在新冠肺炎疫情的席卷之下，企业受创，失业风险陡增。失业保险，这个每位在职人员月月缴纳，却少有关注的保险品种变热。
　　中国失业保险基金，目前结余已累计6000亿元，趴在银行按活期利率计息。在经济下行、地方财政收缩、失业风险加剧、稳定就业压力增大的情况下，失业保险基金已然成为各方“觊觎”对象。
　　有学者提出“非常之策”，将失业保险基金用于未参保的小微企业和失业人员，试图将失业保险受益对象扩展到非参保企业和个人。在国家层面，2020年3月20日，国务院提出减、免、返、补“四项措施”，返还部分已缴失业保险费是其中一项，将失业保险受益对象由失业人员，扩大到用人单位;4月21日，国务院常务会议提出，阶段性实施失业补助金、将参保不足一年的失业农民工阶段性纳入保障范围，也就是说之前不符合申领资格的参保失业人员，也可享受失业保险待遇。
　　这些举措和建议不断突破《失业保险条例》的规定，虽应一时之需，但也带出了失业保险制度边界模糊的问题。
　　钱是该发出去，但该发向哪里、该发多少，必须有个明确说法，既不能让钱闲置，也不能滥用。正好借疫情期间反映出的问题，反思失业保险制度，对实施20年、一些条款已过时的《失业保险条例》提出修订建议。

登记失业率不升反降

　　国家统计局公布数据显示，一季度登记失业率是3.66%，低于去年同期，领取失业保险金和一次性生活补助金的合计237万人，仅相当于失业总人数的十分之一。
　　登記失业率低，疫情期间交通不便是阻碍登记的客观原因，为此人社部于3月31日启动失业登记全国统一服务平台，失业人员可通过手机APP线上登记，不用亲临现场。
　　然而，这并未能解决失业登记的困难，有两个重要原因：一是，各地对在参保地还是户籍地登记失业的说法不一。如上海要求外地户籍失业人员在户籍所在地登记失业和申领失业保险金，失业保险关系和失业保险基金“随迁”，对于流动性强、疫情过后想重返参保地就业的人来说，这种迁移既费时又费力;二是，“不划算”。现有的失业保险待遇低，即使符合领取条件也得不到“充足”的保障。按《失业保险条例》要求，至少参保缴费一年方有资格申领待遇，而外地农民工一年内平均就业仅10个月，像农民工这样高失业风险群体得到失业保险金的几率要小得多，因此办理失业登记也不积极。
　　按照国家统计局数据，中国劳动力8亿多，就业人数不到7.8亿，城镇登记失业人数约1000万，再扣除离开劳动力队伍退隐回家的人，推算下来，失业未登记的人数有1000多万。
　　按照《失业保险条例》，未登记者无法申请领取失业保险金。而领取失业保险必须同时满足“参保缴费满1年”“非因本人原因中断就业”“办理失业登记并有求职要求”。
　　最直观的是，约有一半的失业人员未办理失业登记，这些人压根就没有机会申请失业保险金。
　　数据显示，2月末，外出农民工1.2亿多人，比去年末减少了5000多万人，说明这5000多万农民工返乡后未再外出。全国外出农民工和本地农民工合计近3亿人，其中大约5000万人参加了失业保险，大多数人就业稳定性差，工作受疫情影响大，失业风险高，但领取生活补助金的只有6.7万人，确实太少。
　　有人说，农民有土地，失业返乡还有“土地保障”，没有失业保险金也无妨。这种说法不对。享受待遇是参保人员的权利，不仅不应把这些人推向土地保障，还要消除妨碍他们领取失业保险金的障碍。从这点看，国务院要求将“参保不足1年的失业农民工阶段性纳入保障范围”是非常及时、正确的。

失业保险金达不到最低工资

　　今年一季度发放失业保险金93亿元、一次性生活补助4.1亿元，算下来，人均领取失业保险金每月1300元，不到私营单位平均工资的三分之一，人均领取一次性生活补助6100元，不到私营单位雇员全年工资的十分之一。
　　失业保险待遇这么低，要“归咎于”《失业保险条例》。按照条例规定，失业保险待遇标准“低于当地最低工资标准”，这与大多数国家的做法不同。
　　失业保险金与失业前工资水平之比是“失业保险替代率”，这个比率在中国不到25%，也就是在职时领8000元的工资，登记失业后，能领到的失业保险金只有2000元，如果当地最低工资标准是1800元，那么连2000元也领不到，只能按1800元领失业保险金。
　　而无论是经合组织（OECD）的发达国家，中东欧、拉美加勒比地区和亚洲的其他发展中国家，甚至中国台湾，失业保险待遇都是“盯住”平均工资，替代率基本都在45%之上，平均水平在70%左右，丹麦等福利国家甚至达到90%。
　　《失业保险条例》发布实施迄今已逾20年。当前，城镇单位工资总额占GDP的比重比1999年提高了50%，说明工资的货币化程度大大提高了，没有了更多的实物保障，失业人员对失业保险金的依赖度必定高于从前。因此，失业保险待遇继续盯住最低工资的做法已然不合时宜，亟须对《失业保险条例》做出相应修订。
　　不过，失业保险基金的支出范围越来越宽。《失业保险条例》明确规定的支出项目包括失业保险金、领取失业保险金期间的医疗补助金、死亡失业人员的丧葬补助金和遗属抚恤金、接受职业培训和职业介绍的补贴，明确规定的制度功能是“保障失业人员失业期间的基本生活，促进其再就业”。后来，支出项目和制度功能都有明显的扩展。
　　2006年北京、上海、广东、福建、浙江、江苏和山东等七个基金结余大省（市），启动扩大失业保险基金支出范围试点，将支出项目扩充数个至十数个不等，囊括了困难企业的稳岗补贴、鼓励创业的小额贷款担保贴息、促进就业的见习补贴和岗位补贴等等，扩大支出一度占到当地失业保险基金总支出的七成以上。 　　2008年全球金融危机期间，为了缓解失业压力，中央全面启动“援企稳岗”政策，向困难企业返还失业保险缴费的做法推向全国。之后，国家发改委发文，各地开始执行失业保险金与物价上涨挂钩的联动机制，通过发放价格临时补贴，缓解物价上涨造成失业保险金的“贬值”问题。到新冠肺炎疫情中，国务院要求，各地对不符合领取条件的参保失业人员阶段性发放失业补助金。
　　20年来，失业保险制度的保障对象从失业人员逐步扩大，涵盖了符合条件的參保失业人员、参保的用人单位、未参保的应届大学毕业生，以及那些尚不符合领取条件的参保失业人员，基金支出范围也从“保生活、促就业”，逐步扩大到“保生活、防失业、稳岗位、促就业”。
　　但是，申领的“三个资格条件”和“低于当地最低工资标准”的严苛规定没有彻底改变。结果发生了失业保障偏移的问题。
　　一方面，因为失业保险基金扩大支出，那些仍在岗就业的人可以从援企稳岗政策中获益，例如2018年失业保险基金用于稳岗的补贴惠及了6445万在岗职工，但另一方面，最应该得到保障的失业人员却因不符合“三个资格条件”无法领到失业保险金，即使符合领取条件，拿到手的失业保险金或生活补助金又太低。这些状况暴露出失业保险制度“保生活”这个基本的功能正在弱化，失业保险基金支出方向偏离了“靶心”。

应力推两件事

　　矫正失业保险基金支出的准星，要从两方面入手：一是让更多的失业人员符合获得失业保险待遇的条件;二是疫情过后，失业补助金也能延续下来。
　　6000亿元的失业保险基金，是一个大数目，与其闲置长期在银行拿那点利息，不如发出去，起到有效替代工资的作用。
　　笔者建议，以大多数国家失业保险最低替代率45%作为参照，提升中国失业保险待遇，基金结余大省还可以采用更高替代率。这样，失业保险金既发挥好对工资的替代作用，也能较好保障失业人员基本生活，保护他们再就业的信心。
　　钱发出到位了，也是一种刺激，会吸引更多的人愿意缴纳失业保险，农民工等高失业风险群体的参保意愿也会增强。
　　两年多前，人社部修订《失业保险条例》，草案中增加了“失业人员应当缴纳的基本养老保险费和基本医疗保险费从失业保险基金中支付”，公开向社会征求意见。这里暂且不论新增待遇的合理性，但能看出决策部门增进失业人员福利的努力。遗憾的是，受制于上位法《社会保险法》，这个草案仍保留了待遇“低于当地最低工资标准”的条款。在未来的法规修订中，我们还需加把力。
　　在新冠肺炎疫情期间，出台的阶段性应急措施，已经释放出调低资格门槛的信号。疫情后期，企业逐步复工复产，但一些受创严重的行业和企业，尤其是外向型的企业，需要恢复的时间会很长，有些甚至难以恢复原状。即使疫情的影响消除，面对农民工那样高流动性、高失业风险的群体，应当坚持一个基本原则，即只要参加失业保险，就有权得到必要的失业保障。
　　疫情期间，对于缴费不足一年的参保失业人员，各地纷纷按失业保险金的80%发放失业补助金，这个做法值得肯定。疫情过后，这个做法应当固化下来，变成一项制度，即“失业补助金制度”。
　　那些参保不到一年的失业人员，可以按照这个申请领取失业补助金，领取的期限可以按照其参保缴费的月数打折计算，比方说，失业前的工资是每月8000元，参保缴费9个月后失业了，按规定是拿不到一分钱的失业保险金，但如果有了失业补助金制度，并规定失业补助金按失业保险金的80%发放，那么至少可以拿到每月1600元失业补助金，能领两个月，对很多失业者来说，这些收入就是雪中送炭。
　　建立失业补助金制度，不仅十分必要，现实也可行。以2020年为例，预计全年失业补助金消耗失业保险基金数百亿元，“顶格”1000亿元，也仅仅相当于基金结余总量的六分之一。虽然消耗了六分之一的基金，但稳定了人心，保住了信心。日后，随着疫情对经济的影响逐渐消除，失业风险降下来，失业补助金的支出规模会明显缩小。因此，建立失业补助金制度，不会对失业保险制度的财务状况构成威胁。建立这项制度，可以保护所有参保人员的权利，使失业者不因资格门槛过高而失去被保障的权益。
　　（编辑：王小）