社会公开，欢迎社会各界人士届时与会旁听。根据公众对会议预告的反应，事前对可以与会旁听的人量作适当限制，允许会议旁听人事前索取相关议题资料，在会议进行中或在会后就会议议题提出自己的意见。同时，还要通过网络、报纸等对会议讨论过程和主要观点作深度报道，以便其他未与会的公众能参与讨论或发表评论。
强化公众参与行政立法的保障制度。公众参与行政立法，不仅需要人力、智力、技术支撑，更需要有雄厚的财力、物力保障。经验证明，这种保障的程度，影响、制约甚至决定着公众参与行政立法的进程、质量和效率。因此，必须尽快建立和完善公众参与行政立法的各项保障制度。当前一个值得关注的方面，是要加强公众参与行政立法技术支持平台的规范化建设，为建立和完善自由、便捷、畅通、低廉、有效的民间行政立法诉愿表达渠道，提供可靠、有力的技术支撑。
(作者系江苏省人民政府法制办公室行政法规处处长)
责任编辑：刘卫东