论文部分内容阅读
摘要：超期羁押指公安、司法机关在刑事诉讼过程中超过法律规定的期限继续羁押犯罪嫌疑人、被告人的违法行为，它的产生存在其机制诸方面原因，本文从羁押期限管理、监督机制方面进行探讨，试图在当前体制下就如何预防超期羁押期限提出解决问题的设想。
关键词：超期羁押；预防机制；管理；监督
超期羁押作为一种违法羁押，是指公安、司法机关在刑事诉讼过程中超过法律规定的期限继续羁押犯罪嫌疑人、被告人的违法行为，它严重侵犯了犯罪嫌疑人、被告人的人权，妨碍了诉讼公正与效率，破坏了刑事诉讼的正常程序。多年来，各级公安、司法机关虽然采取了各种措施治理超期羁押，尤其是2003年全国开展的清理超期羁押专项行动，取得令人瞩目的成果。但是，我们也应该清醒地看到，由于超期羁押是“生长在中国司法肌体上的顽症”，曾经屡禁不止，且当前的超期羁押相对减少，只是采取严厉的行政命令进行纠防的结果。因此，笔者以为，纠防超期羁押的治本之策应当从机制上人手，建立切实可行的羁押期限监督机制，以保证公安、司法机关羁押期限管理、监督的规范化、法制化。在此，笔者试就导致超期羁押产生的原因及公安、司法机关在依法实行羁押期限管理、监督方面充分发挥职能作用，从机制方面作一粗浅探讨，以就教于方家。
一、超期羁押产生的机制原因
超期羁押显然是一种严厉强制措施的滥用，具有十分严重的违法性、侵权性、渎职性，而其产生，又是各种不同层次不同种类的原因交织、作用的结果，诸如立法上的缺陷、司法体制的不协调、司法人员的素质不高、救济手段的贫乏等等，各种因素不一而足，这些都不在本文探讨的范围，现仅就导致超期羁押在机制方面的原因作一简要分析。
1、羁押制度存在漏洞
羁押机关(主要指看守所)对公安、司法机关提讯、提解犯罪嫌疑人、被告人的管理以及换押等制度混乱，主要表现为：
(1)提讯制度混乱造成超期羁押。公安、司法各机关延长羁押期限的法律文书不送达或延迟送达羁押机关，羁押部门只能以法律规定最长期限来计算羁押时限，由此导致违法提讯无法控制。而公安、司法机关分别填制提讯证，办案人员为了工作方便，往往随身携带多份提讯证、随用随填，以至出现非本案办案人员提讯、跨阶段提讯的现象，造成羁押机关难以掌握被羁押人员的羁押期限，并形成超期羁押。
(2)现行换押制度难防超期羁押。现行换押制度本是为了规范羁押期限，目的在于方便羁押机关掌握羁押环节和羁押期限，防止提讯混乱，防范超期羁押。但是，由于该制度具体操作程序规定的“谁收案谁换押”原则，且对换押时限未作明确规定，导致案件接收机关迟延送达换押证，造成的超期羁押既不计算在本部门诉讼阶段内，又为自己赢得了额外的办案时间。同时，换押证“证出多门”极易出现各部门交接案件过程中诉讼时间的重叠或脱节，因此，现行换押制度不仅未能促进办案机关的换押工作，反而因操作程序设计的缺陷，增加了羁押机关掌握在押人员真实羁押期限的困难，难以达到客观反映诉讼阶段的变更、防止超期羁押发生的目的。
2、管理缺乏监督机制
对于羁押期限的管理，长期以来没有切实可行的制约制度，监督工作缺乏规范性、可操作性，致使监督效果不理想，主要表现在：
(1)羁押机关的期限管理滞后。由于前述原因，羁押机关对在押人员的案件进入何种诉讼环节不甚了了，对各诉讼阶段实际使用的办案时间不掌握，使其难以对每个犯罪嫌疑人、被告人建立准确的诉讼时效档案，使羁押时间与各诉讼阶段不能有效对接。
(2)办案单位之间的监督缺失。各办案单位之间在羁押期限方面没有切实可行的监督机制，各个诉讼阶段发生超期问题如何处理缺少规定，往往使前后诉讼阶段之间各单位互相占用、借用诉讼时间成为“正常”现象。
(3)检察机关的法律监督乏力。检察机关作为刑事诉讼监督的主体，在监督超期羁押时，如何去审查，认定超期羁押可以使用哪些法定手段，刑事诉讼法都没有规定，也没有相关的司法解释，只能通过建议的方式向有关部门提出或通过协调解决，纠正超期羁押的法定手段少而软；同时检察机关又是公诉机关，与侦查机关同属控方，其对侦查机关的监督，效果和公正性可想而知，因此超期羁押现象往往难以及时纠正。
3、羁押责任没有约束
长期以来，超期羁押没有得到有效遏制，有关责任人无须承担相应责任也是一个重要原因。中央高层虽然多次发文要求各办案机关严格执行办案期限，要求对案件超期羁押的责任人予以追究，但如何确认违法行为、责任单位和直接责任人，对责任单位和直接责任人的纪律、法律责任规定不明，如何操作也不明确，因而很难执行。更主要的是法律对超期羁押也缺乏责任追究方面的硬性规定，使得检察机关因无强制处分权而不能追究有关人员的责任；如此也使办案人员缺乏办案责任心和紧迫感，超期羁押的发生就在所难免了。
二、羁押期限管理、监督机制的设想
超期羁押之所以难以根除，主要原因是刑事诉讼程序立法以及司法体制的严重缺陷，因此，完善立法，才能从根本上杜绝超期羁押，这不在本文讨论范围，在此不予赘述，现就当前体制下如何进行羁押期限管理、监督提出如下设想。
1、案件跟踪卡堵塞漏洞
当前形势下羁押期限管理混乱的现状证明，公安、司法机关各家自行制作的提讯、提押证以及换押证的不当使用，是造成超期羁押的直接原因之一，针对这种情况，笔者建议设计一种供公安、司法各机关共同使用的提讯、提解证件——《被羁押人员案件跟踪卡》，以代替原有的提讯、提解、换押证。该卡应当具有以下三个特点：(1)该卡是羁押场所出具的证明接受犯罪嫌疑人、被告人的唯一有效凭证。它根据作出羁押决定机关的法律文书制作，并向该机关发出，并由办案机关随案移送以下各个诉讼阶段。(2)该卡是公安、司法机关提讯、提解犯罪嫌疑人、被告人的唯一凭证。对于侦查、起诉、审判诸环节涉及各自诉讼期限，均要求各办案机关在该卡上填写清楚，并盖章确认，同时，各办案机关在确认跟踪卡后，只能凭该卡在本诉讼阶段的期限内提讯、提解犯罪嫌疑人、被告人。(3)该卡是具有换押功能的唯一凭证。它必须随案移送下一诉讼阶段，要求移送案件机关在该卡上明确移送时间，受案机关盖章确认，明确受理时间后，以该卡与羁押场所履行换押手续，从而杜绝期限重叠计算或脱节，杜绝交叉提讯和违法提讯，避免超期羁押的发生。
2、建立多渠道监督机制
根据当前超期羁押问题的现状，结合公安、司法机关的工作实际，应当在现行法律框架下，建立并完善多渠道监督制约制度，将其贯穿于刑事诉讼的各个环节。这应当包括：
(1)完善听取告知制度，使被羁押人明确自己依法享有哪些权利，为其行使权利创造条件。在各个诉讼阶段，公安、司法机关机关在受理被实施拘留、逮捕强 制措施的案件时，应当告知犯罪嫌疑人、被告人法定羁押期限，并书面备案以便当事人监督。在告知的同时，还应当认真听取被羁押人或其委托的律师关于羁押期限的意见。
(2)建立公安、司法机关内外部预警机制，督促办案人员依法按期结案。公安、司法机关要建立起以羁押期限为中心的案件流程管理制度，实行超期羁押预警机制，切实防止超期羁押。首先，要实行办案机关的内部预警，办案机关内部就案件从何时开始计算羁押期限、何时结案、是否重新计算羁押期限、延长办案期限是否符合法定的报批手续等问题，建立起完善的监督制约机制。对羁押期限达到法定羁押期限前二周，以“提示函”的形式，由办案部门内勤向办案人员催办，提示羁押期限或办案期限，督促其及时结案。其次，看守所对办案机关的预警。看守所对犯罪嫌疑人、被告人的羁押情况实行动态管理，每个犯罪嫌疑人、被告人从被拘留或逮捕之日开始，应以微机登记其基本情况、拘留和逮捕日期、起诉日期、审判日期等情况。在犯罪嫌疑人、被告人羁押期限届满前七日，看守所应当根据《看守所条例实施办法》向办案机关发送《犯罪嫌疑人、被告人羁押期限即将届满提示函》，以达到预警的目的。
(3)加强检察机关法律监督力度，建立以人民检察院为中心的公安、司法机关联网跟踪制度。根据这一制度，决定和实施羁押措施的机关，必须在作出拘留或者逮捕的同时，将这一情况告知人民检察院的监所检察部门，以便该部门及时监督。检察机关监所部门依法对办案机关和看守所的预警机制的运转实施监督，同时，整合检察机关内部职能优势，将监所部门的单一监督改变为侦查、审判、监所一体化检察监督，充分发挥侦查、审判监督部门的职能作用，强化对羁押期限的监督手段，确保犯罪嫌疑人、被告人羁押期限在各个诉讼阶段得到有效的监督。
3、建立超期羁押责任追究制度
从解决超期羁押问题的根本出发，建立和细化超期羁押责任追究制。(1)责任追究制实行无过错责任原则，超期羁押责任由公安、司法机关及具体的办案人员共同承担；(2)对超期羁押的公安、司法机关采取一定的方式，对公安、司法机关内部追究办案人员责任时，按造成超期羁押的危害程度，分别给予行政或纪律处分，构成犯罪的，要追究其刑事责任。(3)完善最高人民法院、最高人民检察院、公安部和中政委有关超期羁押责任追究的原则性规定的具体实施办法，并据此对超期羁押采取坚决措施，严肃追究造成超期羁押问题的相关责任人的责任。
关键词：超期羁押；预防机制；管理；监督
超期羁押作为一种违法羁押，是指公安、司法机关在刑事诉讼过程中超过法律规定的期限继续羁押犯罪嫌疑人、被告人的违法行为，它严重侵犯了犯罪嫌疑人、被告人的人权，妨碍了诉讼公正与效率，破坏了刑事诉讼的正常程序。多年来，各级公安、司法机关虽然采取了各种措施治理超期羁押，尤其是2003年全国开展的清理超期羁押专项行动，取得令人瞩目的成果。但是，我们也应该清醒地看到，由于超期羁押是“生长在中国司法肌体上的顽症”，曾经屡禁不止，且当前的超期羁押相对减少，只是采取严厉的行政命令进行纠防的结果。因此，笔者以为，纠防超期羁押的治本之策应当从机制上人手，建立切实可行的羁押期限监督机制，以保证公安、司法机关羁押期限管理、监督的规范化、法制化。在此，笔者试就导致超期羁押产生的原因及公安、司法机关在依法实行羁押期限管理、监督方面充分发挥职能作用，从机制方面作一粗浅探讨，以就教于方家。
一、超期羁押产生的机制原因
超期羁押显然是一种严厉强制措施的滥用，具有十分严重的违法性、侵权性、渎职性，而其产生，又是各种不同层次不同种类的原因交织、作用的结果，诸如立法上的缺陷、司法体制的不协调、司法人员的素质不高、救济手段的贫乏等等，各种因素不一而足，这些都不在本文探讨的范围，现仅就导致超期羁押在机制方面的原因作一简要分析。
1、羁押制度存在漏洞
羁押机关(主要指看守所)对公安、司法机关提讯、提解犯罪嫌疑人、被告人的管理以及换押等制度混乱，主要表现为：
(1)提讯制度混乱造成超期羁押。公安、司法各机关延长羁押期限的法律文书不送达或延迟送达羁押机关，羁押部门只能以法律规定最长期限来计算羁押时限，由此导致违法提讯无法控制。而公安、司法机关分别填制提讯证，办案人员为了工作方便，往往随身携带多份提讯证、随用随填，以至出现非本案办案人员提讯、跨阶段提讯的现象，造成羁押机关难以掌握被羁押人员的羁押期限，并形成超期羁押。
(2)现行换押制度难防超期羁押。现行换押制度本是为了规范羁押期限，目的在于方便羁押机关掌握羁押环节和羁押期限，防止提讯混乱，防范超期羁押。但是，由于该制度具体操作程序规定的“谁收案谁换押”原则，且对换押时限未作明确规定，导致案件接收机关迟延送达换押证，造成的超期羁押既不计算在本部门诉讼阶段内，又为自己赢得了额外的办案时间。同时，换押证“证出多门”极易出现各部门交接案件过程中诉讼时间的重叠或脱节，因此，现行换押制度不仅未能促进办案机关的换押工作，反而因操作程序设计的缺陷，增加了羁押机关掌握在押人员真实羁押期限的困难，难以达到客观反映诉讼阶段的变更、防止超期羁押发生的目的。
2、管理缺乏监督机制
对于羁押期限的管理，长期以来没有切实可行的制约制度，监督工作缺乏规范性、可操作性，致使监督效果不理想，主要表现在：
(1)羁押机关的期限管理滞后。由于前述原因，羁押机关对在押人员的案件进入何种诉讼环节不甚了了，对各诉讼阶段实际使用的办案时间不掌握，使其难以对每个犯罪嫌疑人、被告人建立准确的诉讼时效档案，使羁押时间与各诉讼阶段不能有效对接。
(2)办案单位之间的监督缺失。各办案单位之间在羁押期限方面没有切实可行的监督机制，各个诉讼阶段发生超期问题如何处理缺少规定，往往使前后诉讼阶段之间各单位互相占用、借用诉讼时间成为“正常”现象。
(3)检察机关的法律监督乏力。检察机关作为刑事诉讼监督的主体，在监督超期羁押时，如何去审查，认定超期羁押可以使用哪些法定手段，刑事诉讼法都没有规定，也没有相关的司法解释，只能通过建议的方式向有关部门提出或通过协调解决，纠正超期羁押的法定手段少而软；同时检察机关又是公诉机关，与侦查机关同属控方，其对侦查机关的监督，效果和公正性可想而知，因此超期羁押现象往往难以及时纠正。
3、羁押责任没有约束
长期以来，超期羁押没有得到有效遏制，有关责任人无须承担相应责任也是一个重要原因。中央高层虽然多次发文要求各办案机关严格执行办案期限，要求对案件超期羁押的责任人予以追究，但如何确认违法行为、责任单位和直接责任人，对责任单位和直接责任人的纪律、法律责任规定不明，如何操作也不明确，因而很难执行。更主要的是法律对超期羁押也缺乏责任追究方面的硬性规定，使得检察机关因无强制处分权而不能追究有关人员的责任；如此也使办案人员缺乏办案责任心和紧迫感，超期羁押的发生就在所难免了。
二、羁押期限管理、监督机制的设想
超期羁押之所以难以根除，主要原因是刑事诉讼程序立法以及司法体制的严重缺陷，因此，完善立法，才能从根本上杜绝超期羁押，这不在本文讨论范围，在此不予赘述，现就当前体制下如何进行羁押期限管理、监督提出如下设想。
1、案件跟踪卡堵塞漏洞
当前形势下羁押期限管理混乱的现状证明，公安、司法机关各家自行制作的提讯、提押证以及换押证的不当使用，是造成超期羁押的直接原因之一，针对这种情况，笔者建议设计一种供公安、司法各机关共同使用的提讯、提解证件——《被羁押人员案件跟踪卡》，以代替原有的提讯、提解、换押证。该卡应当具有以下三个特点：(1)该卡是羁押场所出具的证明接受犯罪嫌疑人、被告人的唯一有效凭证。它根据作出羁押决定机关的法律文书制作，并向该机关发出，并由办案机关随案移送以下各个诉讼阶段。(2)该卡是公安、司法机关提讯、提解犯罪嫌疑人、被告人的唯一凭证。对于侦查、起诉、审判诸环节涉及各自诉讼期限，均要求各办案机关在该卡上填写清楚，并盖章确认，同时，各办案机关在确认跟踪卡后，只能凭该卡在本诉讼阶段的期限内提讯、提解犯罪嫌疑人、被告人。(3)该卡是具有换押功能的唯一凭证。它必须随案移送下一诉讼阶段，要求移送案件机关在该卡上明确移送时间，受案机关盖章确认，明确受理时间后，以该卡与羁押场所履行换押手续，从而杜绝期限重叠计算或脱节，杜绝交叉提讯和违法提讯，避免超期羁押的发生。
2、建立多渠道监督机制
根据当前超期羁押问题的现状，结合公安、司法机关的工作实际，应当在现行法律框架下，建立并完善多渠道监督制约制度，将其贯穿于刑事诉讼的各个环节。这应当包括：
(1)完善听取告知制度，使被羁押人明确自己依法享有哪些权利，为其行使权利创造条件。在各个诉讼阶段，公安、司法机关机关在受理被实施拘留、逮捕强 制措施的案件时，应当告知犯罪嫌疑人、被告人法定羁押期限，并书面备案以便当事人监督。在告知的同时，还应当认真听取被羁押人或其委托的律师关于羁押期限的意见。
(2)建立公安、司法机关内外部预警机制，督促办案人员依法按期结案。公安、司法机关要建立起以羁押期限为中心的案件流程管理制度，实行超期羁押预警机制，切实防止超期羁押。首先，要实行办案机关的内部预警，办案机关内部就案件从何时开始计算羁押期限、何时结案、是否重新计算羁押期限、延长办案期限是否符合法定的报批手续等问题，建立起完善的监督制约机制。对羁押期限达到法定羁押期限前二周，以“提示函”的形式，由办案部门内勤向办案人员催办，提示羁押期限或办案期限，督促其及时结案。其次，看守所对办案机关的预警。看守所对犯罪嫌疑人、被告人的羁押情况实行动态管理，每个犯罪嫌疑人、被告人从被拘留或逮捕之日开始，应以微机登记其基本情况、拘留和逮捕日期、起诉日期、审判日期等情况。在犯罪嫌疑人、被告人羁押期限届满前七日，看守所应当根据《看守所条例实施办法》向办案机关发送《犯罪嫌疑人、被告人羁押期限即将届满提示函》，以达到预警的目的。
(3)加强检察机关法律监督力度，建立以人民检察院为中心的公安、司法机关联网跟踪制度。根据这一制度，决定和实施羁押措施的机关，必须在作出拘留或者逮捕的同时，将这一情况告知人民检察院的监所检察部门，以便该部门及时监督。检察机关监所部门依法对办案机关和看守所的预警机制的运转实施监督，同时，整合检察机关内部职能优势，将监所部门的单一监督改变为侦查、审判、监所一体化检察监督，充分发挥侦查、审判监督部门的职能作用，强化对羁押期限的监督手段，确保犯罪嫌疑人、被告人羁押期限在各个诉讼阶段得到有效的监督。
3、建立超期羁押责任追究制度
从解决超期羁押问题的根本出发，建立和细化超期羁押责任追究制。(1)责任追究制实行无过错责任原则，超期羁押责任由公安、司法机关及具体的办案人员共同承担；(2)对超期羁押的公安、司法机关采取一定的方式，对公安、司法机关内部追究办案人员责任时，按造成超期羁押的危害程度，分别给予行政或纪律处分，构成犯罪的，要追究其刑事责任。(3)完善最高人民法院、最高人民检察院、公安部和中政委有关超期羁押责任追究的原则性规定的具体实施办法，并据此对超期羁押采取坚决措施，严肃追究造成超期羁押问题的相关责任人的责任。