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摘要：乾隆时期是清朝统治的最高峰，在各个方面都达到了顶峰，包括基层治理中的保甲制度。一方面乾隆意识到民间反叛意识觉醒，诸如马朝柱起义之类的活动使他震怒，想要一举解决这一问题以稳定王朝统治;另一方面他接受了各地督抚大臣的进折，希望改进这一基层治理制度。乾隆二十二年发布新保甲法，适用范围进一步扩大，明确了管理人员的任职期限和保甲长的职责，这是对清之前近一百五十年保甲制度的全面总结，终于趋于完善。但是，保甲制度过分宽泛完美的追求导致具体目标的模糊，未能有效地达成良好的功效。
关键词：清代;保甲制度;完善
中图分类号：K249.3文献标识码：A文章编号：2095-6916（2021）14-0154-03
保甲制度是我國传统社会中的一种基层管理制度，是皇权与政权在州县以下广大乡村地区的延伸。最早的“保甲”二字来源于宋代王安石变法中的内容，经历了元朝、明朝的继续发展，在清朝乾隆时期发展达到顶峰，保甲制度的作用在基层得到全面加强，其主要职能除了统计户口、维护治安、打击盗匪外，还要兼顾解决基层纠纷、宣扬教化等职责。本文以《清实录》中关于清代乾隆年间的保甲记载为主线，辅以其他资料，梳理清代乾隆时期有关保甲制度发展完善的一般轮廓，并对清代保甲制度的积极意义与局限进行探讨。鉴于笔者学识浅陋，有疏漏讹误之处，还请方家指正。
一、顺治康熙雍正时期保甲制度的发展
（一）顺治到康熙年间——萌芽时期
清朝开国之初，社会纷乱，民心动荡。为了维护政权统治，稳定社会治安，使民安居乐业，顺治元年（1644）八月，摄政王多尔衮发布谕令，“各府州县卫所属乡村，十家置一甲长，百家置一总甲。凡遇盗贼、逃人、奸宄窃发事故，邻佑即报知甲长，甲长报知总甲，总甲报知府州县卫，府州县卫核实，申解兵部。若一家隐匿，其邻佑九家、甲长、总甲不行首告，俱治以重罪不贷。”这段律文反映出清政府于清初就开始管理乡村地区的居民了，总甲制可以说是清代保甲制度的发端，清政府旨在通过稽查的方式消除不稳定因素，最终达到弭盗安民的目的，但是由于清廷政权尚不稳定，统治范围有限，这一制度仅仅在北方的乡村地区施行，也难以保证得到有效的实施。
康熙九年（1670）颁布《上谕十六条》，目的在于“尚德缓刑，化民成俗”，其中一条说“联保甲以弥盗贼”。可见，统治者对保甲制度的作用十分重视，并且对其寄予厚望，将其视为教化职能的重要手段之一。然而，此时的保甲制度并未于全国统一推行，而是由各地官员对“上谕十六条”进行发挥和注解，并自行拟定保甲制度的具体实施规定。
康熙四十七年（1780），清政府首次申明在全国推行保甲制度，康熙帝下诏修订保甲法令，规定“弭盗良法，无如保甲，宜仿古法而用以变通。一州一县城关各若干户，四乡村落各若干户，户给印信纸牌一张，书写姓名、丁男口数于上，出则注明所往，入则稽其所来。面生可疑之人，非盘诘的确，不许容留，十户立一牌头，十牌立一甲头，十甲立一保长。若村庄人少，户不及数，即就其少数编之。无事递相稽查，有可互相救应，保长、牌头不得借端鱼肉众户。客店立簿稽查，寺院亦给纸牌。月底令保长出具无事甘结，报官备查，违者罪之”。与前时的制度相比，此时的保甲制度希图通过户口统计掌握基层社会的人口流动，维护治安，规定也相对更加细致，首先，扩大适用范围，将州县、城关、客店及寺院的居民也纳入管理范围;其次，明确层级单位，确定牌长—甲长—保长的三级管理架构;最后，强化治安职能，对于面生可疑之人，若非盘问清楚，否则不可容留。保长还需稽查所属区域内民户、客店以及寺院，每月出具无事保证，以备官府核查，若有违者，必当严惩。
（二）雍正年间——初步形成时期
雍正二年（1724）二月，出于担心“小民遵信奉行，久而或怠”的考虑，雍正帝对康熙年间的《上谕十六条》进行了重新阐释和注解，“寻绎其义，推衍其文，共得万言”，即《圣谕广训》，随之颁发各地，厉行实施。在“联保甲以弭盗贼”一章中，雍正帝阐明了保甲制度的功效在于安民，实施过程中存在勾引窝藏、假公济私等弊端，下令各地城市乡村严行保甲，并进一步扩大了该制度的适用范围，将水上居民也纳入管理范围，“若夫江海出没之区，有未可以保甲行者，舟楫往来，络号联踪，彼此互相稽查，匪类亦难藏匿。”而在接下来的数年间，清政府就保甲制度颁布了一系列规定，该制度得到了进一步完善。
雍正三年（1725），为了解决浙江、江西等地寄籍棚民的管理问题，清政府颁布了一道新保甲法令，规定在山间以种麻、种靛、开炉等事为生的浙江、江西、福建等省棚民“照保甲之例，每年按户编查”“如有窝匪奸盗等事，山地主并保甲长不行首告，照连坐律治罪，该管官失察，交部议处。”
雍正四年（1726），雍正要求吏部重新制定保甲法，研究探讨后，是年七月颁布了新保甲法，“吏部遵旨议覆，保甲之法，十户立一牌头，十牌立一甲长，十甲立一保正。其村落畸零及熟苗熟獞，亦一体编排。地方官不实力奉行者，专管、兼辖、统辖各官分别议处。再，立民间劝惩之法，以示鼓励。有据实首告者，按名数奖赏;隐匿者，加以杖责。”这一新保甲法主要在两个方面进行了完善，其一是扩大了适用范围，开始在“村落畸零”以及“熟苗熟獞”中一体施行;其二是强化地方官的岗位责任机制，严惩敷衍塞责之人，同时明确劝惩之法，鼓励据实告发之人，利用民间力量维护社会安定。
雍正五年（1727），为了加强对基层群体的管理，又一道新保甲法令规定“绅衿”“船户”一体编入保甲，对于人数较少的船户，则“以奇零之数编为一甲”，将保甲制度的适用范围进一步扩大，皇权的触角也深入到了基层的方方面面，加强了对社会的控制。
二、乾隆时期保甲制度的发展与完善
保甲制度到乾隆时期发展到了最完备的阶段，闻钧天先生也称赞说“乾隆时代之保甲制度楷模毕具，汇集前代之优点，而本诸实际效用，以之施行，称其为清代保甲制度确立之期正无不可”。 （一）保甲制度的倡议
清高宗乾隆即位不久，鉴于雍正时期的保甲法行之日久，执行多有懈怠，贵州道监察御史田懋奏请严查保甲，“仍请下令各督抚提镇，饬地方有司，严查保甲，不时巡防墩台，庶援赦人犯，有簿籍可稽，无为盗之患。”各地官员中亦有力倡保甲者，河南巡抚尹会一奏称，豫省盗贼复炽，“皆乡保编查所不及，兵役访拏所不至”“惟有严行保甲，更复多方设法，于歇店则立簿稽查，于关渡则加意盘诘。”湖广总督宗室德沛上奏称，楚省地势与山陕不同，“设立循环二簿，将名姓详细编载。如有迁徙，责令地方保甲填注。其零星小村，饬各营兵丁游巡，并派标营弁兵在水陆两途访缉。”这些倡议得到了乾隆帝的认可，谕令各官“实力奉行，以期宁谧地方，毋徒视为虚文而已”。
（二）乾隆二十二年新保甲法的颁布
清乾隆十五年（1750），蕲春人马朝柱利用在湖北、安徽两省的交界罗云山中开垦荒地、烧制木炭的机会，向山民宣传白莲教义，并以天堂寨为根据地，聚集了湖北、安徽、河南、四川等省的教众，秘密组织大家准备反清起义，当地政府在几年内竟一无所知。直到乾隆十七年（1752），马朝柱聚众的消息被蕲州知州李珌探知，引起了清政府的恐慌，虽然此次起义被清政府所派大军围剿，但是马朝柱等十余人由于事先得知消息，火速逃亡四川，尽管之后数年一直在悬赏缉拿，但竟未曾拿获无一人，乾隆帝由此意识到各地方官员并非实力奉行，存在敷衍塞责之情形，因此于乾隆二十二年（1757）颁布谕令，要求各州县严行编查保甲，并着各督抚就各地不同情形提出建议，“谕州县编查保甲，本比闾什伍遗法，地方官果实力奉行，不时留心稽察，凡民间户口生计人类良莠，平时举可周知。惰游匪类，自无所容;外来奸宄，更无从托迹，于吏治最为切要。乃日久生玩，有司每视为迂阔常谈，率以具文从事。各乡设保长甲长，类以市井无赖之徒充之，平时并不实心查察。虽督抚课最有力行保甲之条，不过故套相沿毫无裨益。即如马朝柱案内十余犯，悬缉数年，迄无一人弋获，此保甲不实力奉行之明验也。嗣后务宜慎重遵行，不得仍前玩视。其如何设法编查，及考核责成之处，著各督抚各就该地方情形，详悉定议具奏。”
乾隆帝经过多次考虑，综合考量了各地督抚的建议，决定重新整顿保甲制度，他下令将前代各皇帝颁布的全部保甲法令进行整合，并结合保甲法令在民众生活中运用时出现的诸多问题，重新颁布了新保甲法，将其更定为十五條。
（三）新保甲法的具体内容
乾隆二十二年的新保甲法是乾隆帝对清代前面近一百五十年保甲制度立法和实施过程中问题的全面总结，内容涉及到多个方面，下文从保甲制度适用范围的扩大、适用条件的明确、社会治安职能的强化这三个方面进行梳理：
1.保甲制度的适用范围进一步扩大，逐渐趋于完善。保甲制度除了适用于各直省所属的每户人家，地方绅士和在学的生员之家也被纳入其管理范围，除此之外，还包括旗民混居中的旗人、蒙古边远地方的种地民人、在内地进行商业贸易的客民或者在本地置有产业的客民等;各行各业的工人也与土著一同编排，如煎制井盐的工场所雇佣的工人、矿场的工人、各处煤窑的雇主及所雇佣的工人、渔船的船主及其雇佣的舵工、水手等;少数民族的民人及贫穷之人也规定要按户编册，如各直省在山上搭棚居住的流民、广东入山搭寮居住的穷民、居住在全国各地的苗族人、瑶族人，杂居在云南的夷人等;寺庙和道观的僧人、道士由僧纲、道纪管理并上报;那些从外地来本地乞讨的流民乞丐，则将年少力壮之人送回原籍管理，年老及残疾之人则送往栖流等所管束。
2.保甲制度的适用条件更清晰，明确了保甲组织管理人员的任职期限。为了防止出现日久懈怠，因循苟且，奉行不能切实之事，同时担心转滋扰累，弊端百出，规定牌长、甲长三年更换一次，保长一年更换一次。
3.保甲制度的社会治安功能进一步强化，明确了保甲长的职责所在。之前的保甲制度中，保甲长主要负责甲内治安，而此次出台的新保甲法则规定要随时报告户口的迁移变化情况，门牌也要随之更换，还要时常检查所辖范围内是否存在偷窃偷盗、从事赌博及制造赌具、私自铸造钱币及贩卖钱币、贩卖硝磺，以及巧用各种名目敛财聚会之事，若是遇到了生面孔的可疑之人，都需要立即向相关部门举报。
此次乾隆帝重新修订颁布的保甲法十五条，内容更加丰富，各种规定周到细致，实施范围也波及到全国各地，不仅推行于内地汉族聚居区及旗人区，还推广到边疆地帯以及少数民族地区。自此，保甲制度趋于完善，中央对基层地区民众的统治也得到了进一步的加强。
三、保甲制度的弊端兼余论
纵观清代前两百年在所推行的保甲制度，无论是康熙年间的总甲制，还是雍正年间颁布的诸多新保甲法令，再到乾隆二十二年（1757）重新修订颁布的保甲法十五条，其基本上都是遵循“弭盗良法，无如保甲，宜仿古法而用以变通”原则的，统治者的目的在于实现一个以“尽除浮薄器凌之陋习，风俗醇厚，家室和平”为核心的儒家理念上的类似乌托邦的社会，符合统治者期待和利益的，却并非完全符合基层民众的想法，所以在很大程度上，这种想法只能是一个空中楼阁般的理想存在。
首先，保甲制度过分完美的追求导致目标的模糊。保甲制度致力于维护社会治安的同时，又想充当地方政府与民众之间的传声筒;参与处理地方政府交付的行政事务的同时，又想教化民众，发扬“兴民德以重世风”的风尚。不得不说，推行保甲制度的这种美好愿望使得这个制度存在很大的问题，最后的结果只能是事与愿违。
其次，形成法令后的保甲制度，其各种规定只是国家立法层面中体现，各地在实施过程中并没有具体可依的相关政策，这些都使得某些地区的地方官员只是敷衍了事，并没有切实督促实施。因此，在制度的实际实施中，保甲制度实际上并未真正有效地完全发挥作用，因此维持社会治安的体系也尚未完善。
最后，在保甲制度的实施过程中，也存在一些偏差。举例说来，乾隆二十二年的保甲法中有一条规定“户口迁移登耗，随时报明，门牌内改换填给”，对于户口迁移，婚丧嫁娶等凡是出现人口变动的情况，保甲长都需要随时报明并更换门牌，但是一甲之人数量众多，一县人口更要翻倍，若是随时都要上报更换，县政府无法承受这样的代价，故而在制度的实施过程中，基层民众和管理人员会采取简便之法来应对上级。同时，连坐制度的规定使得保甲长在失察时，会受到与犯罪之人同等的处罚。事实上，保甲长也只是普通民众，要求他们对甲内所有民众的行为都了如指掌未免过于严苛，他们往往无法察觉到甲内欲犯罪之人，却承担着巨大的责任，为了维护自己的利益，他们不得不隐匿不报或者贿赂地方官吏，这样不仅无法维护社会治安，反而会助长歪风邪气，滋生弊端。
清代中期，尤其是乾隆年间，是保甲制度趋于完善的重要阶段。乾隆二十二年颁布的保甲法十五条汇集了前代该制度之优点，在全国各地颁布施行，对保甲制度在民间的深化发展起到了极大的推动和完善。但是，制度设计本身存在的问题、保甲法的实施过程中各地方官的敷衍塞责、保甲长对上级官员的贿赂以及对地方民众的回护，都是使得该法律制度无法切实施行并发挥作用的原因。即便如此，保甲制度从某种意义上来说仍旧是皇权触到基层乡里的重要方式，因此，当人们研究清代基层社会控制及地方管理的时候，保甲制度是尤其需要得到关注的内容之一。
参考文献：
[1] 薛理禹.清雍正时期保甲制的推广和完善[J].江西社会科学，2019（7）.
[2] 圣谕广训[M].文渊阁四库全书电子版.
[3] 闻钧天.中国保甲制度[M].上海：上海书店出版社，1992.
[4] 何平.清代保甲法律制度的兴衰与变迁[J].哈尔滨学院学报，2020（4）.
[5] 巴岱，图海，等.清世祖实录： 卷七[M].乾隆四年（1739）.
[6] 张廷玉，嵇璜，刘墉，等.清朝文献通考： 卷二十二：职役二[M].乾隆五十二年（1787）.
[7] 董诰，德英，曹振镛，等.清高宗实录：卷五百四十九[M].嘉庆十二年（1807）.
作者简介：付荣华（1996—），女，汉族，山东济南人，单位为上海师范大学哲学与法政学院，研究方向为中国法制史。
（责任编辑：御夫）
关键词：清代;保甲制度;完善
中图分类号：K249.3文献标识码：A文章编号：2095-6916（2021）14-0154-03
保甲制度是我國传统社会中的一种基层管理制度，是皇权与政权在州县以下广大乡村地区的延伸。最早的“保甲”二字来源于宋代王安石变法中的内容，经历了元朝、明朝的继续发展，在清朝乾隆时期发展达到顶峰，保甲制度的作用在基层得到全面加强，其主要职能除了统计户口、维护治安、打击盗匪外，还要兼顾解决基层纠纷、宣扬教化等职责。本文以《清实录》中关于清代乾隆年间的保甲记载为主线，辅以其他资料，梳理清代乾隆时期有关保甲制度发展完善的一般轮廓，并对清代保甲制度的积极意义与局限进行探讨。鉴于笔者学识浅陋，有疏漏讹误之处，还请方家指正。
一、顺治康熙雍正时期保甲制度的发展
（一）顺治到康熙年间——萌芽时期
清朝开国之初，社会纷乱，民心动荡。为了维护政权统治，稳定社会治安，使民安居乐业，顺治元年（1644）八月，摄政王多尔衮发布谕令，“各府州县卫所属乡村，十家置一甲长，百家置一总甲。凡遇盗贼、逃人、奸宄窃发事故，邻佑即报知甲长，甲长报知总甲，总甲报知府州县卫，府州县卫核实，申解兵部。若一家隐匿，其邻佑九家、甲长、总甲不行首告，俱治以重罪不贷。”这段律文反映出清政府于清初就开始管理乡村地区的居民了，总甲制可以说是清代保甲制度的发端，清政府旨在通过稽查的方式消除不稳定因素，最终达到弭盗安民的目的，但是由于清廷政权尚不稳定，统治范围有限，这一制度仅仅在北方的乡村地区施行，也难以保证得到有效的实施。
康熙九年（1670）颁布《上谕十六条》，目的在于“尚德缓刑，化民成俗”，其中一条说“联保甲以弥盗贼”。可见，统治者对保甲制度的作用十分重视，并且对其寄予厚望，将其视为教化职能的重要手段之一。然而，此时的保甲制度并未于全国统一推行，而是由各地官员对“上谕十六条”进行发挥和注解，并自行拟定保甲制度的具体实施规定。
康熙四十七年（1780），清政府首次申明在全国推行保甲制度，康熙帝下诏修订保甲法令，规定“弭盗良法，无如保甲，宜仿古法而用以变通。一州一县城关各若干户，四乡村落各若干户，户给印信纸牌一张，书写姓名、丁男口数于上，出则注明所往，入则稽其所来。面生可疑之人，非盘诘的确，不许容留，十户立一牌头，十牌立一甲头，十甲立一保长。若村庄人少，户不及数，即就其少数编之。无事递相稽查，有可互相救应，保长、牌头不得借端鱼肉众户。客店立簿稽查，寺院亦给纸牌。月底令保长出具无事甘结，报官备查，违者罪之”。与前时的制度相比，此时的保甲制度希图通过户口统计掌握基层社会的人口流动，维护治安，规定也相对更加细致，首先，扩大适用范围，将州县、城关、客店及寺院的居民也纳入管理范围;其次，明确层级单位，确定牌长—甲长—保长的三级管理架构;最后，强化治安职能，对于面生可疑之人，若非盘问清楚，否则不可容留。保长还需稽查所属区域内民户、客店以及寺院，每月出具无事保证，以备官府核查，若有违者，必当严惩。
（二）雍正年间——初步形成时期
雍正二年（1724）二月，出于担心“小民遵信奉行，久而或怠”的考虑，雍正帝对康熙年间的《上谕十六条》进行了重新阐释和注解，“寻绎其义，推衍其文，共得万言”，即《圣谕广训》，随之颁发各地，厉行实施。在“联保甲以弭盗贼”一章中，雍正帝阐明了保甲制度的功效在于安民，实施过程中存在勾引窝藏、假公济私等弊端，下令各地城市乡村严行保甲，并进一步扩大了该制度的适用范围，将水上居民也纳入管理范围，“若夫江海出没之区，有未可以保甲行者，舟楫往来，络号联踪，彼此互相稽查，匪类亦难藏匿。”而在接下来的数年间，清政府就保甲制度颁布了一系列规定，该制度得到了进一步完善。
雍正三年（1725），为了解决浙江、江西等地寄籍棚民的管理问题，清政府颁布了一道新保甲法令，规定在山间以种麻、种靛、开炉等事为生的浙江、江西、福建等省棚民“照保甲之例，每年按户编查”“如有窝匪奸盗等事，山地主并保甲长不行首告，照连坐律治罪，该管官失察，交部议处。”
雍正四年（1726），雍正要求吏部重新制定保甲法，研究探讨后，是年七月颁布了新保甲法，“吏部遵旨议覆，保甲之法，十户立一牌头，十牌立一甲长，十甲立一保正。其村落畸零及熟苗熟獞，亦一体编排。地方官不实力奉行者，专管、兼辖、统辖各官分别议处。再，立民间劝惩之法，以示鼓励。有据实首告者，按名数奖赏;隐匿者，加以杖责。”这一新保甲法主要在两个方面进行了完善，其一是扩大了适用范围，开始在“村落畸零”以及“熟苗熟獞”中一体施行;其二是强化地方官的岗位责任机制，严惩敷衍塞责之人，同时明确劝惩之法，鼓励据实告发之人，利用民间力量维护社会安定。
雍正五年（1727），为了加强对基层群体的管理，又一道新保甲法令规定“绅衿”“船户”一体编入保甲，对于人数较少的船户，则“以奇零之数编为一甲”，将保甲制度的适用范围进一步扩大，皇权的触角也深入到了基层的方方面面，加强了对社会的控制。
二、乾隆时期保甲制度的发展与完善
保甲制度到乾隆时期发展到了最完备的阶段，闻钧天先生也称赞说“乾隆时代之保甲制度楷模毕具，汇集前代之优点，而本诸实际效用，以之施行，称其为清代保甲制度确立之期正无不可”。 （一）保甲制度的倡议
清高宗乾隆即位不久，鉴于雍正时期的保甲法行之日久，执行多有懈怠，贵州道监察御史田懋奏请严查保甲，“仍请下令各督抚提镇，饬地方有司，严查保甲，不时巡防墩台，庶援赦人犯，有簿籍可稽，无为盗之患。”各地官员中亦有力倡保甲者，河南巡抚尹会一奏称，豫省盗贼复炽，“皆乡保编查所不及，兵役访拏所不至”“惟有严行保甲，更复多方设法，于歇店则立簿稽查，于关渡则加意盘诘。”湖广总督宗室德沛上奏称，楚省地势与山陕不同，“设立循环二簿，将名姓详细编载。如有迁徙，责令地方保甲填注。其零星小村，饬各营兵丁游巡，并派标营弁兵在水陆两途访缉。”这些倡议得到了乾隆帝的认可，谕令各官“实力奉行，以期宁谧地方，毋徒视为虚文而已”。
（二）乾隆二十二年新保甲法的颁布
清乾隆十五年（1750），蕲春人马朝柱利用在湖北、安徽两省的交界罗云山中开垦荒地、烧制木炭的机会，向山民宣传白莲教义，并以天堂寨为根据地，聚集了湖北、安徽、河南、四川等省的教众，秘密组织大家准备反清起义，当地政府在几年内竟一无所知。直到乾隆十七年（1752），马朝柱聚众的消息被蕲州知州李珌探知，引起了清政府的恐慌，虽然此次起义被清政府所派大军围剿，但是马朝柱等十余人由于事先得知消息，火速逃亡四川，尽管之后数年一直在悬赏缉拿，但竟未曾拿获无一人，乾隆帝由此意识到各地方官员并非实力奉行，存在敷衍塞责之情形，因此于乾隆二十二年（1757）颁布谕令，要求各州县严行编查保甲，并着各督抚就各地不同情形提出建议，“谕州县编查保甲，本比闾什伍遗法，地方官果实力奉行，不时留心稽察，凡民间户口生计人类良莠，平时举可周知。惰游匪类，自无所容;外来奸宄，更无从托迹，于吏治最为切要。乃日久生玩，有司每视为迂阔常谈，率以具文从事。各乡设保长甲长，类以市井无赖之徒充之，平时并不实心查察。虽督抚课最有力行保甲之条，不过故套相沿毫无裨益。即如马朝柱案内十余犯，悬缉数年，迄无一人弋获，此保甲不实力奉行之明验也。嗣后务宜慎重遵行，不得仍前玩视。其如何设法编查，及考核责成之处，著各督抚各就该地方情形，详悉定议具奏。”
乾隆帝经过多次考虑，综合考量了各地督抚的建议，决定重新整顿保甲制度，他下令将前代各皇帝颁布的全部保甲法令进行整合，并结合保甲法令在民众生活中运用时出现的诸多问题，重新颁布了新保甲法，将其更定为十五條。
（三）新保甲法的具体内容
乾隆二十二年的新保甲法是乾隆帝对清代前面近一百五十年保甲制度立法和实施过程中问题的全面总结，内容涉及到多个方面，下文从保甲制度适用范围的扩大、适用条件的明确、社会治安职能的强化这三个方面进行梳理：
1.保甲制度的适用范围进一步扩大，逐渐趋于完善。保甲制度除了适用于各直省所属的每户人家，地方绅士和在学的生员之家也被纳入其管理范围，除此之外，还包括旗民混居中的旗人、蒙古边远地方的种地民人、在内地进行商业贸易的客民或者在本地置有产业的客民等;各行各业的工人也与土著一同编排，如煎制井盐的工场所雇佣的工人、矿场的工人、各处煤窑的雇主及所雇佣的工人、渔船的船主及其雇佣的舵工、水手等;少数民族的民人及贫穷之人也规定要按户编册，如各直省在山上搭棚居住的流民、广东入山搭寮居住的穷民、居住在全国各地的苗族人、瑶族人，杂居在云南的夷人等;寺庙和道观的僧人、道士由僧纲、道纪管理并上报;那些从外地来本地乞讨的流民乞丐，则将年少力壮之人送回原籍管理，年老及残疾之人则送往栖流等所管束。
2.保甲制度的适用条件更清晰，明确了保甲组织管理人员的任职期限。为了防止出现日久懈怠，因循苟且，奉行不能切实之事，同时担心转滋扰累，弊端百出，规定牌长、甲长三年更换一次，保长一年更换一次。
3.保甲制度的社会治安功能进一步强化，明确了保甲长的职责所在。之前的保甲制度中，保甲长主要负责甲内治安，而此次出台的新保甲法则规定要随时报告户口的迁移变化情况，门牌也要随之更换，还要时常检查所辖范围内是否存在偷窃偷盗、从事赌博及制造赌具、私自铸造钱币及贩卖钱币、贩卖硝磺，以及巧用各种名目敛财聚会之事，若是遇到了生面孔的可疑之人，都需要立即向相关部门举报。
此次乾隆帝重新修订颁布的保甲法十五条，内容更加丰富，各种规定周到细致，实施范围也波及到全国各地，不仅推行于内地汉族聚居区及旗人区，还推广到边疆地帯以及少数民族地区。自此，保甲制度趋于完善，中央对基层地区民众的统治也得到了进一步的加强。
三、保甲制度的弊端兼余论
纵观清代前两百年在所推行的保甲制度，无论是康熙年间的总甲制，还是雍正年间颁布的诸多新保甲法令，再到乾隆二十二年（1757）重新修订颁布的保甲法十五条，其基本上都是遵循“弭盗良法，无如保甲，宜仿古法而用以变通”原则的，统治者的目的在于实现一个以“尽除浮薄器凌之陋习，风俗醇厚，家室和平”为核心的儒家理念上的类似乌托邦的社会，符合统治者期待和利益的，却并非完全符合基层民众的想法，所以在很大程度上，这种想法只能是一个空中楼阁般的理想存在。
首先，保甲制度过分完美的追求导致目标的模糊。保甲制度致力于维护社会治安的同时，又想充当地方政府与民众之间的传声筒;参与处理地方政府交付的行政事务的同时，又想教化民众，发扬“兴民德以重世风”的风尚。不得不说，推行保甲制度的这种美好愿望使得这个制度存在很大的问题，最后的结果只能是事与愿违。
其次，形成法令后的保甲制度，其各种规定只是国家立法层面中体现，各地在实施过程中并没有具体可依的相关政策，这些都使得某些地区的地方官员只是敷衍了事，并没有切实督促实施。因此，在制度的实际实施中，保甲制度实际上并未真正有效地完全发挥作用，因此维持社会治安的体系也尚未完善。
最后，在保甲制度的实施过程中，也存在一些偏差。举例说来，乾隆二十二年的保甲法中有一条规定“户口迁移登耗，随时报明，门牌内改换填给”，对于户口迁移，婚丧嫁娶等凡是出现人口变动的情况，保甲长都需要随时报明并更换门牌，但是一甲之人数量众多，一县人口更要翻倍，若是随时都要上报更换，县政府无法承受这样的代价，故而在制度的实施过程中，基层民众和管理人员会采取简便之法来应对上级。同时，连坐制度的规定使得保甲长在失察时，会受到与犯罪之人同等的处罚。事实上，保甲长也只是普通民众，要求他们对甲内所有民众的行为都了如指掌未免过于严苛，他们往往无法察觉到甲内欲犯罪之人，却承担着巨大的责任，为了维护自己的利益，他们不得不隐匿不报或者贿赂地方官吏，这样不仅无法维护社会治安，反而会助长歪风邪气，滋生弊端。
清代中期，尤其是乾隆年间，是保甲制度趋于完善的重要阶段。乾隆二十二年颁布的保甲法十五条汇集了前代该制度之优点，在全国各地颁布施行，对保甲制度在民间的深化发展起到了极大的推动和完善。但是，制度设计本身存在的问题、保甲法的实施过程中各地方官的敷衍塞责、保甲长对上级官员的贿赂以及对地方民众的回护，都是使得该法律制度无法切实施行并发挥作用的原因。即便如此，保甲制度从某种意义上来说仍旧是皇权触到基层乡里的重要方式，因此，当人们研究清代基层社会控制及地方管理的时候，保甲制度是尤其需要得到关注的内容之一。
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作者简介：付荣华（1996—），女，汉族，山东济南人，单位为上海师范大学哲学与法政学院，研究方向为中国法制史。
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