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关键词： 基层治理;现代化;殡葬改革;合法性
摘 要： 我国的基层治理往往受困于多方面的合法性标准和目标。对安徽省安庆市Z县Y镇Y村殡葬改革的一项社会调查，为理解这一点提供了经验上的依据。殡葬改革无疑有着合理性和紧迫性，但殡葬改革的合法性在社会舆论与实际民意之间存在着巨大的落差。现代化目标的多层次性也使得殡葬改革的合法性并不能在所有层面都能够得到同步实现。村干部作为改革具体的实施者，其所采取的也只是一种处于制度“灰色地带”非正式的合法化策略，这只能一定程度搁置实体性争议。协商民主对于解决合法性争议有着严重的局限性，不仅可能牺牲其他合法性目标，而且还忽视了中国现代化基于自上而下的“赶超战略”所形成的时间紧迫性。基层治理合法性的多重困境不可能被完全解决，而只能在一定程度上通过再造熟人和主观程序正义被缓解。
中图分类号： D927
文献标志码： A
文章编号： 10012435（2019）01009711
Abstract： Chinese grassroots governance is often bound by multi-faceted legitimacy standards and goals.A social survey of the funeral reform of Y village，Y Town，Z County，Anqing City Anhui province provides the basis of experience for understanding it.From the actual survey，funeral reform no doubt has basic rationality and urgency.But there is huge gap between public opinions and factual popular wills about the legitimacy of funeral reform.Because of the multilayedness of modernization goals，legitimacy of funeral reform cannot be achieved in all levels.Village cadres are concrete implementers of funeral reform，but they can only adopt a kind of informal legitimate strategy within a non-institutional graying zone，which lays aside legitimacy disputes about essential goals temporarily to a certain degree.Deliberative democracy has great limitation for solving legitimacy disputes，which may not only sacrifice other legitimacy goals，but also neglect time urgency of Chinese modernization based on top-down “catching-up strategy”.The multiple legitimacy dilemmas cannot be solved completely.It can only be relieved by constructing acquaintance and subject procedural justice to a certain degree.
一、理論与问题
对于基层治理中的合法性困境，很多学者从不同角度进行了论述。基层治理的合法性困境很大程度上被认为是源于周学光所谓的“权威体制与有效治理之间的矛盾”，因为其导致了对于正式规则与非正式规则并存与交替使用的依赖，[1-2]这使得基层治理的合法性也处于摇摆之中。这一矛盾使得基层治理容易陷入理想与现实、目标与手段之间的冲突。这特别体现为基层治理对于非正式力量与手段的大量使用。如贺雪峰认为，由于农民原子化，乡村的凝聚力大幅度下降，政府只能依赖于黑恶势力来贯彻政策，使得政府的权威和合法性丧失殆尽。[3]陈柏峰也认为“混混”介入乡村治理冲击了基层治理的合法性。参见陈柏峰：《乡村“混混”介入的基层治理生态》，《思想战线》2018年第5期。关于“混混”更详细的研究，参见陈柏峰：《乡村江湖——两湖平原混混研究（1980-2008）》，中国政法大学出版社2011年版。
袁泉认为，在基层治理中权力需要同时满足“二重合法性”：法理型合法性和庇护型合法性，最终必须通过“软硬皆施”的“非正式权力运作”才能达成目标。[4]陈锋也认为，随着国家资源不断输入农村，农村地区形成了一种由富人与灰黑势力通过“非正式规则”进行治理的不公平的“分利秩序”，这导致基层治理合法性的下降。[5]上述研究都意识到基层治理中对于非正式力量或规则的使用导致的合法性困境。这种合法性困境可以说有一定的必然性。在一个全球化的时代，中国政府承当着难以推卸而又急迫的现代化任务，使得其将权力和资源集中于自身有一定必要。因为政府不可能等待基层社会向现代化的自发演化，而必须进行必要的顶层设计，并从上至下地贯彻某些合理的法律或政策。因为面临中央地方之间的责任、能力与信息不对称和基层社会认同的难题，政府如果完全依赖于正式权力或正式规则，就会导致治理目标很难有效实现;如果使用非正式力量或非正式规则，则会导致合法性危机。有鉴于此，不少学者，如吴秋菊、李祖佩，是在“合法性”与“有效性”这一二元对立框架中来分析这个问题，合法性和有效性被认为是不可兼得的。[6-7]林倬关于满足合法性需要的符号文件和满足实际工作需要的文件的区分，[8]朱政关于“摆平逻辑”和“规范逻辑”之间的矛盾，[9-10]都指向合法性与有效性之间的冲突。上述研究都将有效性和合法性对立起来，但基层治理对于有效性的追求在一定程度上也是当下中国政府所背负的作为时代使命的现代化任务的体现，这可以说是一种更高层次的合法性。在现代化话语的“传统—现代”与“落后—先进”的二元对立思维下，政府必须有时间紧迫感，以一种高效的方式从上至下推进现代化，而合法性手段往往是低效的。 在一定程度上就体现了这一点。由于权利保障成本的高昂，基层政府主要通过权力来推进政策，通过党组织和政府内部的考核与任免机制将基层官员的才智、精力与时间的使用极大化，通过不符合法治标准与权利保障标准的惩罚性威慑将民间资源的汲取极大化，从而在缺少金钱和法律这两大权力辅助措施的情况下最大程度地推进政策的实施。
通过殡葬改革的具体实施，我们能够看到行政权力是极为强势的，政府调动了一切可利用的资源，不论是合法还是非法。这也一定程度上解释了中国改革开放以来在经济发展与基础设施建设上的出色成就。这虽然为政府在经济与社会层面带来了巨大的合法性，但在公共领域也引起了对其不尊重法治与人权的无数批评。我们常用“腐败无能”来形容一个政府，但在中国的现实当中，我们往往看到的是“腐败有能”。[23]213不受制约的行政权力无疑会产生腐败，但也造就了它的高效。对于中国这个还不是很发达并亟需改革的国家来说，这也许是一种无法摆脱的两难困境。
五、灰色的合法性：软硬兼施的说服与沟通以及“一刀切”的政策实施
尽管政府在通过正式权力贯彻政策的过程中比较强硬，但不意味着在具体实施过程中完全缺少合法性。合法性是殡葬改革实施过程中的润滑剂，无疑有利于政策的推行。而这一合法性只能由村干部来谋求。这种合法性不同于生态文明、法治与人权等在公共领域显得“高大上”的合法性话语模式，而是一种处于制度“灰色地带”“上不了台面”的合法性。在这一过程中，人情、面子等非正式机制使得正式权力的决策变得更容易接受。
（一）软硬兼施的说服与沟通
村干部无疑是安庆市殡葬改革实施过程的合法性的主要建构者。合法性是一种自愿认可，要求对老人意愿的绝对尊重，要求进行耐心的说服与充分的沟通。在合法性的理想语境下，政策的实施应该是和平的、自愿的、全面周到的。但安庆市与Z县所发出的通告则完全是一种没商量的命令语气。通告中“一律”“严禁”“严惩”等词汇充满了专横与霸道。参见Z县人民政府：《关于在全县依法实施殡葬改革的通告》，枞政秘[2014]52号;安庆市人民政府办公室：《安庆市人民政府关于印发安庆市殡葬改革实施方案的通知》，宜政法版[2014]7号;安庆市殡葬改革工作领导小组：《通告（第一号）》，2014年4月1日。
这些用词极容易引起社会舆论与当事人的反感。但作为殡葬改革的直接实施者，村干部是不能使用这些生硬的词语的，而需要进行一定程度的沟通与说服。哈贝马斯、吉登斯等人都认为沟通或对话是建立合法性的重要方式，[24-25]292-293、119-132但这种沟通或对话并不是在任何情况下都是有效的。镇干部大多受过大学教育并通过公务员考试进入行政系统，不仅缺乏能够准确把握底层民众心态的沟通知识与技巧，而且行政系统中的科层制权威也难以直接获得农村七八十岁老人的认同。相比于科层制化的镇干部，非科层制化的村干部则有着特殊的知识优势与权威优势。他们熟悉乡土民情，在其他日常事务中与大多数村民建立了一定的熟人关系。熟悉是信任的前提，[26]25村干部因此在村民当中享有一定的非制度性权威。由他们去做说服工作，不会让村民觉得是在仗势欺人。安庆市殡葬改革，主要说服工作就是由村干部实施的。根据一位村干部的区分，说服一般包括“大道理”和“小道理”两个部分。“大道理”是土地有限，土葬会占用土地、土葬会引发山林大火、为子孙后代之类;“小道理”就是政府的决定，反抗也没有用，用一位村干部的话来说就是：“共产党想办的事，挡也挡不住”。这些话如由镇干部来说，可能就是威胁;但由村干部来说，就变成了一种善意的信息传达。村干部的沟通与说服并不完全是对老人自愿的谋求，其中威胁的成分也是很明显的，即不执行上级命令可能要被处罚。但上级的处罚这个潜在的可能性经过村干部这个非制度性权威的转化，变成了一种可接受的威胁。一方面，上级政府决定能够使村干部对村民施加一种客观化的外在压力，言下之意就是这事跟我没关系，我也是在执行上级的命令，因此请你也不要为难我。另一方面，村干部的面子也是具有一定说服力的非制度性权威。村民在熟人社会的背景之下也必须顾及村干部的“面子”，并慎重考虑他们所传达的善意信息。
不过在很多村干部看来，试图说服所有人遵守政府决定也是不切实际的。有一位村干部还说了一句意味深长的话：“中国搞民主是行不通的”。遵循老人的意愿、实现完全的民主协商固然会有最大化地合法化效果，但对于土葬这种不文明传统，我们无法慢慢等待民众的觉悟与无限期的商议，因为这在根本上也是侵害民众的长远利益。在中国，各方面都需要进行大力改革，利益与观念格局都极不稳定，无限制的民主商讨将会使很多改革一事无成。
（二）“一刀切”的政策实施及其对实体合法性的搁置
村干部所建構的合法性还有另外一个重要来源，那就是“一刀切”。“一刀切”要求村干部必须从自家老人开始，并由此带动所有老人实施殡葬改革。“一刀切”不尊重人们意愿、不区分年龄段、不区分特殊情况，因此也很难经得起社会舆论的质疑与推敲。因此，这种“一刀切”很难上公共领域这个更大的台面，而只能作为基层政府在政策实施过程中采取的一种灰色化策略。“一刀切”通过形成乡村社区熟人范围内都会同等遵守政府决策的相互信任氛围，可以暂时搁置实体性目标的考虑而转向过程的正当性。为了理解这一点，我们可以参照管理学或组织学中关于集体行为的研究。一般认为，人们在集体性行动中是否合作是出于对利弊的理性认知与权衡。但很多研究表明，在集体行动中，人们是否合作主要取决于是否信任他人也能够平等承担自己的那一份贡献或义务。相关研究参见：Dan M.Kahan，The Logic of Reciprocity： Trust，Collective action，and Law，Michigan Law Review，Vol.102，No.1 （Oc.，2003），pp.71-103;Kim Mannemar Sonderskov，Different Goods，DIfferents： Exploring the Effects of Generalized Social Trus in Large-N Collective Action，Public Choice，Vol.140，No 1/2（Jul.，2009），pp.145-160;[美]罗德里克·M.克雷默等著，刘穗琴译：《集体信任与集体行动》，[美]汤姆·R.泰勒等编：《组织中的信任》，中国城市出版社2003年版，第482页。 守法行为中的集体心理也非常类似，平等是守法的当然要求，但其对守法者形成的激励主要不是可得的利益好处，而是对他人都会平等守法的普遍信任与相互期待所产生的正当性认知与社会压力。这实际上是一种“他人怎么做，我也怎么做”的相互模仿与相互从众的心理。公民对于政府决策的集体性遵守，我们也可以做类似的理解。对于殡葬改革，如果让所有老人自由选择，恐怕很难有效推行。但这并不意味着殡葬改革完全没有合法性，合法性并不一定来自心理学意义上的共识，也有可能来自对他人平等遵守政策的普遍期待。而村干部所起的带头表率作用有利于向村民表明，殡葬改革是能够被所有人普遍接受的，是同等要求所有人的，任何人都平等遵守政府决定。县政府出于这种合法性考虑，要求党员干部一律带头执行殡葬改革。Y村村干部家里有老人的，都带头砸掉了棺木。一位村干部还向笔者讲述了这样一个例子：另外一个村党支书的父亲反对火葬，这让党支书很为难，自己劝导不了，只好将在县里当干部的另外一个儿子叫回家劝导。可见，县政府对各级干部所施加的行政压力相当大，各级官员必须带头从自家老人开始推行火葬。但“一刀切”只是一种有限度的过程合法性，而关于实体性目标的争议却被一定程度搁置。“一刀切”也因为没有尊重老人意愿、没有考虑传统与习俗、管理过于简单化等原因，而很难在以道德话语为主流的公共领域被公众所接受。有学者认为，不应该“一刀切”，要按照老人意愿与各地情况逐步推行。参见张少杰：《“睡棺材”——自杀后，她终于实现了晚年心愿：办一场风光的葬礼》，《南方都市报》，2014年5月28日，第AA33版。在这里，我们也能够看到知识分子的通病，因为他们完全从理念出发，不考虑现实的管理成本与信息成本，复杂的政策措施也意味着要花费更多的公共资源。
但一位村干部对此嗤之以鼻：“那谁先谁后呢！”如果翻译成学术语言，这就意味着区别对待会面临着难以克服的管理成本与信息成本问题。
六、基层治理合法性困境的出路
本文的案例有着相当大的代表性.其他各种基层治理行为如征地拆迁、公共基础设施建设、经济发展、计划生育、街道卫生、环境治理、扶贫等都呈现出类似的合法性困境。中国是一个极度复杂、资源有限而又亟待改革的实体，我们很难保证远期理想与当下现实、价值目标与实际手段之间能够同步兼容。总体上来看，对于中国这样一个还在推进各种大规模改革的国家，是不可能建立让所有人满意的合法性的。
（一）协商民主与赶超战略
对于基层治理合法性的多重困境，很多学者都把协商民主当成“灵丹妙药”。协商民主或者作为协商民主的变种的“多元共治”模式，似乎是一个可以解决任何问题的“万金油”式的机制。协商民主为国家治理提供了一种吸收公民意见的参与机制，似乎能够协调不同方面的合法要求，从而为基层治理提供一种能让所有人满意的决定机制。协商民主被当成了一种超越于各种合法化机制之上的“超级”合法化机制。但我们如何保证各类主体在协商的过程就会坚守法治、权利、程序等同样也属于现代化的合法化要求呢？特别是法治，其要求严格遵守法律，即便法律不符合道德、民意时也是如此。即便法治对于基层社会的长治久安很重要，但其在改革当中也不可能总是被基层民众放在优先的地位，更不用说在权力与资源上存在严重短缺的基层政府了。笔者在社会调查中就明显感受到，大多数被调查者对民主、权利、程序与法律非常麻木，几乎没有人想到以权利和法律来对抗政府的决定。在协商民主中，法治在与其他合法性目标的权衡中也极有可能被牺牲掉。
协商民主更严重的局限性还在于其对于合法性的建构局限于社会层面，而忽视了时间层面。关于社会层面与时间层面，参见：Niklas Luhmann，Social Systems，translated by John Bednarz，Jr.With Dirk Baecker，Stanford University Press，1995，pp.74-83.
在现代性话语中，“传统—现代”“落后—先进”之间的二元对立使得现代化不仅是一种社会建构，也是一种时间赶超。这意味着，紧迫性是中国国家治理与现代化建设的内在属性。在一个由西方所主导的全球化格局中，由于中西之间“落后”与“先进”的现实对比以及发展中国家的自我定位，我们无法接受市场与社会“无形之手”缓慢的演化。因此，有效性构成了合法性的一個重要面向。类似于经济学家的说法，中国必须实行“赶超战略”。经济学界有着类似的观点，如林毅夫：《解读中国经济制度》，北京大学出版社2012年版，第101、122页。
包括殡葬改革，我国几乎所有的改革都是基于“落后”向“先进”转型的“赶超”。这使得合法性不仅来自社会层面的共识，也来自时间层面的进度。但在赶超的过程中，制度的转型与改革都是一个集体性的活动。如果参照奥尔森的经济学理论，大型国家集体激励机制的低效性决定了无形之手不可能形成有效的国家赶超战略。关于集体行动的激励机制的分析，参见：[美]曼瑟尔·奥尔森著，陈郁等译：《集体行动的逻辑》，上海人民出版社2011年版，第37页。
因此，殡葬改革无法依赖民间社会在权衡长远利弊基础上的自发接受。如果严格践行协商民主，那么殡葬改革就根本不会被村民提起，很多老人虽然不反对殡葬改革，但要在补偿远远不够的情况下，能够积极地从自我做起推行火葬，却也无此动力。因此，中国的现代化改革与建设需要一个强有力的政府，只有强有力的政府才保证超越常规的效率，才有可能在经济与社会方面快速赶超西方发达国家。时间层面和社会层面合法性的不同步决定了中国的现代化改革必然会有争议;但这并不意味着不需要改革。我们不可能等到民主与法治都完善了再推行其他方面的改革。这里的悖论在于，政府为提高基层治理的有效性而对于正式规则的漠视以及对于非正式力量的利用，又可能和民主、法治、人权等现代化目标相冲突，从而造成新的合法性问题。这也是很多学者所提到的基层治理“内卷化”问题的根本原因所在。 与这种“赶超战略”相应，中国的现代化建设主要是一个“自上而下”的过程，其需要政府对现代化进行整体性的顶层设计。但以顶层设计为主导的现代化建设，导致我国上下级政府之间的“权责倒置”的现象：上级政府负责总体设计，基层政府负责执行;而基层政府可以调动的权力和资源又明显和其职责不对称。“权责倒置”导致了基层政府对于民主协商的“排斥效应”以及对其与民众之间互动的“隔离化”。[27]尽管如此，要改变这一点却也非常困难。因为现代化建设并不是纯粹的地方性事务，从这一点我们可以看到，我国民间法的基本观点和中国的实际改革模式是背道而驰的。因为民间法研究强调以民间社会的规则、智慧与自我演化来引导中国的现代化建设。关于其理论源头，参见苏力：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社1997年版，第3-23页。
而是系统性的国家事务，权力与资源必然会集中于上级政府。正如本案例中，村干部的说服工作带有很大的威胁成分，上级命令的主导性地位决定了村干部的协商是没有太大意义的。在基层治理的协商过程中，如果既要满足上级政府对于生态保护的长远要求以及征求大多数人的同意，还要满足法治的严格要求与对权利损害的赔偿，那么其高成本使得殡葬改革可能完全推行不下去。基层政府的“无法无天”以及对非正式力量与规则的利用在一定程度上也是因为行政资源有限而“不得已为之”。
（二）缓解合法性困境的简化策略：再造熟人与主观程序正义
政府的“赶超战略”无疑是有风险的。在有限资源的限制下，为实现这个合法性目标就不得不牺牲另外一个合法性目标，这种取舍又会造成新的合法性困境。后者只能被缓解，不能被根除。缓解的方法只能是将内在于现代化本身的深层次合法性问题转移为比较容易解决但也比较肤浅的合法性问题。这在一定程度上搁置了实质性的合法性争议。因此，这只能是一种没有完全解决实质性问题的简化策略。我们可以从主体与行动的角度来阐明这一点。
第一，主体层面的合法性建构：再造熟人。由于殡葬改革与传统道德直觉的脱节以及利益补偿的不充分，为了使人们接受殡葬改革，很多情况我们不能从殡葬改革本身的合法性着手去说服当事人，更核心的说服力因素在于承当说服工作的人即村干部。带有熟人特征的村干部对于乡民来说是认知成本比较低的信息符号。乡民正是基于对熟人及其平等守法的信任，才会在情感上接受对于他们不利的政策决定。正如我们在本案例中所看到的，政府的威胁在经过村干部的转化后就变成了一种可接受的威胁;熟人的中介及其表率作用，让人们接受他们可能难以理解的政策决定以及承受现代化所可能产生的利益与价值负担。尽管我国已经从熟人社会向陌生人社会逐步转型，但我们仍然需要“再造熟人”。当前我国政府需要在基层大力培养、选拔群众熟悉、信得过的基层干部，从而减少超前的政治决策因为缺乏共识而造成的巨大冲击力。要培养群众信得过的基层干部，需要国家在基层干部的选拔、培训、管理上形成有效的制度，使得基层干部能够成为和基层群众打交道、善于谋取人格信任的精英式人才。首先，基层干部的选拔与培训应以提升沟通能力为核心。沟通是建立信任的重要方式。[28]519-530这要求在选拔与培训过程中重视以及培养善用修辞、表达中肯、能打动基层群众人心的沟通能力。我们需要为此制定专门性的人才选拔标准以及关于沟通技巧的培训体系。其次，基层干部的工作模式应当是常规性的巡视与沟通。基层干部的日常工作应当就是在街头与社区进行经常性巡视，并能够深入居民家里进行工作沟通或情感沟通。通过这样一种方式逐渐培育居民或村民对于基层干部的人格信任，为未来比较棘手的政策推行提供有说服力的“润滑剂”。再次，为基层干部提供较为优厚的工作待遇，从而稳定基层人才队伍，促进熟人角色的形成。基层治理工作是否有效很大程度上决定了一个国家的政治秩序稳定性。但我国基层干部的待遇最低，提高基层干部待遇不仅有利于稳定基层人才，也有利于基层群众基于长期的沟通与熟悉形成对村干部人格的稳定信任。
第二，行动层面的合法性建构：主观程序正义。在基层治理中，人们对于政府“粗暴”“野蛮”“霸道”的印象，往往会不自觉地将其发泄到那些在整体上合法的法律或政策上。虽然基层治理中的法律或政策很难让所有人满意，但基层执法者良好的外在行为态度在一定程度上可以缓解这种不满意。如果基层执法者能够带着一种诚恳、谦和、礼貌、尊重的态度去贯彻那些可能不得人心但可能符合公共利益的法律或政策，那么所引起的抵触也必然会更少。关于这种行为态度，汤姆·R.泰勒等学者所倡导的主观程序正义具有重要的启示意义。与由正式法律规范所代表的冷冰冰的客观程序正义相比，主观程序正义则充满了道德温情。根据泰勒等人的研究，我们可以大致将主观程序正义归纳为：是否有机会向当局表达自己的意见，是否觉得当局努力实现公正，是否与其他人一样受到了同等对待，态度是否公正无偏，是否受到了礼貌对待，是否尊重他们的合法权利，是否诚信、是否提供信息、建议或解释、是否信任公民等等。[29-30]201-276而这种偏向于人们主观直觉感受的程序正义，比社会层面上的分配正义和个体层面上的结果可接受性，对于人们信任与接受政府的决定都有着大得多的影响力。[31-32]53-55主观程序正义作为一种外在的行为态度，偏重于人们的主观感知，其认知成本较低，基层民众可以凭着道德直觉就能够理解，有助于转化为对于难以理解的法律或政策的接受。即使强制力在某些情況下不可避免，事先与事后也应当有一个礼貌、诚恳的公开说明，也即我们常说的“说软话、办硬事”。主观程序正义相比于冷冰冰的政策执行，在一定程度上能够将基层民众对政策的不满情绪消弭于态度的和善当中。
安庆市殡葬改革及其反映出的问题可以说是中国三十多年来现代化建设以及基层治理的内在逻辑的一个缩影。基层治理中的合法性困境很难被根本克服，只能在一定程度上被缓解。合法性对于中国这样一个快速转型的国家基本上是奢侈品，不论是个人还是国家，其成长过程可能都是痛苦的。未来的历史也许会理解与感恩我们今天的痛苦与无奈。 参考文献：
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责任编辑：汪效驷
摘 要： 我国的基层治理往往受困于多方面的合法性标准和目标。对安徽省安庆市Z县Y镇Y村殡葬改革的一项社会调查，为理解这一点提供了经验上的依据。殡葬改革无疑有着合理性和紧迫性，但殡葬改革的合法性在社会舆论与实际民意之间存在着巨大的落差。现代化目标的多层次性也使得殡葬改革的合法性并不能在所有层面都能够得到同步实现。村干部作为改革具体的实施者，其所采取的也只是一种处于制度“灰色地带”非正式的合法化策略，这只能一定程度搁置实体性争议。协商民主对于解决合法性争议有着严重的局限性，不仅可能牺牲其他合法性目标，而且还忽视了中国现代化基于自上而下的“赶超战略”所形成的时间紧迫性。基层治理合法性的多重困境不可能被完全解决，而只能在一定程度上通过再造熟人和主观程序正义被缓解。
中图分类号： D927
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文章编号： 10012435（2019）01009711
Abstract： Chinese grassroots governance is often bound by multi-faceted legitimacy standards and goals.A social survey of the funeral reform of Y village，Y Town，Z County，Anqing City Anhui province provides the basis of experience for understanding it.From the actual survey，funeral reform no doubt has basic rationality and urgency.But there is huge gap between public opinions and factual popular wills about the legitimacy of funeral reform.Because of the multilayedness of modernization goals，legitimacy of funeral reform cannot be achieved in all levels.Village cadres are concrete implementers of funeral reform，but they can only adopt a kind of informal legitimate strategy within a non-institutional graying zone，which lays aside legitimacy disputes about essential goals temporarily to a certain degree.Deliberative democracy has great limitation for solving legitimacy disputes，which may not only sacrifice other legitimacy goals，but also neglect time urgency of Chinese modernization based on top-down “catching-up strategy”.The multiple legitimacy dilemmas cannot be solved completely.It can only be relieved by constructing acquaintance and subject procedural justice to a certain degree.
一、理論与问题
对于基层治理中的合法性困境，很多学者从不同角度进行了论述。基层治理的合法性困境很大程度上被认为是源于周学光所谓的“权威体制与有效治理之间的矛盾”，因为其导致了对于正式规则与非正式规则并存与交替使用的依赖，[1-2]这使得基层治理的合法性也处于摇摆之中。这一矛盾使得基层治理容易陷入理想与现实、目标与手段之间的冲突。这特别体现为基层治理对于非正式力量与手段的大量使用。如贺雪峰认为，由于农民原子化，乡村的凝聚力大幅度下降，政府只能依赖于黑恶势力来贯彻政策，使得政府的权威和合法性丧失殆尽。[3]陈柏峰也认为“混混”介入乡村治理冲击了基层治理的合法性。参见陈柏峰：《乡村“混混”介入的基层治理生态》，《思想战线》2018年第5期。关于“混混”更详细的研究，参见陈柏峰：《乡村江湖——两湖平原混混研究（1980-2008）》，中国政法大学出版社2011年版。
袁泉认为，在基层治理中权力需要同时满足“二重合法性”：法理型合法性和庇护型合法性，最终必须通过“软硬皆施”的“非正式权力运作”才能达成目标。[4]陈锋也认为，随着国家资源不断输入农村，农村地区形成了一种由富人与灰黑势力通过“非正式规则”进行治理的不公平的“分利秩序”，这导致基层治理合法性的下降。[5]上述研究都意识到基层治理中对于非正式力量或规则的使用导致的合法性困境。这种合法性困境可以说有一定的必然性。在一个全球化的时代，中国政府承当着难以推卸而又急迫的现代化任务，使得其将权力和资源集中于自身有一定必要。因为政府不可能等待基层社会向现代化的自发演化，而必须进行必要的顶层设计，并从上至下地贯彻某些合理的法律或政策。因为面临中央地方之间的责任、能力与信息不对称和基层社会认同的难题，政府如果完全依赖于正式权力或正式规则，就会导致治理目标很难有效实现;如果使用非正式力量或非正式规则，则会导致合法性危机。有鉴于此，不少学者，如吴秋菊、李祖佩，是在“合法性”与“有效性”这一二元对立框架中来分析这个问题，合法性和有效性被认为是不可兼得的。[6-7]林倬关于满足合法性需要的符号文件和满足实际工作需要的文件的区分，[8]朱政关于“摆平逻辑”和“规范逻辑”之间的矛盾，[9-10]都指向合法性与有效性之间的冲突。上述研究都将有效性和合法性对立起来，但基层治理对于有效性的追求在一定程度上也是当下中国政府所背负的作为时代使命的现代化任务的体现，这可以说是一种更高层次的合法性。在现代化话语的“传统—现代”与“落后—先进”的二元对立思维下，政府必须有时间紧迫感，以一种高效的方式从上至下推进现代化，而合法性手段往往是低效的。 在一定程度上就体现了这一点。由于权利保障成本的高昂，基层政府主要通过权力来推进政策，通过党组织和政府内部的考核与任免机制将基层官员的才智、精力与时间的使用极大化，通过不符合法治标准与权利保障标准的惩罚性威慑将民间资源的汲取极大化，从而在缺少金钱和法律这两大权力辅助措施的情况下最大程度地推进政策的实施。
通过殡葬改革的具体实施，我们能够看到行政权力是极为强势的，政府调动了一切可利用的资源，不论是合法还是非法。这也一定程度上解释了中国改革开放以来在经济发展与基础设施建设上的出色成就。这虽然为政府在经济与社会层面带来了巨大的合法性，但在公共领域也引起了对其不尊重法治与人权的无数批评。我们常用“腐败无能”来形容一个政府，但在中国的现实当中，我们往往看到的是“腐败有能”。[23]213不受制约的行政权力无疑会产生腐败，但也造就了它的高效。对于中国这个还不是很发达并亟需改革的国家来说，这也许是一种无法摆脱的两难困境。
五、灰色的合法性：软硬兼施的说服与沟通以及“一刀切”的政策实施
尽管政府在通过正式权力贯彻政策的过程中比较强硬，但不意味着在具体实施过程中完全缺少合法性。合法性是殡葬改革实施过程中的润滑剂，无疑有利于政策的推行。而这一合法性只能由村干部来谋求。这种合法性不同于生态文明、法治与人权等在公共领域显得“高大上”的合法性话语模式，而是一种处于制度“灰色地带”“上不了台面”的合法性。在这一过程中，人情、面子等非正式机制使得正式权力的决策变得更容易接受。
（一）软硬兼施的说服与沟通
村干部无疑是安庆市殡葬改革实施过程的合法性的主要建构者。合法性是一种自愿认可，要求对老人意愿的绝对尊重，要求进行耐心的说服与充分的沟通。在合法性的理想语境下，政策的实施应该是和平的、自愿的、全面周到的。但安庆市与Z县所发出的通告则完全是一种没商量的命令语气。通告中“一律”“严禁”“严惩”等词汇充满了专横与霸道。参见Z县人民政府：《关于在全县依法实施殡葬改革的通告》，枞政秘[2014]52号;安庆市人民政府办公室：《安庆市人民政府关于印发安庆市殡葬改革实施方案的通知》，宜政法版[2014]7号;安庆市殡葬改革工作领导小组：《通告（第一号）》，2014年4月1日。
这些用词极容易引起社会舆论与当事人的反感。但作为殡葬改革的直接实施者，村干部是不能使用这些生硬的词语的，而需要进行一定程度的沟通与说服。哈贝马斯、吉登斯等人都认为沟通或对话是建立合法性的重要方式，[24-25]292-293、119-132但这种沟通或对话并不是在任何情况下都是有效的。镇干部大多受过大学教育并通过公务员考试进入行政系统，不仅缺乏能够准确把握底层民众心态的沟通知识与技巧，而且行政系统中的科层制权威也难以直接获得农村七八十岁老人的认同。相比于科层制化的镇干部，非科层制化的村干部则有着特殊的知识优势与权威优势。他们熟悉乡土民情，在其他日常事务中与大多数村民建立了一定的熟人关系。熟悉是信任的前提，[26]25村干部因此在村民当中享有一定的非制度性权威。由他们去做说服工作，不会让村民觉得是在仗势欺人。安庆市殡葬改革，主要说服工作就是由村干部实施的。根据一位村干部的区分，说服一般包括“大道理”和“小道理”两个部分。“大道理”是土地有限，土葬会占用土地、土葬会引发山林大火、为子孙后代之类;“小道理”就是政府的决定，反抗也没有用，用一位村干部的话来说就是：“共产党想办的事，挡也挡不住”。这些话如由镇干部来说，可能就是威胁;但由村干部来说，就变成了一种善意的信息传达。村干部的沟通与说服并不完全是对老人自愿的谋求，其中威胁的成分也是很明显的，即不执行上级命令可能要被处罚。但上级的处罚这个潜在的可能性经过村干部这个非制度性权威的转化，变成了一种可接受的威胁。一方面，上级政府决定能够使村干部对村民施加一种客观化的外在压力，言下之意就是这事跟我没关系，我也是在执行上级的命令，因此请你也不要为难我。另一方面，村干部的面子也是具有一定说服力的非制度性权威。村民在熟人社会的背景之下也必须顾及村干部的“面子”，并慎重考虑他们所传达的善意信息。
不过在很多村干部看来，试图说服所有人遵守政府决定也是不切实际的。有一位村干部还说了一句意味深长的话：“中国搞民主是行不通的”。遵循老人的意愿、实现完全的民主协商固然会有最大化地合法化效果，但对于土葬这种不文明传统，我们无法慢慢等待民众的觉悟与无限期的商议，因为这在根本上也是侵害民众的长远利益。在中国，各方面都需要进行大力改革，利益与观念格局都极不稳定，无限制的民主商讨将会使很多改革一事无成。
（二）“一刀切”的政策实施及其对实体合法性的搁置
村干部所建構的合法性还有另外一个重要来源，那就是“一刀切”。“一刀切”要求村干部必须从自家老人开始，并由此带动所有老人实施殡葬改革。“一刀切”不尊重人们意愿、不区分年龄段、不区分特殊情况，因此也很难经得起社会舆论的质疑与推敲。因此，这种“一刀切”很难上公共领域这个更大的台面，而只能作为基层政府在政策实施过程中采取的一种灰色化策略。“一刀切”通过形成乡村社区熟人范围内都会同等遵守政府决策的相互信任氛围，可以暂时搁置实体性目标的考虑而转向过程的正当性。为了理解这一点，我们可以参照管理学或组织学中关于集体行为的研究。一般认为，人们在集体性行动中是否合作是出于对利弊的理性认知与权衡。但很多研究表明，在集体行动中，人们是否合作主要取决于是否信任他人也能够平等承担自己的那一份贡献或义务。相关研究参见：Dan M.Kahan，The Logic of Reciprocity： Trust，Collective action，and Law，Michigan Law Review，Vol.102，No.1 （Oc.，2003），pp.71-103;Kim Mannemar Sonderskov，Different Goods，DIfferents： Exploring the Effects of Generalized Social Trus in Large-N Collective Action，Public Choice，Vol.140，No 1/2（Jul.，2009），pp.145-160;[美]罗德里克·M.克雷默等著，刘穗琴译：《集体信任与集体行动》，[美]汤姆·R.泰勒等编：《组织中的信任》，中国城市出版社2003年版，第482页。 守法行为中的集体心理也非常类似，平等是守法的当然要求，但其对守法者形成的激励主要不是可得的利益好处，而是对他人都会平等守法的普遍信任与相互期待所产生的正当性认知与社会压力。这实际上是一种“他人怎么做，我也怎么做”的相互模仿与相互从众的心理。公民对于政府决策的集体性遵守，我们也可以做类似的理解。对于殡葬改革，如果让所有老人自由选择，恐怕很难有效推行。但这并不意味着殡葬改革完全没有合法性，合法性并不一定来自心理学意义上的共识，也有可能来自对他人平等遵守政策的普遍期待。而村干部所起的带头表率作用有利于向村民表明，殡葬改革是能够被所有人普遍接受的，是同等要求所有人的，任何人都平等遵守政府决定。县政府出于这种合法性考虑，要求党员干部一律带头执行殡葬改革。Y村村干部家里有老人的，都带头砸掉了棺木。一位村干部还向笔者讲述了这样一个例子：另外一个村党支书的父亲反对火葬，这让党支书很为难，自己劝导不了，只好将在县里当干部的另外一个儿子叫回家劝导。可见，县政府对各级干部所施加的行政压力相当大，各级官员必须带头从自家老人开始推行火葬。但“一刀切”只是一种有限度的过程合法性，而关于实体性目标的争议却被一定程度搁置。“一刀切”也因为没有尊重老人意愿、没有考虑传统与习俗、管理过于简单化等原因，而很难在以道德话语为主流的公共领域被公众所接受。有学者认为，不应该“一刀切”，要按照老人意愿与各地情况逐步推行。参见张少杰：《“睡棺材”——自杀后，她终于实现了晚年心愿：办一场风光的葬礼》，《南方都市报》，2014年5月28日，第AA33版。在这里，我们也能够看到知识分子的通病，因为他们完全从理念出发，不考虑现实的管理成本与信息成本，复杂的政策措施也意味着要花费更多的公共资源。
但一位村干部对此嗤之以鼻：“那谁先谁后呢！”如果翻译成学术语言，这就意味着区别对待会面临着难以克服的管理成本与信息成本问题。
六、基层治理合法性困境的出路
本文的案例有着相当大的代表性.其他各种基层治理行为如征地拆迁、公共基础设施建设、经济发展、计划生育、街道卫生、环境治理、扶贫等都呈现出类似的合法性困境。中国是一个极度复杂、资源有限而又亟待改革的实体，我们很难保证远期理想与当下现实、价值目标与实际手段之间能够同步兼容。总体上来看，对于中国这样一个还在推进各种大规模改革的国家，是不可能建立让所有人满意的合法性的。
（一）协商民主与赶超战略
对于基层治理合法性的多重困境，很多学者都把协商民主当成“灵丹妙药”。协商民主或者作为协商民主的变种的“多元共治”模式，似乎是一个可以解决任何问题的“万金油”式的机制。协商民主为国家治理提供了一种吸收公民意见的参与机制，似乎能够协调不同方面的合法要求，从而为基层治理提供一种能让所有人满意的决定机制。协商民主被当成了一种超越于各种合法化机制之上的“超级”合法化机制。但我们如何保证各类主体在协商的过程就会坚守法治、权利、程序等同样也属于现代化的合法化要求呢？特别是法治，其要求严格遵守法律，即便法律不符合道德、民意时也是如此。即便法治对于基层社会的长治久安很重要，但其在改革当中也不可能总是被基层民众放在优先的地位，更不用说在权力与资源上存在严重短缺的基层政府了。笔者在社会调查中就明显感受到，大多数被调查者对民主、权利、程序与法律非常麻木，几乎没有人想到以权利和法律来对抗政府的决定。在协商民主中，法治在与其他合法性目标的权衡中也极有可能被牺牲掉。
协商民主更严重的局限性还在于其对于合法性的建构局限于社会层面，而忽视了时间层面。关于社会层面与时间层面，参见：Niklas Luhmann，Social Systems，translated by John Bednarz，Jr.With Dirk Baecker，Stanford University Press，1995，pp.74-83.
在现代性话语中，“传统—现代”“落后—先进”之间的二元对立使得现代化不仅是一种社会建构，也是一种时间赶超。这意味着，紧迫性是中国国家治理与现代化建设的内在属性。在一个由西方所主导的全球化格局中，由于中西之间“落后”与“先进”的现实对比以及发展中国家的自我定位，我们无法接受市场与社会“无形之手”缓慢的演化。因此，有效性构成了合法性的一個重要面向。类似于经济学家的说法，中国必须实行“赶超战略”。经济学界有着类似的观点，如林毅夫：《解读中国经济制度》，北京大学出版社2012年版，第101、122页。
包括殡葬改革，我国几乎所有的改革都是基于“落后”向“先进”转型的“赶超”。这使得合法性不仅来自社会层面的共识，也来自时间层面的进度。但在赶超的过程中，制度的转型与改革都是一个集体性的活动。如果参照奥尔森的经济学理论，大型国家集体激励机制的低效性决定了无形之手不可能形成有效的国家赶超战略。关于集体行动的激励机制的分析，参见：[美]曼瑟尔·奥尔森著，陈郁等译：《集体行动的逻辑》，上海人民出版社2011年版，第37页。
因此，殡葬改革无法依赖民间社会在权衡长远利弊基础上的自发接受。如果严格践行协商民主，那么殡葬改革就根本不会被村民提起，很多老人虽然不反对殡葬改革，但要在补偿远远不够的情况下，能够积极地从自我做起推行火葬，却也无此动力。因此，中国的现代化改革与建设需要一个强有力的政府，只有强有力的政府才保证超越常规的效率，才有可能在经济与社会方面快速赶超西方发达国家。时间层面和社会层面合法性的不同步决定了中国的现代化改革必然会有争议;但这并不意味着不需要改革。我们不可能等到民主与法治都完善了再推行其他方面的改革。这里的悖论在于，政府为提高基层治理的有效性而对于正式规则的漠视以及对于非正式力量的利用，又可能和民主、法治、人权等现代化目标相冲突，从而造成新的合法性问题。这也是很多学者所提到的基层治理“内卷化”问题的根本原因所在。 与这种“赶超战略”相应，中国的现代化建设主要是一个“自上而下”的过程，其需要政府对现代化进行整体性的顶层设计。但以顶层设计为主导的现代化建设，导致我国上下级政府之间的“权责倒置”的现象：上级政府负责总体设计，基层政府负责执行;而基层政府可以调动的权力和资源又明显和其职责不对称。“权责倒置”导致了基层政府对于民主协商的“排斥效应”以及对其与民众之间互动的“隔离化”。[27]尽管如此，要改变这一点却也非常困难。因为现代化建设并不是纯粹的地方性事务，从这一点我们可以看到，我国民间法的基本观点和中国的实际改革模式是背道而驰的。因为民间法研究强调以民间社会的规则、智慧与自我演化来引导中国的现代化建设。关于其理论源头，参见苏力：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社1997年版，第3-23页。
而是系统性的国家事务，权力与资源必然会集中于上级政府。正如本案例中，村干部的说服工作带有很大的威胁成分，上级命令的主导性地位决定了村干部的协商是没有太大意义的。在基层治理的协商过程中，如果既要满足上级政府对于生态保护的长远要求以及征求大多数人的同意，还要满足法治的严格要求与对权利损害的赔偿，那么其高成本使得殡葬改革可能完全推行不下去。基层政府的“无法无天”以及对非正式力量与规则的利用在一定程度上也是因为行政资源有限而“不得已为之”。
（二）缓解合法性困境的简化策略：再造熟人与主观程序正义
政府的“赶超战略”无疑是有风险的。在有限资源的限制下，为实现这个合法性目标就不得不牺牲另外一个合法性目标，这种取舍又会造成新的合法性困境。后者只能被缓解，不能被根除。缓解的方法只能是将内在于现代化本身的深层次合法性问题转移为比较容易解决但也比较肤浅的合法性问题。这在一定程度上搁置了实质性的合法性争议。因此，这只能是一种没有完全解决实质性问题的简化策略。我们可以从主体与行动的角度来阐明这一点。
第一，主体层面的合法性建构：再造熟人。由于殡葬改革与传统道德直觉的脱节以及利益补偿的不充分，为了使人们接受殡葬改革，很多情况我们不能从殡葬改革本身的合法性着手去说服当事人，更核心的说服力因素在于承当说服工作的人即村干部。带有熟人特征的村干部对于乡民来说是认知成本比较低的信息符号。乡民正是基于对熟人及其平等守法的信任，才会在情感上接受对于他们不利的政策决定。正如我们在本案例中所看到的，政府的威胁在经过村干部的转化后就变成了一种可接受的威胁;熟人的中介及其表率作用，让人们接受他们可能难以理解的政策决定以及承受现代化所可能产生的利益与价值负担。尽管我国已经从熟人社会向陌生人社会逐步转型，但我们仍然需要“再造熟人”。当前我国政府需要在基层大力培养、选拔群众熟悉、信得过的基层干部，从而减少超前的政治决策因为缺乏共识而造成的巨大冲击力。要培养群众信得过的基层干部，需要国家在基层干部的选拔、培训、管理上形成有效的制度，使得基层干部能够成为和基层群众打交道、善于谋取人格信任的精英式人才。首先，基层干部的选拔与培训应以提升沟通能力为核心。沟通是建立信任的重要方式。[28]519-530这要求在选拔与培训过程中重视以及培养善用修辞、表达中肯、能打动基层群众人心的沟通能力。我们需要为此制定专门性的人才选拔标准以及关于沟通技巧的培训体系。其次，基层干部的工作模式应当是常规性的巡视与沟通。基层干部的日常工作应当就是在街头与社区进行经常性巡视，并能够深入居民家里进行工作沟通或情感沟通。通过这样一种方式逐渐培育居民或村民对于基层干部的人格信任，为未来比较棘手的政策推行提供有说服力的“润滑剂”。再次，为基层干部提供较为优厚的工作待遇，从而稳定基层人才队伍，促进熟人角色的形成。基层治理工作是否有效很大程度上决定了一个国家的政治秩序稳定性。但我国基层干部的待遇最低，提高基层干部待遇不仅有利于稳定基层人才，也有利于基层群众基于长期的沟通与熟悉形成对村干部人格的稳定信任。
第二，行动层面的合法性建构：主观程序正义。在基层治理中，人们对于政府“粗暴”“野蛮”“霸道”的印象，往往会不自觉地将其发泄到那些在整体上合法的法律或政策上。虽然基层治理中的法律或政策很难让所有人满意，但基层执法者良好的外在行为态度在一定程度上可以缓解这种不满意。如果基层执法者能够带着一种诚恳、谦和、礼貌、尊重的态度去贯彻那些可能不得人心但可能符合公共利益的法律或政策，那么所引起的抵触也必然会更少。关于这种行为态度，汤姆·R.泰勒等学者所倡导的主观程序正义具有重要的启示意义。与由正式法律规范所代表的冷冰冰的客观程序正义相比，主观程序正义则充满了道德温情。根据泰勒等人的研究，我们可以大致将主观程序正义归纳为：是否有机会向当局表达自己的意见，是否觉得当局努力实现公正，是否与其他人一样受到了同等对待，态度是否公正无偏，是否受到了礼貌对待，是否尊重他们的合法权利，是否诚信、是否提供信息、建议或解释、是否信任公民等等。[29-30]201-276而这种偏向于人们主观直觉感受的程序正义，比社会层面上的分配正义和个体层面上的结果可接受性，对于人们信任与接受政府的决定都有着大得多的影响力。[31-32]53-55主观程序正义作为一种外在的行为态度，偏重于人们的主观感知，其认知成本较低，基层民众可以凭着道德直觉就能够理解，有助于转化为对于难以理解的法律或政策的接受。即使强制力在某些情況下不可避免，事先与事后也应当有一个礼貌、诚恳的公开说明，也即我们常说的“说软话、办硬事”。主观程序正义相比于冷冰冰的政策执行，在一定程度上能够将基层民众对政策的不满情绪消弭于态度的和善当中。
安庆市殡葬改革及其反映出的问题可以说是中国三十多年来现代化建设以及基层治理的内在逻辑的一个缩影。基层治理中的合法性困境很难被根本克服，只能在一定程度上被缓解。合法性对于中国这样一个快速转型的国家基本上是奢侈品，不论是个人还是国家，其成长过程可能都是痛苦的。未来的历史也许会理解与感恩我们今天的痛苦与无奈。 参考文献：
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