论文部分内容阅读
摘要：财务监控是指对军费分配与使用计划，以及计划的执行和执行结果所进行的全程监控。军队内部建立和完善财务监控机制，主要包括健全的财务法规制度、恰当的监督形式、全面的监督信息系统、合理的监督机构等方面。
关键词：军队；财务；监控；建设
一、加强财务的监督机制
合理而有效的财务监督机制，主要包括健全的财务法规制度、恰当的监督形式、全面的监督信息系统、合理的监督机构等方面。因此，在完善财务监督法规制度的基础上，必须从以下三个方面着手加强财务的监督机制。
首先，完善三种形式的监督机制。一是加强财务的财务内部监督机制。坚持把军费的分配和使用，置于严格有效的监督管理之中，抓好事前、事中、事后监督，对大项军费的投向必须进行跟踪问效，坚持查用途、查去向、查效果。同时按照内部监督机制的要求，严格落实业务操作和授权制度，对财务工作各岗位职责明确分工，形成岗位之间前后衔接，相互联系，相互监督，相互制约的运作机制，加强财务的内部监督。二是加强财务的外部审计监督机制。做到对军费预算编制的审计要尽早介入，以确保被审计单位的预算编制符合军队建设规划、年度计划和单位财力可能；对军费预算执行实行全程审计，并注意决算审计与预算审计的结合，把住两头，兼顾预算执行过程，以确保年度预算项目的落实；对审计结果依法处置，增强审计处理结果的透明度，以确保审计效果。同时对不设审计机构的师以下部队财务部门，应加强审计人员的独立性，最好实行审计委派制，直接对本级首长和上级领导机构负责。三是加强财务的群众监督机制。在不泄露秘密的前提下，建立完善的财务信息公开制度，对无需保密的经费分配使用情况，要广泛实行办事公开制度，以增强财务信息的透明度。
其次，建立监督信息系统。一是财务法规执法监督信息反馈系统。根据财务法规执行情况的信息反馈，可以及时掌握第一手资料，对各方面反馈回来的信息进行合理、有效的处置，并及时制定相应的补充规定，以保证在执行财务法规中出现的偏差能及时得到纠正；二是财务系统本身就可以作为监督信息系统的一部分，通过军队财务系统可以及时了解并反馈军费分配与使用过程的真实情况，并为搞好进一步的监督提供信息；三是建立举报信息系统，不仅仅是采用传统的举报箱、举报信等形式，更应该利用新兴的网络手段，公布电子邮箱，使监督组织能够更好地获取非专职或职业监督者提供的信息，对财务提供有效的监督。
再次，健全财务监督机构。目前，我军财务监督，一方面存在专业机构不足，如对军事采购方面的军费支出缺乏专门的监控机构；另一方面承担财务监督的现有机构，在监督范围、内容的协调分工和层次结构上还不合理，缺少强有力的协调配合制度等问题。上述问题的存在，导致了财务监督中重复检查与执法疏漏并存的现象。要改变这种情况，一是要建立专门的军事采购合同审计机构。在财务中，有相当一部分军费需要转化为物后再投入使用。对这部分军费的监控，重点在钱物转化的过程。因此，要在实行集中采购的基础上，成立专门的军事采购合同审计机构，加强对军事采购合同的监控，特别是对装备、物资、油料、器材等大宗采购合同的监控，要在合同签订时就介入，通过审查供货方的生产成本、核实合同价格的合理性，从而保证军队合法的经济利益不受损失。二是要对现有的监督机构，主要是财务、审计、纪检部门以及会计事务所、审计事务所等军队和社会公正机构，在监督范围、内容上进行合理分工。财务部门负责制定内部控制措施，并重点对事业部门及下级财务管理部门的经费管理情况进行定期和不定期的检查，并自觉接受审计部门的监督检查；各级审计部门负责对同级和下级事业部门、财务部门的经济行为进行审计监督；纪检部门负责对财务过程中的违纪问题进行检查处理；会计事务所、审计事务所等军队和社会公正机构，则依法承担对出包工程等单项业务监督和公正，同时接受财务、审计部门的监督。三是设立一个权威性高、综合性强的财务监督协调机构，加强对监督工作的全面领导。主要负责对财务法规执法情况进行检查、评定和裁判，对财务全过程实施有效的监督。同时，要实施财经法规监督特派员制度，由上级委派专人定期或不定期对所属单位的财务法规执行情况进行检查、考评，并且可以单独行使职权，实施全方位的执法监督。
二、改进财务的控制制度
制度化是法制化的基本特征和重要标志，要实现财务法制化，防止或杜绝财务过程中存在的违法违纪行为，保证军费的依法运行，就必须改进和完善财务控制制度。当前，应从以下几方面着手：
1、加强计划管理，完善军费预算制度。在今后一个相当长的时期内，我军军费紧张的局面不会有大的改观，因此要保证军队建设的持续、整体、协调，实现财务效益最大化，就必须加强计划管理，将军费预算编制与军队发展的长远规划和中期建设计划紧密结合起来。可结合预算编制改革，实行滚动的“五年规划—三年计划—年度预算”的管理制度。一是军队建设五年规划滚动编制。在总部一级编制五年期军队建设军费总规划，与国家社会经济规划同步，报国务院和中央军委批准执行。军区、军兵种要依据五年期军费总规划分别编制五年期建设规划，经军区、军兵种党委审查，报总部批准执行。考虑到军队建设的高度集中统一性，以及军以下部队自主权有限，军以下部队可以考虑不编制五年建设规划，但军区、军兵种在制定五年规划时必须充分征求部队意见。二是军队建设三年计划滚动编制。首先，根据批准的五年建设规划，由总部和军区、军兵种分别按业务系统和建制系统逐级下达编制三年建设计划的指示。其次，全军团以上单位分别按业务系统和建制系统提出三年建设计划的建议，逐级审查、平衡、汇总上报，最后汇总编制全军的三年建设计划报中央军委批准后执行。三是年度预算的编制。按照预算编制改革规定，落实“综合预算”、“分类预算”、“零基预算”和“细化预算”的要求。首先，要扩大预算管理的范围，一方面在坚持预算外经费收支两条线管理的同时，要把预算外经费和预算经费捆在一起编制军费预算，另一方面，应构建军队国有资产管理预算体系，通过对资产的预算管理，保证资产的保值与增值。其次，分类编制预算。对维持性经费、代管经费中标准计领经费的预算，采用“基数法”编制，根据人员、装备、单位供应实力的增建变化、人民生活水平提高、事业建设发展情况，在上年基数上进行调整；对其中的项目经费和建设性经费预算，改用“零基法”编制，不考虑上年预算项目的必然延续性，运用效费比分析方法重新审查每个项目的必要性，突出保障重点和急需。再次，加大预算安排监督和控制力度。根据五年规划、三年计划，建立年度间预算项目滚动协调的监控机制，采取对新上项目进行严格论证和控制，对跨年度未完成的既定项目进行中期评估、并根据评估结果决定继续安排经费数量，以及对已完成项目进行反馈性评估等办法，解决年度之间预算安排脱节、预算项目和经费安排不协调的问题。同时要通过严格控制预算调整，加大对擅自调整预算项目的处罚力度，把执行预算纳入法制管理轨道，确保预算的严格执行。
2、健全供应标准，实行标准供应制度。经费供应标准化是财务法制化的前提和基础，要实现经费供应标准化，关键是要建立科学的经费标准体系。因此，要从军队的实际出发，根据全军部队担负的任务、驻地自然经济条件、物价波动幅度等因素差异，调整现行经费供应标准体系，优化标准结构，逐步建立适应不同地区、不同部队、不同物价水平的经费供应标准体系，逐步扩大标准经费的覆盖范围，最终实现部队供应标准化。首先，建立经费标准制定、调整的动态适应机制。对目前实行标准化供应的经费标准进行重新评估，并不断修订，以防止合理不合法和合法不合理问题的扩散，完善经费供应标准化。其次，合理确定标准的内涵。区分项目功能，做到一个标准解决一个问题，以提高标准制度的科学性、系统性与可操作性。经费供应标准需要对人员标准、装备标准、设施标准、单位标准等进行分别论证，确立标准时需要尽可能与人员素质要求、装备建设目标以及战斗力的协调配置要求具体挂钩。再次，分步扩大经费标准化的供应范围。只要可以制定标准的，都要实行标准化，使经费标准化供应的范围逐步扩大，最终全部实现标准化供应。最后，需要通过制度化落实标准化。一方面使建立的标准合乎实际，避免重复与冲突，另一方面，要建立严格执行标准的制度，确保经费标准的落实。
3、加强资金监管，健全资金管理制度。加强资金的监督管理，就能从源头上把住军费的流向，维护军队财经秩序。当前，要以管住用正资金为核心，结合社会资金流通领域和金融市场不够规范的实际，适应国家建立国库单一账户制度改革的要求，完善资金管理制度，建立健全资金监控体系。一是宏观监控资金流向。要与国家国库单一账户制度改革配套，尽快建立军队财务单一账户制度，收拢各事业部门在银行开设的账户，实行财务部门资金集中支付制度，防止资金分散和体外循环。同时，对符合银行账户开设的单位，要严格账户开设的审批，并加强银行账户使用的定期检查。二是按级监控资金流量。按预算制订拨款计划，按计划办理资金拨付和借款，杜绝不按预算项目超计划借垫的现象。三是用制度约束资金流程。健全资金审批报告制、承办分工制、定期抽验复核制等内部控制制度，规范资金运作程序。
4、制定量化指标，实行限额管理制度。针对行政消耗性开支呈逐年攀升态势，要区分不同类型单位的情况，对行政消耗性开支制定量化指标，实行限额管理制度，以优化军费的支出结构。首先，明确限额量化管理的范围。在进一步完善现行的会议费、接待费限额管理办法的基础上，将办公用品、邮电通信、车辆购置及维修用油等方面的开支，逐步纳入限额管理的范围。其次，明确限额量化的标准。通过对不同类型单位行政消耗性开支进行统计和测算，制定限额的量化指标，尽可能地使将量化管理的限额订到人员、单项设备或具体项目。再次，强化限额管理措施。根据开支性质的不同，采取不同的管理办法。可将经费划分成两大块，一块是用于单位年度维持的开支，包括部队工作、生活的正常消耗和各类维修、报刊书籍、办公费用、业务杂支等，对这部分开支要对具体部门或个人，实行定部门、定人限额控制，实行责任到人，超支不补、节余奖励的办法；另一块是用作各部门业务建设的，包括设备器材更新、高档办公设备和贵重物品购置等，由党委统一掌握。
关键词：军队；财务；监控；建设
一、加强财务的监督机制
合理而有效的财务监督机制，主要包括健全的财务法规制度、恰当的监督形式、全面的监督信息系统、合理的监督机构等方面。因此，在完善财务监督法规制度的基础上，必须从以下三个方面着手加强财务的监督机制。
首先，完善三种形式的监督机制。一是加强财务的财务内部监督机制。坚持把军费的分配和使用，置于严格有效的监督管理之中，抓好事前、事中、事后监督，对大项军费的投向必须进行跟踪问效，坚持查用途、查去向、查效果。同时按照内部监督机制的要求，严格落实业务操作和授权制度，对财务工作各岗位职责明确分工，形成岗位之间前后衔接，相互联系，相互监督，相互制约的运作机制，加强财务的内部监督。二是加强财务的外部审计监督机制。做到对军费预算编制的审计要尽早介入，以确保被审计单位的预算编制符合军队建设规划、年度计划和单位财力可能；对军费预算执行实行全程审计，并注意决算审计与预算审计的结合，把住两头，兼顾预算执行过程，以确保年度预算项目的落实；对审计结果依法处置，增强审计处理结果的透明度，以确保审计效果。同时对不设审计机构的师以下部队财务部门，应加强审计人员的独立性，最好实行审计委派制，直接对本级首长和上级领导机构负责。三是加强财务的群众监督机制。在不泄露秘密的前提下，建立完善的财务信息公开制度，对无需保密的经费分配使用情况，要广泛实行办事公开制度，以增强财务信息的透明度。
其次，建立监督信息系统。一是财务法规执法监督信息反馈系统。根据财务法规执行情况的信息反馈，可以及时掌握第一手资料，对各方面反馈回来的信息进行合理、有效的处置，并及时制定相应的补充规定，以保证在执行财务法规中出现的偏差能及时得到纠正；二是财务系统本身就可以作为监督信息系统的一部分，通过军队财务系统可以及时了解并反馈军费分配与使用过程的真实情况，并为搞好进一步的监督提供信息；三是建立举报信息系统，不仅仅是采用传统的举报箱、举报信等形式，更应该利用新兴的网络手段，公布电子邮箱，使监督组织能够更好地获取非专职或职业监督者提供的信息，对财务提供有效的监督。
再次，健全财务监督机构。目前，我军财务监督，一方面存在专业机构不足，如对军事采购方面的军费支出缺乏专门的监控机构；另一方面承担财务监督的现有机构，在监督范围、内容的协调分工和层次结构上还不合理，缺少强有力的协调配合制度等问题。上述问题的存在，导致了财务监督中重复检查与执法疏漏并存的现象。要改变这种情况，一是要建立专门的军事采购合同审计机构。在财务中，有相当一部分军费需要转化为物后再投入使用。对这部分军费的监控，重点在钱物转化的过程。因此，要在实行集中采购的基础上，成立专门的军事采购合同审计机构，加强对军事采购合同的监控，特别是对装备、物资、油料、器材等大宗采购合同的监控，要在合同签订时就介入，通过审查供货方的生产成本、核实合同价格的合理性，从而保证军队合法的经济利益不受损失。二是要对现有的监督机构，主要是财务、审计、纪检部门以及会计事务所、审计事务所等军队和社会公正机构，在监督范围、内容上进行合理分工。财务部门负责制定内部控制措施，并重点对事业部门及下级财务管理部门的经费管理情况进行定期和不定期的检查，并自觉接受审计部门的监督检查；各级审计部门负责对同级和下级事业部门、财务部门的经济行为进行审计监督；纪检部门负责对财务过程中的违纪问题进行检查处理；会计事务所、审计事务所等军队和社会公正机构，则依法承担对出包工程等单项业务监督和公正，同时接受财务、审计部门的监督。三是设立一个权威性高、综合性强的财务监督协调机构，加强对监督工作的全面领导。主要负责对财务法规执法情况进行检查、评定和裁判，对财务全过程实施有效的监督。同时，要实施财经法规监督特派员制度，由上级委派专人定期或不定期对所属单位的财务法规执行情况进行检查、考评，并且可以单独行使职权，实施全方位的执法监督。
二、改进财务的控制制度
制度化是法制化的基本特征和重要标志，要实现财务法制化，防止或杜绝财务过程中存在的违法违纪行为，保证军费的依法运行，就必须改进和完善财务控制制度。当前，应从以下几方面着手：
1、加强计划管理，完善军费预算制度。在今后一个相当长的时期内，我军军费紧张的局面不会有大的改观，因此要保证军队建设的持续、整体、协调，实现财务效益最大化，就必须加强计划管理，将军费预算编制与军队发展的长远规划和中期建设计划紧密结合起来。可结合预算编制改革，实行滚动的“五年规划—三年计划—年度预算”的管理制度。一是军队建设五年规划滚动编制。在总部一级编制五年期军队建设军费总规划，与国家社会经济规划同步，报国务院和中央军委批准执行。军区、军兵种要依据五年期军费总规划分别编制五年期建设规划，经军区、军兵种党委审查，报总部批准执行。考虑到军队建设的高度集中统一性，以及军以下部队自主权有限，军以下部队可以考虑不编制五年建设规划，但军区、军兵种在制定五年规划时必须充分征求部队意见。二是军队建设三年计划滚动编制。首先，根据批准的五年建设规划，由总部和军区、军兵种分别按业务系统和建制系统逐级下达编制三年建设计划的指示。其次，全军团以上单位分别按业务系统和建制系统提出三年建设计划的建议，逐级审查、平衡、汇总上报，最后汇总编制全军的三年建设计划报中央军委批准后执行。三是年度预算的编制。按照预算编制改革规定，落实“综合预算”、“分类预算”、“零基预算”和“细化预算”的要求。首先，要扩大预算管理的范围，一方面在坚持预算外经费收支两条线管理的同时，要把预算外经费和预算经费捆在一起编制军费预算，另一方面，应构建军队国有资产管理预算体系，通过对资产的预算管理，保证资产的保值与增值。其次，分类编制预算。对维持性经费、代管经费中标准计领经费的预算，采用“基数法”编制，根据人员、装备、单位供应实力的增建变化、人民生活水平提高、事业建设发展情况，在上年基数上进行调整；对其中的项目经费和建设性经费预算，改用“零基法”编制，不考虑上年预算项目的必然延续性，运用效费比分析方法重新审查每个项目的必要性，突出保障重点和急需。再次，加大预算安排监督和控制力度。根据五年规划、三年计划，建立年度间预算项目滚动协调的监控机制，采取对新上项目进行严格论证和控制，对跨年度未完成的既定项目进行中期评估、并根据评估结果决定继续安排经费数量，以及对已完成项目进行反馈性评估等办法，解决年度之间预算安排脱节、预算项目和经费安排不协调的问题。同时要通过严格控制预算调整，加大对擅自调整预算项目的处罚力度，把执行预算纳入法制管理轨道，确保预算的严格执行。
2、健全供应标准，实行标准供应制度。经费供应标准化是财务法制化的前提和基础，要实现经费供应标准化，关键是要建立科学的经费标准体系。因此，要从军队的实际出发，根据全军部队担负的任务、驻地自然经济条件、物价波动幅度等因素差异，调整现行经费供应标准体系，优化标准结构，逐步建立适应不同地区、不同部队、不同物价水平的经费供应标准体系，逐步扩大标准经费的覆盖范围，最终实现部队供应标准化。首先，建立经费标准制定、调整的动态适应机制。对目前实行标准化供应的经费标准进行重新评估，并不断修订，以防止合理不合法和合法不合理问题的扩散，完善经费供应标准化。其次，合理确定标准的内涵。区分项目功能，做到一个标准解决一个问题，以提高标准制度的科学性、系统性与可操作性。经费供应标准需要对人员标准、装备标准、设施标准、单位标准等进行分别论证，确立标准时需要尽可能与人员素质要求、装备建设目标以及战斗力的协调配置要求具体挂钩。再次，分步扩大经费标准化的供应范围。只要可以制定标准的，都要实行标准化，使经费标准化供应的范围逐步扩大，最终全部实现标准化供应。最后，需要通过制度化落实标准化。一方面使建立的标准合乎实际，避免重复与冲突，另一方面，要建立严格执行标准的制度，确保经费标准的落实。
3、加强资金监管，健全资金管理制度。加强资金的监督管理，就能从源头上把住军费的流向，维护军队财经秩序。当前，要以管住用正资金为核心，结合社会资金流通领域和金融市场不够规范的实际，适应国家建立国库单一账户制度改革的要求，完善资金管理制度，建立健全资金监控体系。一是宏观监控资金流向。要与国家国库单一账户制度改革配套，尽快建立军队财务单一账户制度，收拢各事业部门在银行开设的账户，实行财务部门资金集中支付制度，防止资金分散和体外循环。同时，对符合银行账户开设的单位，要严格账户开设的审批，并加强银行账户使用的定期检查。二是按级监控资金流量。按预算制订拨款计划，按计划办理资金拨付和借款，杜绝不按预算项目超计划借垫的现象。三是用制度约束资金流程。健全资金审批报告制、承办分工制、定期抽验复核制等内部控制制度，规范资金运作程序。
4、制定量化指标，实行限额管理制度。针对行政消耗性开支呈逐年攀升态势，要区分不同类型单位的情况，对行政消耗性开支制定量化指标，实行限额管理制度，以优化军费的支出结构。首先，明确限额量化管理的范围。在进一步完善现行的会议费、接待费限额管理办法的基础上，将办公用品、邮电通信、车辆购置及维修用油等方面的开支，逐步纳入限额管理的范围。其次，明确限额量化的标准。通过对不同类型单位行政消耗性开支进行统计和测算，制定限额的量化指标，尽可能地使将量化管理的限额订到人员、单项设备或具体项目。再次，强化限额管理措施。根据开支性质的不同，采取不同的管理办法。可将经费划分成两大块，一块是用于单位年度维持的开支，包括部队工作、生活的正常消耗和各类维修、报刊书籍、办公费用、业务杂支等，对这部分开支要对具体部门或个人，实行定部门、定人限额控制，实行责任到人，超支不补、节余奖励的办法；另一块是用作各部门业务建设的，包括设备器材更新、高档办公设备和贵重物品购置等，由党委统一掌握。