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摘要：随着我国人口规模的不断增加，土地资源作为我们赖以生存的重要资源，其利用率受到了人们的广泛关注。本文根据多年土地利用总体规划的相关工作经验，以土地利用总体规划实施管理为研究对象，分析了其中存在的问题，探讨了解决的对策建议，以供参考。
关键词：土地利用规划；管理；实施；建议
中图分类号：TU984文献标识码： A
引言
作为地区重要的发展指导性规划之一，土地利用总体规划的控制指标落实情况、规划实施的有效性以及规划实施对地区发展的促进情况都是社会各界普遍关心的问题，它既是对规划编制科学性、合理性的验证，也是对规划执行力的考验。更考虑到规划实施后，部分地区的经济社会发展战略和外部环境变化，或将对土地规划有更高、更新的要求，因此，为保证土地利用规划目标、任务的科学实施，增强土地规划的科学性、适应性和可操作性，充分发挥土地规划的调控和引导作用，必须定期对规划的实施进行科学评价。
规划管地、规划用地和不得随意占用基本农田等观念深入各级政府领导心里，规划对科学利用和合理配置土地资源方面作用进一步显现。但由于土地利用规划的实施涉及社会经济各个领域，决定了规划实施过程中必将面临多样化的问题。部分问题的产生，虽然与规划本身的前瞻性等问题有关，但也暴露出实施过程中相关保障体制的不健全。目前，各级新一轮土地利用总体规划已陆续出台，本文希望通过分析现行土地利用总体规划在实施中存在的问题，结合规划工作的实践，提出一些措施，对新一轮土地利用总体规划，特别是县、乡级规划的实施提供参考。
一、土地利用总体规划实施管理的意义
制定实施保障措施是土地利用规划编制工作的重要组成部分。土地利用规划就是合理组织土地利用的依据，其确定的规划目标，进行的规划设计和提出的实施方法都为合理组织土地利用提供了政策依据和实施保障。尤其是提出的保障措施在整个规划实施的全过程中起到举足轻重的作用，是确保规划顺利实施的法律依据。加强规划实施保障措施研究，是加强和改建规划管理工作的客观需要。要实现基本农田保有量和耕地面积的不减少，节约集约利用土地，严控建设用地面积扩大等一系列规划目标，必须要总结以往在规划管理中的成功经验，找出上一轮规划存在的问题，分析研究，不断总结，制定更加科学、合理、严密的规划实施保障措施，才是保证规划目标顺利实现，改进规划管理工作的客观需要。
二、土地利用总体规划实施过程中的问题分析
（一）、社会监督作用发挥不充分
社会监督与公众参与是保证规划实施的重要手段。在我国，目前可供公众参与的基本停留在规划听证和编制成果的公示层面，参与深度不足。在规划实施监督方面，人大监督、公众监督、舆论监督运用也不够充分，有效的社会制约机制尚未建立。
（二）、市场手段运用不足
从现状来看，我们的规划实施在很大程度上依赖行政手段，市场手段运用相对滞后。表现在市场配置土地资源的基础作用还有待进一步加强，建设占用耕地成本和补偿标准总体偏低，耕地保护资金支持、节约集约用地的价格调节和税费支持缺乏等，使遏制建设用地外延扩张的目标未能取得预期成效。
（三）、法律约束力缺乏
《土地管理法》明确规定城市总体规划、村庄和集镇规划、江河、湖泊综合治理和开发利用规划等，应当与土地利用总体规划相衔接，用地规模不得突破土地利用总体规划确定的规模。但由于我国的规划体系不够完善，交通、水利、城市建设、生态环境建设、旅游等各类规划的编制时间、规划期限、规划范围等与土地利用总体规划不统一，造成各规划在土地利用上与土地利用总体规划衔接不够紧密、各业土地利用规模不够协调。
三、加强土地利用总体规划实施管理的对策建议
（一）、建立与新形势相适应的土地利用规划体系
我国土地规划体系仍不完善，缺乏对土地利用规划具有宏观指导作用的国土资源综合开发整治规划。国外最高级别的土地规划体现国家的社会经济发展规划，对下一层次规划只具有指导作用;而地方制定的规划内容则十分详细，并附有分类很细的规划图。我国的土地利用总体规划体系按行政区域分为全国、省、市(地)、县(市)和乡(镇)5级，与相关专项规划构成土地利用规划体系。
（二）、制定土地规划的法律，加强土地利用规划的实施管理
土地规划方面的法律法规在国外都比较完善，形成了一系列完善的法律体系，从而使土地利用规划工作顺利进行。80年代以来，我国开展的土地利用规划工作没有相关法律法规保障实施，影响了土地利用规划的开展和完善。因此，有必要加快我国土地利用规划法律法规的制定工作，建议将土地利用规划立法，列入全国人大立法内容，做到有法可依，依法行政。首先制定和完善规划实施管理的配套法规和规章。有必要对土地利用规划的编制、修订、审批、实施等环节从法律上做出具体规定，制定《土地用途分区条例》、《土地利用规划条例》、《建设用地预审办法》等相关法规。其次是加强土地利用规划管理、建设用地审批管理和地籍管理，有效控制建设用地数量，严格按规划、计划批地，严格限制农用地用途转变。第三是制定有利于规划实施的经济政策和措施。制定和完善有关调整土地收益分配的规定，采用经济手段制约占用耕地。
（三）、建立各级规划管理监督机构
规划管理监督机构的存在减少了地方政府和部门在规划立法及实施中的地区部门利益行为及个人的营私舞弊行为。美国许多州都设有规划监督机构，其职责是对规划管理实施监督，全面裁定地方政府的规划与州一级规划目标是否一致，州政府或地方政府的各种土地利用决定是否符合宪法或其他法律。监督管理的结果不仅为规划实施提供了一种公正、公平的环境而且还通过规划实施信息的及时反馈，完善了规划管理体系。
（四）、完善规划实施的经济激励措施
探索建立和完善土地利用总体规划实施激励机制，积极运用经济手段促进规划目标的落实。经济手段是为了实现目标按照土地利用的经济手段属性，在经济上采用管理措施。一是采用土地價格调节:通过垄断土地供应的一级市场，政府可以有效对土地市场价格进行宏观调控，通过土地价格差异进而调节各部门和行业的用地需求，形成符合规划的用地结构，布局就会自然形成。二是采用土地税费调节:通过制定和调节土地的税费总额或比例，可以很好地约束土地使用者的行为，促进土地的集约利用，限制某些不合理用地企业的用地需求;另外，通过在关键环节制定的税费政策，还可以有效解决一些特别关注的问题，如通过征收耕地造地费、新菜地开发基金等，可以稳定农业生产用地的质量和数量，满足土地利用规划保护耕地的要求等。三是采用土地违规罚款制度:对违反土地利用规划和计划的单位和个人，在经济上实施处罚，依照有关法律法规进行强制罚款，同样可以遏制恶性用地，罚款金额定向用于土地的合理开发和整理。
结束语
总而言之，土地利用规划的实施过程是一个涉及社会经济多方面的动态变化过程。只有通过全面的规划实施保障制度建设，才能保障土地利用规划的实施，维护规划的严肃性和权威性，从而实现保护耕地和生态环境，合理安排各业用地，促进经济、社会、环境协调发展的目标。
参考文献
[1]李嘉碧.土地利用规划的实施管理研究[J].山东国土资源，2010，(7):36-40.
[2]赵万水.日本农民年金制度对我国土地保障的启示[J].调研世界，2004（7）.
[3]韩雄.市县级土地利用总体规划修编的几点思考[J].中国土地，2006(7).
关键词：土地利用规划；管理；实施；建议
中图分类号：TU984文献标识码： A
引言
作为地区重要的发展指导性规划之一，土地利用总体规划的控制指标落实情况、规划实施的有效性以及规划实施对地区发展的促进情况都是社会各界普遍关心的问题，它既是对规划编制科学性、合理性的验证，也是对规划执行力的考验。更考虑到规划实施后，部分地区的经济社会发展战略和外部环境变化，或将对土地规划有更高、更新的要求，因此，为保证土地利用规划目标、任务的科学实施，增强土地规划的科学性、适应性和可操作性，充分发挥土地规划的调控和引导作用，必须定期对规划的实施进行科学评价。
规划管地、规划用地和不得随意占用基本农田等观念深入各级政府领导心里，规划对科学利用和合理配置土地资源方面作用进一步显现。但由于土地利用规划的实施涉及社会经济各个领域，决定了规划实施过程中必将面临多样化的问题。部分问题的产生，虽然与规划本身的前瞻性等问题有关，但也暴露出实施过程中相关保障体制的不健全。目前，各级新一轮土地利用总体规划已陆续出台，本文希望通过分析现行土地利用总体规划在实施中存在的问题，结合规划工作的实践，提出一些措施，对新一轮土地利用总体规划，特别是县、乡级规划的实施提供参考。
一、土地利用总体规划实施管理的意义
制定实施保障措施是土地利用规划编制工作的重要组成部分。土地利用规划就是合理组织土地利用的依据，其确定的规划目标，进行的规划设计和提出的实施方法都为合理组织土地利用提供了政策依据和实施保障。尤其是提出的保障措施在整个规划实施的全过程中起到举足轻重的作用，是确保规划顺利实施的法律依据。加强规划实施保障措施研究，是加强和改建规划管理工作的客观需要。要实现基本农田保有量和耕地面积的不减少，节约集约利用土地，严控建设用地面积扩大等一系列规划目标，必须要总结以往在规划管理中的成功经验，找出上一轮规划存在的问题，分析研究，不断总结，制定更加科学、合理、严密的规划实施保障措施，才是保证规划目标顺利实现，改进规划管理工作的客观需要。
二、土地利用总体规划实施过程中的问题分析
（一）、社会监督作用发挥不充分
社会监督与公众参与是保证规划实施的重要手段。在我国，目前可供公众参与的基本停留在规划听证和编制成果的公示层面，参与深度不足。在规划实施监督方面，人大监督、公众监督、舆论监督运用也不够充分，有效的社会制约机制尚未建立。
（二）、市场手段运用不足
从现状来看，我们的规划实施在很大程度上依赖行政手段，市场手段运用相对滞后。表现在市场配置土地资源的基础作用还有待进一步加强，建设占用耕地成本和补偿标准总体偏低，耕地保护资金支持、节约集约用地的价格调节和税费支持缺乏等，使遏制建设用地外延扩张的目标未能取得预期成效。
（三）、法律约束力缺乏
《土地管理法》明确规定城市总体规划、村庄和集镇规划、江河、湖泊综合治理和开发利用规划等，应当与土地利用总体规划相衔接，用地规模不得突破土地利用总体规划确定的规模。但由于我国的规划体系不够完善，交通、水利、城市建设、生态环境建设、旅游等各类规划的编制时间、规划期限、规划范围等与土地利用总体规划不统一，造成各规划在土地利用上与土地利用总体规划衔接不够紧密、各业土地利用规模不够协调。
三、加强土地利用总体规划实施管理的对策建议
（一）、建立与新形势相适应的土地利用规划体系
我国土地规划体系仍不完善，缺乏对土地利用规划具有宏观指导作用的国土资源综合开发整治规划。国外最高级别的土地规划体现国家的社会经济发展规划，对下一层次规划只具有指导作用;而地方制定的规划内容则十分详细，并附有分类很细的规划图。我国的土地利用总体规划体系按行政区域分为全国、省、市(地)、县(市)和乡(镇)5级，与相关专项规划构成土地利用规划体系。
（二）、制定土地规划的法律，加强土地利用规划的实施管理
土地规划方面的法律法规在国外都比较完善，形成了一系列完善的法律体系，从而使土地利用规划工作顺利进行。80年代以来，我国开展的土地利用规划工作没有相关法律法规保障实施，影响了土地利用规划的开展和完善。因此，有必要加快我国土地利用规划法律法规的制定工作，建议将土地利用规划立法，列入全国人大立法内容，做到有法可依，依法行政。首先制定和完善规划实施管理的配套法规和规章。有必要对土地利用规划的编制、修订、审批、实施等环节从法律上做出具体规定，制定《土地用途分区条例》、《土地利用规划条例》、《建设用地预审办法》等相关法规。其次是加强土地利用规划管理、建设用地审批管理和地籍管理，有效控制建设用地数量，严格按规划、计划批地，严格限制农用地用途转变。第三是制定有利于规划实施的经济政策和措施。制定和完善有关调整土地收益分配的规定，采用经济手段制约占用耕地。
（三）、建立各级规划管理监督机构
规划管理监督机构的存在减少了地方政府和部门在规划立法及实施中的地区部门利益行为及个人的营私舞弊行为。美国许多州都设有规划监督机构，其职责是对规划管理实施监督，全面裁定地方政府的规划与州一级规划目标是否一致，州政府或地方政府的各种土地利用决定是否符合宪法或其他法律。监督管理的结果不仅为规划实施提供了一种公正、公平的环境而且还通过规划实施信息的及时反馈，完善了规划管理体系。
（四）、完善规划实施的经济激励措施
探索建立和完善土地利用总体规划实施激励机制，积极运用经济手段促进规划目标的落实。经济手段是为了实现目标按照土地利用的经济手段属性，在经济上采用管理措施。一是采用土地價格调节:通过垄断土地供应的一级市场，政府可以有效对土地市场价格进行宏观调控，通过土地价格差异进而调节各部门和行业的用地需求，形成符合规划的用地结构，布局就会自然形成。二是采用土地税费调节:通过制定和调节土地的税费总额或比例，可以很好地约束土地使用者的行为，促进土地的集约利用，限制某些不合理用地企业的用地需求;另外，通过在关键环节制定的税费政策，还可以有效解决一些特别关注的问题，如通过征收耕地造地费、新菜地开发基金等，可以稳定农业生产用地的质量和数量，满足土地利用规划保护耕地的要求等。三是采用土地违规罚款制度:对违反土地利用规划和计划的单位和个人，在经济上实施处罚，依照有关法律法规进行强制罚款，同样可以遏制恶性用地，罚款金额定向用于土地的合理开发和整理。
结束语
总而言之，土地利用规划的实施过程是一个涉及社会经济多方面的动态变化过程。只有通过全面的规划实施保障制度建设，才能保障土地利用规划的实施，维护规划的严肃性和权威性，从而实现保护耕地和生态环境，合理安排各业用地，促进经济、社会、环境协调发展的目标。
参考文献
[1]李嘉碧.土地利用规划的实施管理研究[J].山东国土资源，2010，(7):36-40.
[2]赵万水.日本农民年金制度对我国土地保障的启示[J].调研世界，2004（7）.
[3]韩雄.市县级土地利用总体规划修编的几点思考[J].中国土地，2006(7).