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调研团队：华南理工大学梁经锐（指导老师），向庆锋，简炜炜，谭颖贤，王璐璐，钟小云
调研时间：2005年7月6日~7月20日
调研地点：湖北省钟祥市石牌镇。
基本情况：位于湖北省荆门市东，现辖51个行政村，2个街道社区，总人口84296人，18769户，耕地面积11.3万亩。镇域自然环境优越，水陆交通发达。
该调研采取抽样调查，以调查问卷，采访当地农民、村级干部以及镇级干部，收集和分析税费改革前后的相关数据等方式，来分析税费改革以来改革对农民收入以及村级管理的具体影响。
中国的中部优势在农业，中部是中国古代农业文明的发祥地，是中国粮食主产区，是多种大宗农产品的主要产区，是农产品加工的密集地。俗话说“湖广足，天下平”，在农村税费改革正进行得如火如荼的近两年，本调研报告选择华中地区湖北省钟祥市石牌镇作为调研对象，展开调查。运用比较分析方法，要解决的问题是，石牌镇作为国内一个典型的镇（镇管辖的村里居民几乎都是纯农户，农民收入的绝大部分也都是来自农作物收入），其税费改革对农民收入以及村级管理的影响。本次调研，我们选取了其中较为典型的彭墩、横店、三喜和姚台4个村庄作为调研对象进行简单的抽样调查。
整个报告分五个部分，以下内容节选自其中的第三、四部分，编辑有删改。
石牌镇税费改革对农民负担的影响
1．政府部门做了什么？
税改前，该镇各级政府包括镇级、村级机构过多，人浮于事，而且管理费用支出庞大。该镇根据实际需要情况，对政府工作人员进行精简，最大限度地减少干部职数，使运作更有效率，有效地降低了费用的支出。镇村干部由2001年的570名精简成现在的246名，大大地减少了行政人员的工资支出。每个村只保留了3名村干部——村长、村书记和会计，在更大程度上减轻农民负担的费用。同时，对众多的小组进行合并撤销，并组之前的358个组，目前只保留了194个组。
该镇结合村组规模调整的实际，填发农民负担卡，实行“一年一卡，一卡管全年，一卡管全费”，杜绝卡外加码。在调查中，我们发现每家农户都有一个镇政府发的“明白袋”，袋子里装的是农民负担监督卡、上年各村税费情况、收据等与农民税费支出紧密相关的资料。通过明白袋，石牌镇保证了税费的一定透明度。针对调查问卷中的“除了国有规定的必须上缴的税收外，你还缴过其它由地方政府或村里规定的杂费吗？”，超过91％的农户表示税改后没有缴过了。
该镇实行村级收入公开、支出公开、财务公开、债权债务公开、利益分配公开和农民负担公开，通过民主监督控制不合理开支。目前，各村建立了以村务公开、农民负担为主要内容的村级档案。并且对村级财务进行审计，加强了对村级各项费用开支的管理。
2．农民怎么看？
通过调查问卷的第一个问题（您认为税费改革后，农民负担减轻的程度如何？），我们统计得到如下四幅图。
（二）村级资金的不足，公共设施赶不上，在某种程度上加重负担
税费负担的减少却带来了村级资金的不足。被调查的4个村，由于税改，其村级资金收入每年减少的比率分别为：13%、20%、11%和17%。资金的不足，使村干部如同巧妇难为无米之炊，无法调动起资金来修筑道路、水利等公共设施。公共设施跟不上，比如道路坑坑洼洼的，也就加大了发展经济增加收入的难度；比如水利没有弄好，天旱导致粮食歉收，也就加重了农民的负担。
（三）“一事一议”的操作缺乏一定的透明性
在调查中，有不少农民反映明税已经改革了，但是上级还会以其他形式来征集税费，如暗地变相收取费用。“一事一议”在表面上看来可以使税改具有灵活性，实际操作上却容易为政府工作人员用来乱收费。
（四）教育经费的不足、医疗保障的缺少造成隐性负担
税改后，为减轻农民的负担，石牌镇取消了以前的教育附加和教育集资，教育经费由中央、省一级和市一级来共同承担，这必然使得中小学教育在资金方面受到更加紧张的约束。可是，因为财政资金的不足，教师的工资总拖欠着，教育质量无法提上去，教学设施落后，甚至存在着不少的危房没有资金进行改建。同时，石牌镇撤并了大部分的村小学。2001年税费改革以前，该镇有中小学39所，其中初中4所，小学35所；2001年税费改革以来，每年都进行一次布局调整。截至目前，全镇共有中小学23所，其中初中仍保留4所，小学则只有19所。集中教学可以减少经费，但苦了住得较为边远的孩子，一大早得从老远赶过来上课。这些实际上是一种隐性的负担——农民的子女无法享受与城市孩子一样的教育。
相对城市居民能享受到的医疗保障而言，农村社区由于缺乏政府的财政支持，农村医疗等社会福利长期得不到发展，许多农民得了病也没钱去医院，据有关部门统计，农村每年因病致贫、因病返贫的农民不在少数。这种情况在石牌镇也同样存在。
改革的成效和存在的问题
石牌镇的税费改革工作取得了明显的成效。 从制度上规范了农村分配行为，从本次调查的4个村看，对“除了国有规定的必须上缴的税收外，你还缴过其它由下面政府或村里规定的杂费”这个问题，98％以上的农户回答“没有”。这表明了政府在实施的过程中很好地遵循了税改政策。而且改革后，农税征管工作实现了由乡镇党委政府主导型，向财税、农业部门执法主体型的转变。这一转变从客观上加速了乡镇政权职能的转变。将直接管理乡镇集体经济活动的职能转变到落实各项政策、抓好行政执法、提供公共服务上来，强化了为农业、农村和农民服务的功能。税费改革还促进了该镇机构改革和人员精简。 农村税费改革仍然存在着一些困难和问题，主要表现在：
（一）税负不均，纯农业户的税收负担相对加重
随着人费向地税的转化，承包耕地较多的农户，拥有耕地较多的乡村，负担相对增加；而不承包土地或土地较少的农户，拥有耕地较少的乡村，负担大幅度减轻。收入较低的纯农户上缴税收越来越多，而无地的农民或只承包口粮田的务工经商户和养殖专业户，则只需缴纳一定资金用于公益事业即可。这就造成农村中低收入群体的负担相对增加，而中高收入群体的负担大幅度减轻，导致种植业的比较收益进一步下降。
（二）计税土地面积不准确引起税负不均
计税土地面积账实不符，“有地无税”、“有税无地”的现象同时并存。其中，“有地无税”主要包括三种情况：一是许多村组在第一、二轮承包时少报和漏报耕地面积；二是农村综合开发、开荒垦荒新增地到免税期后没有负担农业税；三是农民撂下的抛荒地。“有税无地”也主要包括三种情况：一是同一块地既缴农业税又缴农业特产税的“重税地”；二是人为因素占用的土地，由于未办理审批手续，土地被占用后没有核减农业税；三是自然原因造成的水土流失、植被破坏、耕地减少而税负未减。上述情况都可能造成农业税实际税负与名义税负不符，从而导致税负不均。
（三）乡村收支缺口较大，存在着农民负担“反弹”隐患
税费改革的目标之一是确保基层正常运转，但实行税费改革后，乡、村可用财力都有不同程度的减少，减少幅度最大的是村级财力。就乡级财政来说，改革后，新的农业税收入要比原来征收的农业税与统筹之和少很多。但因为乡镇机构改革需要一个过程，所以支出在短时间内不会大幅度减少，这就造成改革后的一段时间内，收入相对减少而支出不减少的局面，加大了乡财政收支矛盾。石牌镇51个村，其中就有17个村存在着资不抵债或者公积金、公益金有赤字。税费改革后，村干部报酬、五保户供养和村办公经费，除原由集体经营收入开支的仍继续保留外，凡由农民上缴村提留开支的，统一采用新的农业税附加、农业特产税附加方式收取，但附加比例最高分别不超过正税的20%。附加比例偏小，改革前后相比，村级收入减幅达到60%～70%，实现正常运转难度较大，除集体经济较好的村组外，大部分村组都在低效运转。乡村两级财政收入锐减，农村义务教育等社会公共事业发展受到制约。从调查的4个村情况看，改善办学条件的经费严重不足，目前学校的设施90％以上是农民集资建设留下来的，10年都没有怎么改变。教育经费的投入在一些村非但没有增加，反而减少了。
税费改革对村级管理的影响
以减轻农民负担为根本目的农村税费改革，打破了农村原有的分配格局，减少了村集体收入，对村级管理产生重大影响，各种潜在的矛盾开始浮现，对如何做好村级管理工作提出了新的要求。为此，本调研小组对石牌镇4个村的村级管理情况进行了调查。现以彭墩村为例将村级管理的现状、存在的突出问题以及如何适应农村税费改革管好村级管理等有关情况报告如下。
比较表格数据，2004年收入虽然比2003年有所增加，但是总的相对于2002年都有比较大幅度的下降，其中支出基本没变，2004年的资金缺口相对于2003年有所下降，但是总的来说，都比2002年有较大幅度的上升。
调查发现，村干部主要反映税费改 革对水利设施、道路这两项公益事业造 成影响。农村公共产品的短缺靠农民自 己解决，主要是通过国家给政策——“三 提五统”制度来解决。农村税费改革后， 村集体收入急剧减少，虽然有国家财政 转移支付，但这并不能有效解决公益事 业问题。现在水利、道路等公益事业要 通过一事一议筹集资金，但这些项目动 辄几万、几十万，税费改革后向农民征 收费用只能一事一议，而且每年每人不 能超过15元，基本上不能解决经费问题。 而且一事一议由于在执行过程中尚未完 善和规范，往往收不齐或收不到，即使 收起来也解决不了大项目所需资金。而 水利设施和道路建设若不修建又影响村 农业的发展，或存在严重隐患，危及农 民生命财产安全。
“2540元、2605元、2679元、2725 元”，4年来石牌镇农民的人均收入，画 出一条令人欣喜的上升线。本调研报告 的研究结果表明农村税费改革成效明显， 包括农民收入提高等，但是同时也提出 了这一年因为配套改革没有跟上税费改 革的步伐，浮现了很多急需解决的问题， 特别是对村级管理的挑战。相关配套改 革滞后，影响税费改革的顺利进行。为 了改善管理上的难题，需要进一步深化 改革，配套改革措施的实施急需跟进， 它将是关系到整个农村税费改革成败的 关键。
调研时间：2005年7月6日~7月20日
调研地点：湖北省钟祥市石牌镇。
基本情况：位于湖北省荆门市东，现辖51个行政村，2个街道社区，总人口84296人，18769户，耕地面积11.3万亩。镇域自然环境优越，水陆交通发达。
该调研采取抽样调查，以调查问卷，采访当地农民、村级干部以及镇级干部，收集和分析税费改革前后的相关数据等方式，来分析税费改革以来改革对农民收入以及村级管理的具体影响。
中国的中部优势在农业，中部是中国古代农业文明的发祥地，是中国粮食主产区，是多种大宗农产品的主要产区，是农产品加工的密集地。俗话说“湖广足，天下平”，在农村税费改革正进行得如火如荼的近两年，本调研报告选择华中地区湖北省钟祥市石牌镇作为调研对象，展开调查。运用比较分析方法，要解决的问题是，石牌镇作为国内一个典型的镇（镇管辖的村里居民几乎都是纯农户，农民收入的绝大部分也都是来自农作物收入），其税费改革对农民收入以及村级管理的影响。本次调研，我们选取了其中较为典型的彭墩、横店、三喜和姚台4个村庄作为调研对象进行简单的抽样调查。
整个报告分五个部分，以下内容节选自其中的第三、四部分，编辑有删改。
石牌镇税费改革对农民负担的影响
1．政府部门做了什么？
税改前，该镇各级政府包括镇级、村级机构过多，人浮于事，而且管理费用支出庞大。该镇根据实际需要情况，对政府工作人员进行精简，最大限度地减少干部职数，使运作更有效率，有效地降低了费用的支出。镇村干部由2001年的570名精简成现在的246名，大大地减少了行政人员的工资支出。每个村只保留了3名村干部——村长、村书记和会计，在更大程度上减轻农民负担的费用。同时，对众多的小组进行合并撤销，并组之前的358个组，目前只保留了194个组。
该镇结合村组规模调整的实际，填发农民负担卡，实行“一年一卡，一卡管全年，一卡管全费”，杜绝卡外加码。在调查中，我们发现每家农户都有一个镇政府发的“明白袋”，袋子里装的是农民负担监督卡、上年各村税费情况、收据等与农民税费支出紧密相关的资料。通过明白袋，石牌镇保证了税费的一定透明度。针对调查问卷中的“除了国有规定的必须上缴的税收外，你还缴过其它由地方政府或村里规定的杂费吗？”，超过91％的农户表示税改后没有缴过了。
该镇实行村级收入公开、支出公开、财务公开、债权债务公开、利益分配公开和农民负担公开，通过民主监督控制不合理开支。目前，各村建立了以村务公开、农民负担为主要内容的村级档案。并且对村级财务进行审计，加强了对村级各项费用开支的管理。
2．农民怎么看？
通过调查问卷的第一个问题（您认为税费改革后，农民负担减轻的程度如何？），我们统计得到如下四幅图。
（二）村级资金的不足，公共设施赶不上，在某种程度上加重负担
税费负担的减少却带来了村级资金的不足。被调查的4个村，由于税改，其村级资金收入每年减少的比率分别为：13%、20%、11%和17%。资金的不足，使村干部如同巧妇难为无米之炊，无法调动起资金来修筑道路、水利等公共设施。公共设施跟不上，比如道路坑坑洼洼的，也就加大了发展经济增加收入的难度；比如水利没有弄好，天旱导致粮食歉收，也就加重了农民的负担。
（三）“一事一议”的操作缺乏一定的透明性
在调查中，有不少农民反映明税已经改革了，但是上级还会以其他形式来征集税费，如暗地变相收取费用。“一事一议”在表面上看来可以使税改具有灵活性，实际操作上却容易为政府工作人员用来乱收费。
（四）教育经费的不足、医疗保障的缺少造成隐性负担
税改后，为减轻农民的负担，石牌镇取消了以前的教育附加和教育集资，教育经费由中央、省一级和市一级来共同承担，这必然使得中小学教育在资金方面受到更加紧张的约束。可是，因为财政资金的不足，教师的工资总拖欠着，教育质量无法提上去，教学设施落后，甚至存在着不少的危房没有资金进行改建。同时，石牌镇撤并了大部分的村小学。2001年税费改革以前，该镇有中小学39所，其中初中4所，小学35所；2001年税费改革以来，每年都进行一次布局调整。截至目前，全镇共有中小学23所，其中初中仍保留4所，小学则只有19所。集中教学可以减少经费，但苦了住得较为边远的孩子，一大早得从老远赶过来上课。这些实际上是一种隐性的负担——农民的子女无法享受与城市孩子一样的教育。
相对城市居民能享受到的医疗保障而言，农村社区由于缺乏政府的财政支持，农村医疗等社会福利长期得不到发展，许多农民得了病也没钱去医院，据有关部门统计，农村每年因病致贫、因病返贫的农民不在少数。这种情况在石牌镇也同样存在。
改革的成效和存在的问题
石牌镇的税费改革工作取得了明显的成效。 从制度上规范了农村分配行为，从本次调查的4个村看，对“除了国有规定的必须上缴的税收外，你还缴过其它由下面政府或村里规定的杂费”这个问题，98％以上的农户回答“没有”。这表明了政府在实施的过程中很好地遵循了税改政策。而且改革后，农税征管工作实现了由乡镇党委政府主导型，向财税、农业部门执法主体型的转变。这一转变从客观上加速了乡镇政权职能的转变。将直接管理乡镇集体经济活动的职能转变到落实各项政策、抓好行政执法、提供公共服务上来，强化了为农业、农村和农民服务的功能。税费改革还促进了该镇机构改革和人员精简。 农村税费改革仍然存在着一些困难和问题，主要表现在：
（一）税负不均，纯农业户的税收负担相对加重
随着人费向地税的转化，承包耕地较多的农户，拥有耕地较多的乡村，负担相对增加；而不承包土地或土地较少的农户，拥有耕地较少的乡村，负担大幅度减轻。收入较低的纯农户上缴税收越来越多，而无地的农民或只承包口粮田的务工经商户和养殖专业户，则只需缴纳一定资金用于公益事业即可。这就造成农村中低收入群体的负担相对增加，而中高收入群体的负担大幅度减轻，导致种植业的比较收益进一步下降。
（二）计税土地面积不准确引起税负不均
计税土地面积账实不符，“有地无税”、“有税无地”的现象同时并存。其中，“有地无税”主要包括三种情况：一是许多村组在第一、二轮承包时少报和漏报耕地面积；二是农村综合开发、开荒垦荒新增地到免税期后没有负担农业税；三是农民撂下的抛荒地。“有税无地”也主要包括三种情况：一是同一块地既缴农业税又缴农业特产税的“重税地”；二是人为因素占用的土地，由于未办理审批手续，土地被占用后没有核减农业税；三是自然原因造成的水土流失、植被破坏、耕地减少而税负未减。上述情况都可能造成农业税实际税负与名义税负不符，从而导致税负不均。
（三）乡村收支缺口较大，存在着农民负担“反弹”隐患
税费改革的目标之一是确保基层正常运转，但实行税费改革后，乡、村可用财力都有不同程度的减少，减少幅度最大的是村级财力。就乡级财政来说，改革后，新的农业税收入要比原来征收的农业税与统筹之和少很多。但因为乡镇机构改革需要一个过程，所以支出在短时间内不会大幅度减少，这就造成改革后的一段时间内，收入相对减少而支出不减少的局面，加大了乡财政收支矛盾。石牌镇51个村，其中就有17个村存在着资不抵债或者公积金、公益金有赤字。税费改革后，村干部报酬、五保户供养和村办公经费，除原由集体经营收入开支的仍继续保留外，凡由农民上缴村提留开支的，统一采用新的农业税附加、农业特产税附加方式收取，但附加比例最高分别不超过正税的20%。附加比例偏小，改革前后相比，村级收入减幅达到60%～70%，实现正常运转难度较大，除集体经济较好的村组外，大部分村组都在低效运转。乡村两级财政收入锐减，农村义务教育等社会公共事业发展受到制约。从调查的4个村情况看，改善办学条件的经费严重不足，目前学校的设施90％以上是农民集资建设留下来的，10年都没有怎么改变。教育经费的投入在一些村非但没有增加，反而减少了。
税费改革对村级管理的影响
以减轻农民负担为根本目的农村税费改革，打破了农村原有的分配格局，减少了村集体收入，对村级管理产生重大影响，各种潜在的矛盾开始浮现，对如何做好村级管理工作提出了新的要求。为此，本调研小组对石牌镇4个村的村级管理情况进行了调查。现以彭墩村为例将村级管理的现状、存在的突出问题以及如何适应农村税费改革管好村级管理等有关情况报告如下。
比较表格数据，2004年收入虽然比2003年有所增加，但是总的相对于2002年都有比较大幅度的下降，其中支出基本没变，2004年的资金缺口相对于2003年有所下降，但是总的来说，都比2002年有较大幅度的上升。
调查发现，村干部主要反映税费改 革对水利设施、道路这两项公益事业造 成影响。农村公共产品的短缺靠农民自 己解决，主要是通过国家给政策——“三 提五统”制度来解决。农村税费改革后， 村集体收入急剧减少，虽然有国家财政 转移支付，但这并不能有效解决公益事 业问题。现在水利、道路等公益事业要 通过一事一议筹集资金，但这些项目动 辄几万、几十万，税费改革后向农民征 收费用只能一事一议，而且每年每人不 能超过15元，基本上不能解决经费问题。 而且一事一议由于在执行过程中尚未完 善和规范，往往收不齐或收不到，即使 收起来也解决不了大项目所需资金。而 水利设施和道路建设若不修建又影响村 农业的发展，或存在严重隐患，危及农 民生命财产安全。
“2540元、2605元、2679元、2725 元”，4年来石牌镇农民的人均收入，画 出一条令人欣喜的上升线。本调研报告 的研究结果表明农村税费改革成效明显， 包括农民收入提高等，但是同时也提出 了这一年因为配套改革没有跟上税费改 革的步伐，浮现了很多急需解决的问题， 特别是对村级管理的挑战。相关配套改 革滞后，影响税费改革的顺利进行。为 了改善管理上的难题，需要进一步深化 改革，配套改革措施的实施急需跟进， 它将是关系到整个农村税费改革成败的 关键。