论文部分内容阅读
摘要：本文浅议了新形势下行政诉讼和行政复议案件的发展趋势，探讨了新形势下消防部门行政执法方面存在的问题，并就有效预防和减少行政诉讼、复议案件提出了可行性的方法和建议。
关键词：执法不当;行政诉讼;行政复议
一、背景
截至2019年，《中华人民共和国行政诉讼法》自1990年实施以来已经走过了30周年，《中华人民共和国行政复议法》自1999年实施以来已经走过了20年。虽然立法构建了行政复议、行政诉讼这两大“民告官”制度，但实践中尚未得到商事主体的广泛使用，大量纠纷争议没有进入法律程序。然而，随着时代的发展，实践情况正发生着变化，行政诉讼和行政复议案件将变得越来越多。我们必须高度重视新形势下因执法不当引发的涉消行政诉讼和行政复议案件，主要有以下几个方面内容。
一是全面从严治党，打造忠诚干净担当的消防执法队伍的需要。改革转制以来，个别指战员身体进入新时代，脑子没有进入新时代，延续转制前封闭体制下旧的思维和行为惯性，在思想上麻木侥幸，行动上一如既往，导致消防执法问题“减存量、去增量”任重道远。
二是全面深化消防执法改革的需要。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化消防执法改革的意见》文件强调，推动消防执法理念、制度、作风全方位深层次变革，打造清正廉洁、作风优良、服务为民的消防执法队伍，构建科学合理、规范高效、公正公开的消防监督管理体系。
三是统筹疫情防控和经济社会发展，优化营商环境的需要。受疫情影响，很多企业减产裁员甚至倒闭，紧紧围绕“六稳”“六保”工作大局、全力保障社会单位复工复产是形势任务的需要，更是压减行政许可事项、提高政务服务效能的需要。
四是适应体制改革，独立自主开展工作的需要。公安部门在长期的执法实践中，在应对行政诉讼和行政复议案件方面积累了丰富的经验。改制前，消防机构作为公安机关的一个部门，基本依靠公安法制部门具体帮助、指导办理行政诉讼和行政复议案件。改制后，消防部门作为独立的执法主体，必须独立应对行政诉讼和行政复议案件。
二、新形势下消防部门执法方面存在的问题
（一）执法队伍业务素质不齐。由于消防救援机构改制前实行现役体制，监督执法人员流动性大，消防监督执法工作缺乏连续性和长远规划，有的监督执法人员在执法过程中以管人者自居，高高在上，耍特权、摆威风，说话办事态度蛮横，动辄训斥群众，滥用强制措施。
（二）执法标准不平衡。由于消防工作人员执法不规范，法律文书不严谨导致其在执法工作开展不顺利，执法工作中重重受阻，有的在执法工作中讲人情，厚此薄彼，甚至滥用自由裁量权，有失公允。
（三）执法程序不规范。执法程序不规范，重实体，轻程序，在执法过程中出现事实不清，定性不准确或运用法律、规范错误，法律程序出现错误。
（四）执法过程中群众观念和服务意识淡薄。有的消防执法人员在执法过程中没有端正工作态度，或者缺乏工作经验，事实上，在人员不足的情况下，工作量的过度提升一定会导致质的下降，导致其在执法过程中与民众产生了一定的距离感，执法态度较为冷漠、服务意识不强，容易引发民众不满乃至行政复议或诉讼案件。
三、如何有效预防和减少行政诉讼、复议案件
（一）切实转变工作作风
1.从单一的监督执法理念逐步向社会综合治理转变。2011年以来，我们的精力和工作重心很大程度上放在了监督执法上，这一功能的单一性带来的问题是我们留给了人民群众和社会单位一种固有的印象，即消防部门只是一个执法部门，只是在给单位找茬、处罚中完成日常执法任务。实际上，《中华人民共和国消防法》赋予我们的职责归纳起来是四个字，即“监督管理”，而非单纯的“监督执法”，另外一个非常重要的职能是“管理”，具体体现在工作中，就是需要我们把消防管理融入整个社会治理过程中去。通过有效的消防安全管理手段，逐步提升政府行业的整体领导水平、社会单位的自主管理水平、人民群众的消防安全意识和自防自救能力，以达到提升社会综合治理能力和改善整体消防安全环境的目的。
2.从单纯传统的执法理念逐步向主动靠前的服务理念转变。无论是在行政处罚还是在行政许可上，特别是在行政许可上，更需要我们体现一个服务的理念。最近两年，我们结合消防执法改革、营商环境优化、政府简政放权等活动，已经做了大量的工作，也取得了一定的成绩，当然，要想真正做到服务群众“零距离”，我们还有很长的路要走。
（二）强化人才培养机制
1.建立“全专结合”的干部培养机制
从当前日益繁重的防火工作任务来看，我们既需要普及型的“全科医生”，也需要升级版的“专科医生”，因此，笔者认为需要从两个方面加强干部的培养。一是强化岗前培训，选择了防火岗位，应该和社會单位一样，有一个岗前培训的基本要求，再结合日常工作和培训，掌握常用的法律法规，具备基本的执法能力，可以开展简单的日常监督检查，即通过初级职称层面的业务培训，让所有的人熟悉基本业务，从而成为“全科医生”。二是强化分专业培训，即所谓的“专科医生”，在具备初级“全科医生”水平的基础上，到了中、高级层面，应该有个“选修”课程，即要分科分专业培养，比如，有的人应该主攻暖通系统，有的人应该主攻水系统，有的人应该主攻建筑等等。只有朝着这个方面努力，才能有效避免防火各个岗位的断层、断岗，也才能真正把骨干培养起来。
2.建立法制员的资格任命
如何有效保证行政复议和行政诉讼质量关，法制员是一个非常重要的角色。遗憾的是，目前法制员的资格确定没有明确规定，任用也是相对比较随意的，更甚者是“滥用”。如果实行法制员任命制，通过红头文件的明确，法制员的“头衔”给人的责任感和身份认同感是完全不一样。更为重要的是，通过任命制确定的法制员，更能确保其话语权和权威性。另外，如果明确法制员必须通过相应的司法考试，以此确保合适的人才放在合适的岗位上，真正做到“人岗匹配”。当然，此项要求仅限转岗新人，对于已经有很强实操经验的法制员应另当别论。
（三）规范监督执法行为
1.贯彻公平公正公开，提升执法规范化水平
一是正法直尺。立足于消防体制机制改革和两办出台的《关于深化消防执法改革的意见》，围绕“双随机、一公开”监管、开业检查告知承诺制等新时代背景下对消防执法工作提出的新要求，查漏补缺，坚持统一、规范执法标准，做到执法权限、执法流程、执法要求一致。二是深化执法公开。建立消防执法主动公开事项清单，切实做好“双随机、一公开”监管计划、行政处罚和行政许可的结果公开，积极应对其他执法事项和执法过程的依申请公开，接受群众监督。三是畅通评议渠道。制度化、常态化开展执法回访，构建 “好差评”评价体系，通过“互联网+”手段，主动接受群众评议。
2.强化内部执法监督，及时纠治“顽疾”
一是强化执法预警。制度化开展执法质量考评，网上执法定期巡查，及时发现并纠正执法倾向性与习惯性问题。建立健全高风险案件管控制度，将较有影响的违规行为无法有效消除、问题隐患无法彻底整改的案件实行挂账督办。二是强化执纪监督。遵循有错必纠、监督与指导相结合、教育与惩处相结合，一方面加强对基层的业务指导工作，及时答疑解惑，让基层干工作有正确的方向，另一方面强化执纪监督，存在执法过错的充分运用执纪监督“四种形态”予以警示教育，有效防止、纠正违法和不当的消防执法行为。三是强化案例警示。拓宽执法突出问题预警渠道，与法院、司法部门形成信息互通机制，掌握其他部门、单位行政行为被复议以及行政诉讼败诉案件，通过案例警示，进一步减少消防执法过错案件的数量，坚决防止消防执法错案判决发展成司法判例。
关键词：执法不当;行政诉讼;行政复议
一、背景
截至2019年，《中华人民共和国行政诉讼法》自1990年实施以来已经走过了30周年，《中华人民共和国行政复议法》自1999年实施以来已经走过了20年。虽然立法构建了行政复议、行政诉讼这两大“民告官”制度，但实践中尚未得到商事主体的广泛使用，大量纠纷争议没有进入法律程序。然而，随着时代的发展，实践情况正发生着变化，行政诉讼和行政复议案件将变得越来越多。我们必须高度重视新形势下因执法不当引发的涉消行政诉讼和行政复议案件，主要有以下几个方面内容。
一是全面从严治党，打造忠诚干净担当的消防执法队伍的需要。改革转制以来，个别指战员身体进入新时代，脑子没有进入新时代，延续转制前封闭体制下旧的思维和行为惯性，在思想上麻木侥幸，行动上一如既往，导致消防执法问题“减存量、去增量”任重道远。
二是全面深化消防执法改革的需要。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化消防执法改革的意见》文件强调，推动消防执法理念、制度、作风全方位深层次变革，打造清正廉洁、作风优良、服务为民的消防执法队伍，构建科学合理、规范高效、公正公开的消防监督管理体系。
三是统筹疫情防控和经济社会发展，优化营商环境的需要。受疫情影响，很多企业减产裁员甚至倒闭，紧紧围绕“六稳”“六保”工作大局、全力保障社会单位复工复产是形势任务的需要，更是压减行政许可事项、提高政务服务效能的需要。
四是适应体制改革，独立自主开展工作的需要。公安部门在长期的执法实践中，在应对行政诉讼和行政复议案件方面积累了丰富的经验。改制前，消防机构作为公安机关的一个部门，基本依靠公安法制部门具体帮助、指导办理行政诉讼和行政复议案件。改制后，消防部门作为独立的执法主体，必须独立应对行政诉讼和行政复议案件。
二、新形势下消防部门执法方面存在的问题
（一）执法队伍业务素质不齐。由于消防救援机构改制前实行现役体制，监督执法人员流动性大，消防监督执法工作缺乏连续性和长远规划，有的监督执法人员在执法过程中以管人者自居，高高在上，耍特权、摆威风，说话办事态度蛮横，动辄训斥群众，滥用强制措施。
（二）执法标准不平衡。由于消防工作人员执法不规范，法律文书不严谨导致其在执法工作开展不顺利，执法工作中重重受阻，有的在执法工作中讲人情，厚此薄彼，甚至滥用自由裁量权，有失公允。
（三）执法程序不规范。执法程序不规范，重实体，轻程序，在执法过程中出现事实不清，定性不准确或运用法律、规范错误，法律程序出现错误。
（四）执法过程中群众观念和服务意识淡薄。有的消防执法人员在执法过程中没有端正工作态度，或者缺乏工作经验，事实上，在人员不足的情况下，工作量的过度提升一定会导致质的下降，导致其在执法过程中与民众产生了一定的距离感，执法态度较为冷漠、服务意识不强，容易引发民众不满乃至行政复议或诉讼案件。
三、如何有效预防和减少行政诉讼、复议案件
（一）切实转变工作作风
1.从单一的监督执法理念逐步向社会综合治理转变。2011年以来，我们的精力和工作重心很大程度上放在了监督执法上，这一功能的单一性带来的问题是我们留给了人民群众和社会单位一种固有的印象，即消防部门只是一个执法部门，只是在给单位找茬、处罚中完成日常执法任务。实际上，《中华人民共和国消防法》赋予我们的职责归纳起来是四个字，即“监督管理”，而非单纯的“监督执法”，另外一个非常重要的职能是“管理”，具体体现在工作中，就是需要我们把消防管理融入整个社会治理过程中去。通过有效的消防安全管理手段，逐步提升政府行业的整体领导水平、社会单位的自主管理水平、人民群众的消防安全意识和自防自救能力，以达到提升社会综合治理能力和改善整体消防安全环境的目的。
2.从单纯传统的执法理念逐步向主动靠前的服务理念转变。无论是在行政处罚还是在行政许可上，特别是在行政许可上，更需要我们体现一个服务的理念。最近两年，我们结合消防执法改革、营商环境优化、政府简政放权等活动，已经做了大量的工作，也取得了一定的成绩，当然，要想真正做到服务群众“零距离”，我们还有很长的路要走。
（二）强化人才培养机制
1.建立“全专结合”的干部培养机制
从当前日益繁重的防火工作任务来看，我们既需要普及型的“全科医生”，也需要升级版的“专科医生”，因此，笔者认为需要从两个方面加强干部的培养。一是强化岗前培训，选择了防火岗位，应该和社會单位一样，有一个岗前培训的基本要求，再结合日常工作和培训，掌握常用的法律法规，具备基本的执法能力，可以开展简单的日常监督检查，即通过初级职称层面的业务培训，让所有的人熟悉基本业务，从而成为“全科医生”。二是强化分专业培训，即所谓的“专科医生”，在具备初级“全科医生”水平的基础上，到了中、高级层面，应该有个“选修”课程，即要分科分专业培养，比如，有的人应该主攻暖通系统，有的人应该主攻水系统，有的人应该主攻建筑等等。只有朝着这个方面努力，才能有效避免防火各个岗位的断层、断岗，也才能真正把骨干培养起来。
2.建立法制员的资格任命
如何有效保证行政复议和行政诉讼质量关，法制员是一个非常重要的角色。遗憾的是，目前法制员的资格确定没有明确规定，任用也是相对比较随意的，更甚者是“滥用”。如果实行法制员任命制，通过红头文件的明确，法制员的“头衔”给人的责任感和身份认同感是完全不一样。更为重要的是，通过任命制确定的法制员，更能确保其话语权和权威性。另外，如果明确法制员必须通过相应的司法考试，以此确保合适的人才放在合适的岗位上，真正做到“人岗匹配”。当然，此项要求仅限转岗新人，对于已经有很强实操经验的法制员应另当别论。
（三）规范监督执法行为
1.贯彻公平公正公开，提升执法规范化水平
一是正法直尺。立足于消防体制机制改革和两办出台的《关于深化消防执法改革的意见》，围绕“双随机、一公开”监管、开业检查告知承诺制等新时代背景下对消防执法工作提出的新要求，查漏补缺，坚持统一、规范执法标准，做到执法权限、执法流程、执法要求一致。二是深化执法公开。建立消防执法主动公开事项清单，切实做好“双随机、一公开”监管计划、行政处罚和行政许可的结果公开，积极应对其他执法事项和执法过程的依申请公开，接受群众监督。三是畅通评议渠道。制度化、常态化开展执法回访，构建 “好差评”评价体系，通过“互联网+”手段，主动接受群众评议。
2.强化内部执法监督，及时纠治“顽疾”
一是强化执法预警。制度化开展执法质量考评，网上执法定期巡查，及时发现并纠正执法倾向性与习惯性问题。建立健全高风险案件管控制度，将较有影响的违规行为无法有效消除、问题隐患无法彻底整改的案件实行挂账督办。二是强化执纪监督。遵循有错必纠、监督与指导相结合、教育与惩处相结合，一方面加强对基层的业务指导工作，及时答疑解惑，让基层干工作有正确的方向，另一方面强化执纪监督，存在执法过错的充分运用执纪监督“四种形态”予以警示教育，有效防止、纠正违法和不当的消防执法行为。三是强化案例警示。拓宽执法突出问题预警渠道，与法院、司法部门形成信息互通机制，掌握其他部门、单位行政行为被复议以及行政诉讼败诉案件，通过案例警示，进一步减少消防执法过错案件的数量，坚决防止消防执法错案判决发展成司法判例。