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摘 要：健全全域全类型国土空间用途管制制度体系，可以使国土空间开发格局得到优化。详细分析了现行国土空间用途管制制度存在的问题，提出了健全完善国土空间用途管制制度的有效措施。
关键词：国土空间，用途管制，规划，资源环境监管
建立健全全域全类型国土空间用途管制制度可实现统筹指导以及协调国土资源环境的利用开发、修护及保护工作，使国土空间开发格局得到优化，真正实现山、林、水、田、湖共同监管的制度。
1 现行国土空间用途管制制度存在的主要问题
1.1 空间用途管制制度并没有覆盖全部国土空间
山岭等自然生态空间并没有构建用途管制制度，林地的用途管制制度还有不完善之处，有些区域的自然资源和生态空间被改变用途或非法占有的情况十分严重，山地等遭受严重的破坏，使得自然资源要素流失，破坏了生态功能。因此，实施自然生态空间用途管制非常必要[1]。
1.2 空间规划体系交叉重叠并且协调困难
应用国土空间用途管制，急需针对国土空间用途进行明确的界定，因为我国的内部空间规划种类多，体系繁杂，在相同领域中，不同的空间规划内容有所重叠，并且用地布局存在的差异性和协调性非常差，不同部门之间的规划管理制度存在冲突及矛盾。此外，作为规划体系基础的详细规划发展并不完善，城乡规划体系中的控制性规划，在很多城市特别是小城镇中并没有实现全覆盖。很多规划涉及到自然保护区和风景区等，但存在的界限非常模糊。以上问题使空间用途管制很难统一[2]。
1.3 空间用途管制面临体制及技术的相关难题
多规合一是探索国土空间用途管制的强化措施，2009年后我国广州及深圳等地，开展了“三规合一”及多规融合的试点政策。结合实际情况，“多规合一”存在的问题更是体制方面的问题，如主管部门不同，并没有具体的协调平台及机制，相关规划协调的法律规定不充分，每条规划的法律性质及相应的定位都比较模糊，部门与部门之间采用的土地分类、基础图件等并没有统一的有效机制，不同的规划、期限、审批编制等内容都有所差异。
2 健全完善国土空间用途管制制度的有效措施
2.1 建立覆盖全城的国土空间用途管制制度
由资源管护拓展国土空间用途管制，发展生态空间保护工作，这样可以真正实现国土空间全覆盖，包括耕地以及天然草地等。严格控制建设用地总量及国土开发强度，使生态空间及自然资源得到持续稳定的发展，依照不动产统一确权登记平台及土地用途管制的先行经验，将用途管制进行统一。当前的自然资源部门分类管理制度，需要构建管理委员会协调机构。在职能转变到位的前提下，构建和整合自然资源部，统一执行调查评价，真正实现确权登记、规划监督、修护以及保护工作的落实。
2.2 构建协调统一的国土空间规划体系
逐步理清不同层次以及各类规划之间的关系，进一步推进空间规划改革，在全国范围内推动国土规划编制的实施。作为规划的顶层设计，可对城镇体系规划、部门空间规划以及基础设施建设等进行约束和指导。针对市、县层面，需将土地利用现状图作为底图，充分实现土地利用规划空间全覆盖，展现约束力的优势，与城乡规划结合，强化“三规合一”[3]。
2.3 完善国土空间规划管控体系
国家要加强宏观管控，提高相应的国土空间规划管理力度，完善国土空间规划体系基础上的土地，利用总体规划管控体系。对于审查制度的规划和完善，需根据一定的计划及规划，加强农用地转用制度、建设项目用地审查制度、生态用地转用制度之间的平衡。同时，要继续完善增减挂钩制度，并将探索及推广工作作为弹性管制管理的重点工作，加强海域、海岛的行政执法力度，针对国土空间规划动态评估，修改和调整多项法规，强化管控的刚性和管理的弹性。
2.4 构建合理的国土空间用途分区
将国土资源环境的實际承载能力作为评价的依据，全面综合地考虑当前国土空间的开发情况、经济社会发展等具体问题。站在宏观、中观以及微观角度，分别划定战略引导区、政策落实区和空间管制区。从宏观角度来看，要明确区域发展的重大战略部署，明确国土空间的内部结构、节点和廊道。从中观角度来看，要进一步明确区域发展的功能定位，提出城镇发展、产业发展、农村农业发展和生态发展等层面的空间引导措施。从微观角度来看，要详细划定好生态保护、耕地保护红线以及建设开发边界，认真落实好生活、生产、生态空间的开发管制界限，以便空间用途管制可在每一个地块图斑上落实，不可改变用途，控制引导国土空间开发规划的落实。
2.5 完善自然资源产权的权益保护功能
深化自然资源管理体制改革及不动产统一确权登记，为国土空间用途管制提供更多的发展契机。其中，加快推进土地、矿产等相关自然资源的统一确权登记，可构建自然资源的权利系数，并健全国土空间的有偿应用制度，发挥市场机制在国土空间管制中的激励作用。为了构建自然资源和生态空间保护的补偿机制，需将天然草地、水域、林地、耕地等归入到生态补偿的范围中。针对粮食生产区、涵养水源地、生态功能区以及生态脆弱区，需要应用区间横向补偿机制，使地方能够积极探索全新的补偿方式，提升民众对自然资源和生态空间保护的积极性和自觉性[4]。
2.6 强化自然资源环境调查评价和监测预警管理
构建自然资源综合调查评价，建立相应的监测制度，需要统一制定各类自然资源环境要素评价技术规范，并明确标准体系和相应的细则。其中，需要完善国土资源环境承载力评价，并加快建立监测预警制度，定期开展分级分类评价，详细通报最终的运行结果。同时，还需要构建自然资源環境调查监测数据库和信息技术平台，借助信息手段，可强化监督及执法监察，严厉依法处治违反国土空间用途管制的行为。
3 结束语
国土是生态文明建设中非常重要的物质基础、组成要素及空间载体。目前我国资源紧缺的问题十分严重，环境遭到了破坏和污染、生态系统正在逐步退化，各类资源空间规划以及环境体系十分复杂，急需加快空间规划整合，构建覆盖全域的国土空间用途管制制度。
参考文献
[1] 周璞，刘天科，靳利飞.健全国土空间用途管制制度的几点思考[J].生态经济，2016，32（6）：201-204.
[2] 焦思颖.统一行使所有国土空间用途管制职责——访自然资源部国土空间用途管制司司长江华安[J].国土资源，2019，210（1）：24-26.
[3] 焦思颖.统一行使所有国土空间用途管制职责——访自然资源部国土空间用途管制司司长江华安[J].国土资源，2019，210（1）：24-26.
[4] 林坚，吴宇翔，吴佳雨，等.论空间规划体系的构建——兼析空间规划、国土空间用途管制与自然资源监管的关系[J].城市规划，2018（5）：9-17.
关键词：国土空间，用途管制，规划，资源环境监管
建立健全全域全类型国土空间用途管制制度可实现统筹指导以及协调国土资源环境的利用开发、修护及保护工作，使国土空间开发格局得到优化，真正实现山、林、水、田、湖共同监管的制度。
1 现行国土空间用途管制制度存在的主要问题
1.1 空间用途管制制度并没有覆盖全部国土空间
山岭等自然生态空间并没有构建用途管制制度，林地的用途管制制度还有不完善之处，有些区域的自然资源和生态空间被改变用途或非法占有的情况十分严重，山地等遭受严重的破坏，使得自然资源要素流失，破坏了生态功能。因此，实施自然生态空间用途管制非常必要[1]。
1.2 空间规划体系交叉重叠并且协调困难
应用国土空间用途管制，急需针对国土空间用途进行明确的界定，因为我国的内部空间规划种类多，体系繁杂，在相同领域中，不同的空间规划内容有所重叠，并且用地布局存在的差异性和协调性非常差，不同部门之间的规划管理制度存在冲突及矛盾。此外，作为规划体系基础的详细规划发展并不完善，城乡规划体系中的控制性规划，在很多城市特别是小城镇中并没有实现全覆盖。很多规划涉及到自然保护区和风景区等，但存在的界限非常模糊。以上问题使空间用途管制很难统一[2]。
1.3 空间用途管制面临体制及技术的相关难题
多规合一是探索国土空间用途管制的强化措施，2009年后我国广州及深圳等地，开展了“三规合一”及多规融合的试点政策。结合实际情况，“多规合一”存在的问题更是体制方面的问题，如主管部门不同，并没有具体的协调平台及机制，相关规划协调的法律规定不充分，每条规划的法律性质及相应的定位都比较模糊，部门与部门之间采用的土地分类、基础图件等并没有统一的有效机制，不同的规划、期限、审批编制等内容都有所差异。
2 健全完善国土空间用途管制制度的有效措施
2.1 建立覆盖全城的国土空间用途管制制度
由资源管护拓展国土空间用途管制，发展生态空间保护工作，这样可以真正实现国土空间全覆盖，包括耕地以及天然草地等。严格控制建设用地总量及国土开发强度，使生态空间及自然资源得到持续稳定的发展，依照不动产统一确权登记平台及土地用途管制的先行经验，将用途管制进行统一。当前的自然资源部门分类管理制度，需要构建管理委员会协调机构。在职能转变到位的前提下，构建和整合自然资源部，统一执行调查评价，真正实现确权登记、规划监督、修护以及保护工作的落实。
2.2 构建协调统一的国土空间规划体系
逐步理清不同层次以及各类规划之间的关系，进一步推进空间规划改革，在全国范围内推动国土规划编制的实施。作为规划的顶层设计，可对城镇体系规划、部门空间规划以及基础设施建设等进行约束和指导。针对市、县层面，需将土地利用现状图作为底图，充分实现土地利用规划空间全覆盖，展现约束力的优势，与城乡规划结合，强化“三规合一”[3]。
2.3 完善国土空间规划管控体系
国家要加强宏观管控，提高相应的国土空间规划管理力度，完善国土空间规划体系基础上的土地，利用总体规划管控体系。对于审查制度的规划和完善，需根据一定的计划及规划，加强农用地转用制度、建设项目用地审查制度、生态用地转用制度之间的平衡。同时，要继续完善增减挂钩制度，并将探索及推广工作作为弹性管制管理的重点工作，加强海域、海岛的行政执法力度，针对国土空间规划动态评估，修改和调整多项法规，强化管控的刚性和管理的弹性。
2.4 构建合理的国土空间用途分区
将国土资源环境的實际承载能力作为评价的依据，全面综合地考虑当前国土空间的开发情况、经济社会发展等具体问题。站在宏观、中观以及微观角度，分别划定战略引导区、政策落实区和空间管制区。从宏观角度来看，要明确区域发展的重大战略部署，明确国土空间的内部结构、节点和廊道。从中观角度来看，要进一步明确区域发展的功能定位，提出城镇发展、产业发展、农村农业发展和生态发展等层面的空间引导措施。从微观角度来看，要详细划定好生态保护、耕地保护红线以及建设开发边界，认真落实好生活、生产、生态空间的开发管制界限，以便空间用途管制可在每一个地块图斑上落实，不可改变用途，控制引导国土空间开发规划的落实。
2.5 完善自然资源产权的权益保护功能
深化自然资源管理体制改革及不动产统一确权登记，为国土空间用途管制提供更多的发展契机。其中，加快推进土地、矿产等相关自然资源的统一确权登记，可构建自然资源的权利系数，并健全国土空间的有偿应用制度，发挥市场机制在国土空间管制中的激励作用。为了构建自然资源和生态空间保护的补偿机制，需将天然草地、水域、林地、耕地等归入到生态补偿的范围中。针对粮食生产区、涵养水源地、生态功能区以及生态脆弱区，需要应用区间横向补偿机制，使地方能够积极探索全新的补偿方式，提升民众对自然资源和生态空间保护的积极性和自觉性[4]。
2.6 强化自然资源环境调查评价和监测预警管理
构建自然资源综合调查评价，建立相应的监测制度，需要统一制定各类自然资源环境要素评价技术规范，并明确标准体系和相应的细则。其中，需要完善国土资源环境承载力评价，并加快建立监测预警制度，定期开展分级分类评价，详细通报最终的运行结果。同时，还需要构建自然资源環境调查监测数据库和信息技术平台，借助信息手段，可强化监督及执法监察，严厉依法处治违反国土空间用途管制的行为。
3 结束语
国土是生态文明建设中非常重要的物质基础、组成要素及空间载体。目前我国资源紧缺的问题十分严重，环境遭到了破坏和污染、生态系统正在逐步退化，各类资源空间规划以及环境体系十分复杂，急需加快空间规划整合，构建覆盖全域的国土空间用途管制制度。
参考文献
[1] 周璞，刘天科，靳利飞.健全国土空间用途管制制度的几点思考[J].生态经济，2016，32（6）：201-204.
[2] 焦思颖.统一行使所有国土空间用途管制职责——访自然资源部国土空间用途管制司司长江华安[J].国土资源，2019，210（1）：24-26.
[3] 焦思颖.统一行使所有国土空间用途管制职责——访自然资源部国土空间用途管制司司长江华安[J].国土资源，2019，210（1）：24-26.
[4] 林坚，吴宇翔，吴佳雨，等.论空间规划体系的构建——兼析空间规划、国土空间用途管制与自然资源监管的关系[J].城市规划，2018（5）：9-17.