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共享单车是指企业在地铁站点、公交站点等公共区域，通过分时租赁模式提供自行车服务的一种新型共享经济。截至2016年底，我國共享单车市场整体用户数量已达到1886万，预计2017年，共享单车市场用户规模将继续保持大幅增长，年底将达5000万用户规模。
一、共享单车是城市公共交通的有益补充
1.方便快捷。一是使用方便快捷。相较于公共自行车，共享单车不用办卡，定位、预约、借车、锁车、缴费等过程全部在手机上完成，骑行结束后只需停放在划定的公共停车区域内即可。二是骑行方便。每当上下班高峰期，大量的机动车使得城市主干道经常出现拥堵现象，但作为城市交通网络末梢的小街巷的使用率却不高。在小街巷中，各种中大型车辆无法通行，但自行车以小巧灵活的优势却能通行自如。
2.低碳环保。随着全球气候的变暖和环境的不断恶化，尤其是雾霾天的持续出现，低碳环保显得越来越重要。汽车尾气是雾霾产生的重要诱因，共享单车的出现，在一定程度上减少了人们对汽车的依赖，对缓解空气污染起到了一定的积极作用。
3.缓解交通拥堵。当前，交通拥堵已经成为城市司空见惯的现象，尤其是城市中心路段、较繁华路段等，多数时段都处在“东西不畅、南北拥挤”的状态中。共享单车的出现减少了人们对汽车的使用率，从而减少了机动车上路的数量，一定程度上缓解了城市特别是大城市的交通拥堵。共享单车成为治疗城市拥堵“癌症”的一剂良药。
4.成功化解“最后一公里”的出行难题。一直以来，对于出行依赖地铁、公交等的市民来说，居住地或办公地点离地铁站或公交站点的“最后一公里”成为出行的最大痛点，也是城市交通主管部门的痛点，而市场化的共享单车让短途出行更加方便，成为城市公共交通的有益补充。
二、共享单车高速扩张给城市治理带来新挑战
虽然以摩拜、ofo为代表的共享单车成功解决了用户“最后一公里”出行的痛点，成为支持环保、绿色出行的热点。但因监管机制及行业标准落后于市场发展，共享单车市场乱象丛生，成为城市公共政策制定的焦点。
1.城市公共秩序受到冲击。一是大城市共享单车投放量趋于饱和，中心城区容纳压力剧增。比如上海共享单车投放量已经超过45万辆，且多个平台公司表示将追加投放量。但据上海道路研究院估算，上海主城区的容纳量仅约60万辆。二是共享单车的大量投放、停放，尤其是地铁站、商业区、医院、旅游景点等区域的过度投放、停放，严重侵占普通民众非机动车的停放、人行道等公共空间，普通民众权益受损。三是共享单车在城市内高架道路、闯红灯等违法违规行为，载人骑行、随意乱停放、上私锁等不文明现象日益突出，尤其是未满12周岁未成年人的骑行问题，加大了城市管理的难度。
2.经营平台潜藏诸多风险。各平台的单车生产标准不一、质量不等，平台客户服务参差不齐，尤其是禁止未满12周岁未成年人骑行机制不健全，导致消费者权益保障难到位。各企业投放自行车的后期维护普遍不及时不到位，押金、账户充值等资金安全也缺乏有效监管等，致使平台经营企业的经营风险剧增。
3.行业监管缺位，行业自律亟需补位。共享单车平台存在行业准入门槛过低、平台企业税率政策不明朗、从业者资质水平不均、诚信体系不健全等不利于行业健康发展的因素，也存在政府监管滞后于市场发展的问题。同时，车辆标准、服务标准、信息安全和隐私保护、消费者投诉和纠纷解决机制等方面亟需有关监管部门及行业协会发挥应有作用。
三、共享单车公共治理的对策
共享单车公共治理应通过整合政府资源，加强分类指导和管理，构建多方参与的规范化、标准化、精细化、人性化的协同治理模式，从而能引导共享单车向更规范、更健康的方向发展。
1.完善相关法规制度，加强平台管理。为了加强对共享单车等网络平台企业的约束，政府部门应制定适用共享单车的法规条款，对平台企业、服务提供者、经营行为、监督检查、法律责任等方面予以规范。一方面，立法部门应完善法律法规，加强释法修法。在《民法通则》《合同法》《消费者权益保护法》《保险法》等与共享经济密切相关的法律中，增加对共享单车等新业态有针对性的法规内容，以便对平台交易行为、交易合法权益保护等方面进行规范和监管。另一方面，加快制定“促进共享单车发展的指导意见”和“共享单车管理办法”，对所涉及的政府部门、企业和承租人的各自职责、企业规范经营与管理、停放秩序规定、监管与违规处罚、集中停放区域车位扩容、有序健康发展等方面予以明确与规范。
2.建立专题协调会议制度，明确监管责任主体。鉴于共享单车涉及多个监管部门，建立由交通管理部门牵头的共享单车专题协调会议制度，加强统一协调，明确责任主体。
在规范运营方面，应完善准入管理，规范设置准入条件。上级部门与下一层级政府在政策出台、行业指导方面的加强衔接协调。利用云计算、物联网、大数据等技术，创新网络平台监管手段，加强事中事后监管，同时适度放宽资源提供者在市场准入方面的条件限制。建立健全共享单车统计调查和评价指标体系，加强行业动态监测分析。
在市场监管方面，应加强市场监管，只有营造公平、公正、有序竞争的环境，防止发生恶性竞争行为，才能促进行业健康有序发展。同时，应在网络企业备案、消费者权益保护和品牌保护等方面加大力度，并对共享单车企业定期开展综合检查。
在质量监督方面，加强在新技术应用、产品规则方面的制定和管控，提高质量和服务标准。如制定共享单车生产标准、严格平台资质审查、设立第三方监管机构、单车需购买人身意外险、禁止12周岁以下未成年人租车用车等。
在资金安全管理方面，应建立押金、充值款等资金监管机制，在保证资金的安全的同时，对资金风险也要有预判、有干预、有监管。同时，引导共享单车企业为运营单车购买强制责任险，从而降低企业运营风险。
在市容环境方面，可根据城市现有的管理能力、道路承载力、本市人口及自行车规划占有比例等条件，科学计算出城市的单车饱和度，从而设定准入门槛，控制投放规模，以破解市容困境。同时，应严格控制道边停车位的审批，以保障自行车道专道专用和人行道行人安全。 3.强化行业协会自律功能，提升发展空间。政府有关部门应支持和推进各地共享单车平台企业联合成立产业联盟、共享单车行业协会等组织，通过督促出台行业服务标准和自律公约，加强与监管部门的有效沟通与协调，达到不断规范行业行为的目的。一方面，通过行业服务标准和公约等，引导平台企业加强内部治理，完善安全生产服务、信息安全和隐私保护制度、服务提供者能力管理、服务质量保障、消费者投诉和纠纷解决机制等管理制度，同时，优化车辆的投放布局，并完善后期维护措施。另一方面，引入信用管理規范用车行为，提升客户服务体验。通过企业信用记录与全社会信用体系的共享，以信用管理规范客户用车行为。同时，鼓励企业提升数据价值，利用骑行数据分析客户骑车行为，为客户提供健康和保健管理服务。拓宽应用场景，构建绿色出行+健康生活生态圈，提升客户服务体验。
4.倡导公众深度参与，构建共治格局。倡导文明骑行，增强信息安全保护意识。加大对违规骑行、破坏、占用、偷盗等违法行为的处罚和整治力度，强化处理案例的宣传力度，引导文明骑车停放，形成良好的用车习惯。在市民中加强消费安全教育，强化网络信息安全和用户隐私保护意识，特别是警惕二维码骗局。
加强施划管理，构建共治格局。基层政府加强自行车停放区的施划和管理，指导非机动车停放泊位的施划和停车标识的设置。同时，针对上私锁、损毁号牌、藏匿、违规停放等共享单车使用中存在的不良现象，尝试发动人民群众力量，推行社会群众齐管共治。
强制禁止未满12周岁未成年人骑行。如强制或引导共享单车企业增设“关卡”改进注册方法，强化用户信用管理；增加弹窗提示，禁止未满12周岁未成年人骑行；在共享单车上醒目张贴相关禁止性警示标语；不在中小学、少年宫等未满12周岁未成年人出入集中的场所投放共享单车，并组织运营人员加大巡查力度。同时，学校通过普及相关的道路交通安全法规知识，加强对学生的交通安全教育，并强化家长或监护人的监护责任。
5.出台财税优惠政策，优化慢行规划，推动行业转型升级。在财税政策方面，从鼓励发展的角度，制定税收优惠政策，将平台企业征缴税种统一按照现代服务业增值税征收；对平台服务提供者的税收征缴，建议将平台企业视为企业雇主，通过平台对服务提供者进行个人所得税的代扣代缴。适时引入PPP模式，以公开招标购买公共服务，做到资源合理利用。
在城市规划方面，通过优化公共空间布局，合理调整城乡规划，完善城市慢行系统专项规划，追加自行车道标识及自行车停车场建设，以提高城市慢行效率和舒适度。
在行业转型升级方面，加快大数据、物联网等高新科技的应用转化，引导传统单车企业以市场为导向、以技术创新和管理创新实现品质高端化，大胆探索下游盈利模式，朝着专业化、差异化、多元化方向转型。
（作者系上海行政学院学员）
（责任编辑 方 卿）
一、共享单车是城市公共交通的有益补充
1.方便快捷。一是使用方便快捷。相较于公共自行车，共享单车不用办卡，定位、预约、借车、锁车、缴费等过程全部在手机上完成，骑行结束后只需停放在划定的公共停车区域内即可。二是骑行方便。每当上下班高峰期，大量的机动车使得城市主干道经常出现拥堵现象，但作为城市交通网络末梢的小街巷的使用率却不高。在小街巷中，各种中大型车辆无法通行，但自行车以小巧灵活的优势却能通行自如。
2.低碳环保。随着全球气候的变暖和环境的不断恶化，尤其是雾霾天的持续出现，低碳环保显得越来越重要。汽车尾气是雾霾产生的重要诱因，共享单车的出现，在一定程度上减少了人们对汽车的依赖，对缓解空气污染起到了一定的积极作用。
3.缓解交通拥堵。当前，交通拥堵已经成为城市司空见惯的现象，尤其是城市中心路段、较繁华路段等，多数时段都处在“东西不畅、南北拥挤”的状态中。共享单车的出现减少了人们对汽车的使用率，从而减少了机动车上路的数量，一定程度上缓解了城市特别是大城市的交通拥堵。共享单车成为治疗城市拥堵“癌症”的一剂良药。
4.成功化解“最后一公里”的出行难题。一直以来，对于出行依赖地铁、公交等的市民来说，居住地或办公地点离地铁站或公交站点的“最后一公里”成为出行的最大痛点，也是城市交通主管部门的痛点，而市场化的共享单车让短途出行更加方便，成为城市公共交通的有益补充。
二、共享单车高速扩张给城市治理带来新挑战
虽然以摩拜、ofo为代表的共享单车成功解决了用户“最后一公里”出行的痛点，成为支持环保、绿色出行的热点。但因监管机制及行业标准落后于市场发展，共享单车市场乱象丛生，成为城市公共政策制定的焦点。
1.城市公共秩序受到冲击。一是大城市共享单车投放量趋于饱和，中心城区容纳压力剧增。比如上海共享单车投放量已经超过45万辆，且多个平台公司表示将追加投放量。但据上海道路研究院估算，上海主城区的容纳量仅约60万辆。二是共享单车的大量投放、停放，尤其是地铁站、商业区、医院、旅游景点等区域的过度投放、停放，严重侵占普通民众非机动车的停放、人行道等公共空间，普通民众权益受损。三是共享单车在城市内高架道路、闯红灯等违法违规行为，载人骑行、随意乱停放、上私锁等不文明现象日益突出，尤其是未满12周岁未成年人的骑行问题，加大了城市管理的难度。
2.经营平台潜藏诸多风险。各平台的单车生产标准不一、质量不等，平台客户服务参差不齐，尤其是禁止未满12周岁未成年人骑行机制不健全，导致消费者权益保障难到位。各企业投放自行车的后期维护普遍不及时不到位，押金、账户充值等资金安全也缺乏有效监管等，致使平台经营企业的经营风险剧增。
3.行业监管缺位，行业自律亟需补位。共享单车平台存在行业准入门槛过低、平台企业税率政策不明朗、从业者资质水平不均、诚信体系不健全等不利于行业健康发展的因素，也存在政府监管滞后于市场发展的问题。同时，车辆标准、服务标准、信息安全和隐私保护、消费者投诉和纠纷解决机制等方面亟需有关监管部门及行业协会发挥应有作用。
三、共享单车公共治理的对策
共享单车公共治理应通过整合政府资源，加强分类指导和管理，构建多方参与的规范化、标准化、精细化、人性化的协同治理模式，从而能引导共享单车向更规范、更健康的方向发展。
1.完善相关法规制度，加强平台管理。为了加强对共享单车等网络平台企业的约束，政府部门应制定适用共享单车的法规条款，对平台企业、服务提供者、经营行为、监督检查、法律责任等方面予以规范。一方面，立法部门应完善法律法规，加强释法修法。在《民法通则》《合同法》《消费者权益保护法》《保险法》等与共享经济密切相关的法律中，增加对共享单车等新业态有针对性的法规内容，以便对平台交易行为、交易合法权益保护等方面进行规范和监管。另一方面，加快制定“促进共享单车发展的指导意见”和“共享单车管理办法”，对所涉及的政府部门、企业和承租人的各自职责、企业规范经营与管理、停放秩序规定、监管与违规处罚、集中停放区域车位扩容、有序健康发展等方面予以明确与规范。
2.建立专题协调会议制度，明确监管责任主体。鉴于共享单车涉及多个监管部门，建立由交通管理部门牵头的共享单车专题协调会议制度，加强统一协调，明确责任主体。
在规范运营方面，应完善准入管理，规范设置准入条件。上级部门与下一层级政府在政策出台、行业指导方面的加强衔接协调。利用云计算、物联网、大数据等技术，创新网络平台监管手段，加强事中事后监管，同时适度放宽资源提供者在市场准入方面的条件限制。建立健全共享单车统计调查和评价指标体系，加强行业动态监测分析。
在市场监管方面，应加强市场监管，只有营造公平、公正、有序竞争的环境，防止发生恶性竞争行为，才能促进行业健康有序发展。同时，应在网络企业备案、消费者权益保护和品牌保护等方面加大力度，并对共享单车企业定期开展综合检查。
在质量监督方面，加强在新技术应用、产品规则方面的制定和管控，提高质量和服务标准。如制定共享单车生产标准、严格平台资质审查、设立第三方监管机构、单车需购买人身意外险、禁止12周岁以下未成年人租车用车等。
在资金安全管理方面，应建立押金、充值款等资金监管机制，在保证资金的安全的同时，对资金风险也要有预判、有干预、有监管。同时，引导共享单车企业为运营单车购买强制责任险，从而降低企业运营风险。
在市容环境方面，可根据城市现有的管理能力、道路承载力、本市人口及自行车规划占有比例等条件，科学计算出城市的单车饱和度，从而设定准入门槛，控制投放规模，以破解市容困境。同时，应严格控制道边停车位的审批，以保障自行车道专道专用和人行道行人安全。 3.强化行业协会自律功能，提升发展空间。政府有关部门应支持和推进各地共享单车平台企业联合成立产业联盟、共享单车行业协会等组织，通过督促出台行业服务标准和自律公约，加强与监管部门的有效沟通与协调，达到不断规范行业行为的目的。一方面，通过行业服务标准和公约等，引导平台企业加强内部治理，完善安全生产服务、信息安全和隐私保护制度、服务提供者能力管理、服务质量保障、消费者投诉和纠纷解决机制等管理制度，同时，优化车辆的投放布局，并完善后期维护措施。另一方面，引入信用管理規范用车行为，提升客户服务体验。通过企业信用记录与全社会信用体系的共享，以信用管理规范客户用车行为。同时，鼓励企业提升数据价值，利用骑行数据分析客户骑车行为，为客户提供健康和保健管理服务。拓宽应用场景，构建绿色出行+健康生活生态圈，提升客户服务体验。
4.倡导公众深度参与，构建共治格局。倡导文明骑行，增强信息安全保护意识。加大对违规骑行、破坏、占用、偷盗等违法行为的处罚和整治力度，强化处理案例的宣传力度，引导文明骑车停放，形成良好的用车习惯。在市民中加强消费安全教育，强化网络信息安全和用户隐私保护意识，特别是警惕二维码骗局。
加强施划管理，构建共治格局。基层政府加强自行车停放区的施划和管理，指导非机动车停放泊位的施划和停车标识的设置。同时，针对上私锁、损毁号牌、藏匿、违规停放等共享单车使用中存在的不良现象，尝试发动人民群众力量，推行社会群众齐管共治。
强制禁止未满12周岁未成年人骑行。如强制或引导共享单车企业增设“关卡”改进注册方法，强化用户信用管理；增加弹窗提示，禁止未满12周岁未成年人骑行；在共享单车上醒目张贴相关禁止性警示标语；不在中小学、少年宫等未满12周岁未成年人出入集中的场所投放共享单车，并组织运营人员加大巡查力度。同时，学校通过普及相关的道路交通安全法规知识，加强对学生的交通安全教育，并强化家长或监护人的监护责任。
5.出台财税优惠政策，优化慢行规划，推动行业转型升级。在财税政策方面，从鼓励发展的角度，制定税收优惠政策，将平台企业征缴税种统一按照现代服务业增值税征收；对平台服务提供者的税收征缴，建议将平台企业视为企业雇主，通过平台对服务提供者进行个人所得税的代扣代缴。适时引入PPP模式，以公开招标购买公共服务，做到资源合理利用。
在城市规划方面，通过优化公共空间布局，合理调整城乡规划，完善城市慢行系统专项规划，追加自行车道标识及自行车停车场建设，以提高城市慢行效率和舒适度。
在行业转型升级方面，加快大数据、物联网等高新科技的应用转化，引导传统单车企业以市场为导向、以技术创新和管理创新实现品质高端化，大胆探索下游盈利模式，朝着专业化、差异化、多元化方向转型。
（作者系上海行政学院学员）
（责任编辑 方 卿）