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摘要近年来,随着法制建设的不断推进,我国依法行政水平不断提高。但当前一些行政执法不公的行为仍然存在,给建设社会主义法治国家带来影响。本文以一个行政许可方面的不严格依法执法带来诉讼风险的案例,建议行政执法机关要重视和严格依法行政,以提高执法效果。
关键词行政许可 依法行政 法制建设
中图分类号:D920.4 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)11-147-02
一、案例简介
梁某衡等8名原告在广州XX天宇客运公司(下称“天宇公司”)任客运班车司机多年,因认为公司长期存在违反法律法规强行安排他们加班加点却不支付加班费等行为,向仲裁机构提出劳动争议仲裁,请求维护自身合法权益。2010年3月8日仲裁开庭时,天宇公司提交了被告(某区人力资源和社会保障局)审批同意的4份《实行不定时工作制或综合计算工时工作制呈批表》(下称“《呈批表》”),用以证明其经被告审批可对原告实行不定时工作制,不需要支付原告加班费。
在确认此情况后,8名原告于今年4月7日提起行政诉讼,将某区人力资源和社会保障局告上法庭,5月17日进行了首次庭审。双方诉讼争议的焦点是:1.被告有无法律依据作出该行政许可;2.被告作出行政许可是否违反法定程序。原告认为:(1)被告许可天宇公司对原告实行不定时工作制无事实和法律依据;(2)被告的行政许可涉及原告重大利益却不告知原告,违反法定程序;(3)《呈批表》在内容、形式以及审批程序上均违反我国《行政许可法》等相关法律法规,严重侵害了其合法权益。因而诉请法院判决撤消被告违法许可天宇公司对原告实行不定时工作制的具体行政行为。被告则认为:(1)对天宇公司作出的行政许可,是针对该公司的驾驶员、乘务员、站务员等工作岗位实行不定时工作制,而且是基于天宇公司具备了法定的可实行不定时工作制的条件和其所申请岗位的工作性质所作出的;(2)作出该行政许可目的在于为用人单位和劳动者对特殊岗位实行不定时工作制协商提供条件,该行政许可不能当然地对劳动合同产生影响。目前原告实行不定时工作制,是其与用人单位订立的劳动合同所确定的,被告作出的行政许可与原告无法律上的利害关系;(3)被告作出的行政许可,是根据相关法律法规依职能、按程序作出的,是合法的行政许可。因而请求法院驳回原告的诉讼请求。
二、案例分析
(一)本案被告具有行政主体资格
首先,被告作为某区的政府部门之一,是负责管理劳动关系、社会保障等工作的劳动行政部门,本身具有行政主体资格。根据1994年7月5日通过的《劳动法》第39条规定,企业因生产特点而实行不定时工作制或综合计算工时工作制等“其他工作和休息办法的,由劳动行政部门批准”。也就是说,被告有法律的依据审批企业因生产特点而实行不定时工作制或综合计算工时工作制等其他工作和休息办法的申请。其次,根据劳动部《关于企业实行不定时工作制和综合计算工时工作制的审批办法》(劳部发[1994]503号)第7条的授权规定和省劳动保障厅《关于企业实行不定时工作制和综合计算工时工作制的审批管理办法》(粤劳社发[2009]8号)第4条“企业申请实行不定时或综合计算工时工作制,应报企业法人工商营业执照登记注册地县级以上劳动保障行政部门审批”。天宇公司是在某区工商行政管理部门领取营业执照的企业,因而其在2006-2009年期间实行不定时工作制的申请,依法应该由该区人力资源和社会保障局审批。第三,根据劳部发[1994]503号规章第4条规定和《〈国务院关于职工工作时间的规定〉问题解答》第5条解释:“不定时工作制是针对因生产特点、工作特殊需要或职责范围的关系,无法按标准工作时间衡量或需要机动作业的职工所采用的一种工时制度。”本案中,天宇公司认为广州至深圳客运班车的驾驶员、乘务员、站务员等工作岗位因生产特点、工作特殊需要或职责范围的关系,具有无法按标准工作时间衡量或需要机动作业等性质,因而对这些岗位报批不定时工作制,被告的行政许可正是基于天宇公司具备了法定的可实行不定时工作制的条件和其所申请岗位的工作性质而作出的。综上,本案的被告具有行政主体资格,其作出审批同意天宇公司实行不定时工作制的行政许可是具有职权、事实和法律上的依据的。
(二)本案被告的行政许可违反法律规定而无效
虽然被告有权审批同意天宇公司实行不定时工作制,但被告作出的行政许可是违反法定程序的。理由如下:
一是被告的行政许可直接关系原告重大利益却不告知原告。根据2004年7月1日施行的《行政许可法》第36条的规定:“行政机关对行政许可申请进行审查时,发现行政许可事项直接关系他人重大利益的,应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”本案中,首先,根据法律法规规定,天宇公司要实行不定时工作制,必须取得行政机关许可,否则,企业执行该制度便违反了《劳动法》和劳部发[1994]503号规章等有关规定,是无效的。原告实行不定时工作制的劳动合同能够执行,正是基于被告的审批同意行为。其次,原告申请追讨加班费等重大利益的仲裁败诉也正是因为天宇公司举出了被告审批同意的4份《呈批表》作证据,这也说明被告的行政许可直接影响了原告重大利益的实现。因此,原告当然地与被告的行政许可有着法律上的利害关系,该政许可直接关系原告的重大利益。而被告在审批天宇公司的4份《呈批表》时均没有依法告知原告,没有听取原告的意见,侵犯了原告的知情权。
二是《呈批表》在内容、形式以及审批程序上均违反我国《行政许可法》等相关法律法规。《行政许可法》第34条规定:“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式,行政机关能够当场作出决定的,应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序,需要对申请材料的实质内容进行核实的,行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”该法第38条也规定:“申请人的申请符合法定条件、标准的,行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。”而天宇公司的《呈批表》尤其是2009年的欠缺工会意见、申请报告、实施方案、工时管理、工资支付规章制度、公示情况及反馈意见、职工名册、职工签名表等一系列必备材料,而且《呈批表》中“实施范围”、“实施方案”、“主管部门审查意见”等重要内容空白,是不符合《行政许可法》规定的“申请人的申请符合法定条件、标准的”。被告在资料不全、且《呈批表》有重大瑕疵的情况下批准天宇公司对原告实行不定时工作制的具体行政行为既违反“认真审核”的法定义务,也违反许可“法定条件、标准”的实体规定。
综上分析,被告的行政许可行为是不合法的,是无效的,依法应予撤消。
三、思考和建议
本案中,因为被告在审批过程中违反法律规定,尤其是在程序上的重大违法,给作出的行政许可行为带来了诉讼,带来了败诉风险。因此行政机关必须牢固树立严格依法行政的观念,执法中不但实体处理要合法,而且程序也要合法,以合法无瑕疵的行政执法,使行政行为无懈可击,使行政相对人信服执法的公正性,自觉接受和遵守行政执法结果。
在我国,依法行政,是指国家各级行政机关及其工作人员依据宪法和法律赋予的职责权限,在法律规定的职权范围内,对国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项社会事务,依法进行有效管理活动。它要求一切国家行政机关和工作人员都必须严格按照法律的规定,在法定职权范围内,充分行使管理国家和社会事务的行政职能,作到既不失职,又不越权,更不能非法侵犯公民的合法权益。
依法行政要求政府首先要依行政管理法的规定行政。其次,还要求政府依行政组织法和行政程序法的规定行政。具体讲,依法行政要做到:
一要合法行政。行政机关实施行政管理,应当依照法律、法规、规章的规定进行;没有法律、法规、规章的规定,行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。二要合理行政。行政机关实施行政管理,应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人,不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的,排除不相关因素的干扰;所采取的措施和手段应当必要、适当;行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的,应当避免采用损害当事人权益的方式。三要程序正当。行政机关实施行政管理,除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外,应当公开,注意听取公民、法人和其他组织的意见;要严格遵循法定程序,依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责,与行政管理相对人存在利害关系时,应当回避。四要高效便民。行政机关实施行政管理,应当遵守法定时限,积极履行法定职责,提高办事效率,提供优质服务,方便公民、法人和其他组织。五要诚实守信。行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序,行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定;因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的,应当依照法定权限和程序进行,并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。六要权责统一。行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责,要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权,应当依法承担法律责任,实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。
关键词行政许可 依法行政 法制建设
中图分类号:D920.4 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)11-147-02
一、案例简介
梁某衡等8名原告在广州XX天宇客运公司(下称“天宇公司”)任客运班车司机多年,因认为公司长期存在违反法律法规强行安排他们加班加点却不支付加班费等行为,向仲裁机构提出劳动争议仲裁,请求维护自身合法权益。2010年3月8日仲裁开庭时,天宇公司提交了被告(某区人力资源和社会保障局)审批同意的4份《实行不定时工作制或综合计算工时工作制呈批表》(下称“《呈批表》”),用以证明其经被告审批可对原告实行不定时工作制,不需要支付原告加班费。
在确认此情况后,8名原告于今年4月7日提起行政诉讼,将某区人力资源和社会保障局告上法庭,5月17日进行了首次庭审。双方诉讼争议的焦点是:1.被告有无法律依据作出该行政许可;2.被告作出行政许可是否违反法定程序。原告认为:(1)被告许可天宇公司对原告实行不定时工作制无事实和法律依据;(2)被告的行政许可涉及原告重大利益却不告知原告,违反法定程序;(3)《呈批表》在内容、形式以及审批程序上均违反我国《行政许可法》等相关法律法规,严重侵害了其合法权益。因而诉请法院判决撤消被告违法许可天宇公司对原告实行不定时工作制的具体行政行为。被告则认为:(1)对天宇公司作出的行政许可,是针对该公司的驾驶员、乘务员、站务员等工作岗位实行不定时工作制,而且是基于天宇公司具备了法定的可实行不定时工作制的条件和其所申请岗位的工作性质所作出的;(2)作出该行政许可目的在于为用人单位和劳动者对特殊岗位实行不定时工作制协商提供条件,该行政许可不能当然地对劳动合同产生影响。目前原告实行不定时工作制,是其与用人单位订立的劳动合同所确定的,被告作出的行政许可与原告无法律上的利害关系;(3)被告作出的行政许可,是根据相关法律法规依职能、按程序作出的,是合法的行政许可。因而请求法院驳回原告的诉讼请求。
二、案例分析
(一)本案被告具有行政主体资格
首先,被告作为某区的政府部门之一,是负责管理劳动关系、社会保障等工作的劳动行政部门,本身具有行政主体资格。根据1994年7月5日通过的《劳动法》第39条规定,企业因生产特点而实行不定时工作制或综合计算工时工作制等“其他工作和休息办法的,由劳动行政部门批准”。也就是说,被告有法律的依据审批企业因生产特点而实行不定时工作制或综合计算工时工作制等其他工作和休息办法的申请。其次,根据劳动部《关于企业实行不定时工作制和综合计算工时工作制的审批办法》(劳部发[1994]503号)第7条的授权规定和省劳动保障厅《关于企业实行不定时工作制和综合计算工时工作制的审批管理办法》(粤劳社发[2009]8号)第4条“企业申请实行不定时或综合计算工时工作制,应报企业法人工商营业执照登记注册地县级以上劳动保障行政部门审批”。天宇公司是在某区工商行政管理部门领取营业执照的企业,因而其在2006-2009年期间实行不定时工作制的申请,依法应该由该区人力资源和社会保障局审批。第三,根据劳部发[1994]503号规章第4条规定和《〈国务院关于职工工作时间的规定〉问题解答》第5条解释:“不定时工作制是针对因生产特点、工作特殊需要或职责范围的关系,无法按标准工作时间衡量或需要机动作业的职工所采用的一种工时制度。”本案中,天宇公司认为广州至深圳客运班车的驾驶员、乘务员、站务员等工作岗位因生产特点、工作特殊需要或职责范围的关系,具有无法按标准工作时间衡量或需要机动作业等性质,因而对这些岗位报批不定时工作制,被告的行政许可正是基于天宇公司具备了法定的可实行不定时工作制的条件和其所申请岗位的工作性质而作出的。综上,本案的被告具有行政主体资格,其作出审批同意天宇公司实行不定时工作制的行政许可是具有职权、事实和法律上的依据的。
(二)本案被告的行政许可违反法律规定而无效
虽然被告有权审批同意天宇公司实行不定时工作制,但被告作出的行政许可是违反法定程序的。理由如下:
一是被告的行政许可直接关系原告重大利益却不告知原告。根据2004年7月1日施行的《行政许可法》第36条的规定:“行政机关对行政许可申请进行审查时,发现行政许可事项直接关系他人重大利益的,应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”本案中,首先,根据法律法规规定,天宇公司要实行不定时工作制,必须取得行政机关许可,否则,企业执行该制度便违反了《劳动法》和劳部发[1994]503号规章等有关规定,是无效的。原告实行不定时工作制的劳动合同能够执行,正是基于被告的审批同意行为。其次,原告申请追讨加班费等重大利益的仲裁败诉也正是因为天宇公司举出了被告审批同意的4份《呈批表》作证据,这也说明被告的行政许可直接影响了原告重大利益的实现。因此,原告当然地与被告的行政许可有着法律上的利害关系,该政许可直接关系原告的重大利益。而被告在审批天宇公司的4份《呈批表》时均没有依法告知原告,没有听取原告的意见,侵犯了原告的知情权。
二是《呈批表》在内容、形式以及审批程序上均违反我国《行政许可法》等相关法律法规。《行政许可法》第34条规定:“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式,行政机关能够当场作出决定的,应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序,需要对申请材料的实质内容进行核实的,行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”该法第38条也规定:“申请人的申请符合法定条件、标准的,行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。”而天宇公司的《呈批表》尤其是2009年的欠缺工会意见、申请报告、实施方案、工时管理、工资支付规章制度、公示情况及反馈意见、职工名册、职工签名表等一系列必备材料,而且《呈批表》中“实施范围”、“实施方案”、“主管部门审查意见”等重要内容空白,是不符合《行政许可法》规定的“申请人的申请符合法定条件、标准的”。被告在资料不全、且《呈批表》有重大瑕疵的情况下批准天宇公司对原告实行不定时工作制的具体行政行为既违反“认真审核”的法定义务,也违反许可“法定条件、标准”的实体规定。
综上分析,被告的行政许可行为是不合法的,是无效的,依法应予撤消。
三、思考和建议
本案中,因为被告在审批过程中违反法律规定,尤其是在程序上的重大违法,给作出的行政许可行为带来了诉讼,带来了败诉风险。因此行政机关必须牢固树立严格依法行政的观念,执法中不但实体处理要合法,而且程序也要合法,以合法无瑕疵的行政执法,使行政行为无懈可击,使行政相对人信服执法的公正性,自觉接受和遵守行政执法结果。
在我国,依法行政,是指国家各级行政机关及其工作人员依据宪法和法律赋予的职责权限,在法律规定的职权范围内,对国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项社会事务,依法进行有效管理活动。它要求一切国家行政机关和工作人员都必须严格按照法律的规定,在法定职权范围内,充分行使管理国家和社会事务的行政职能,作到既不失职,又不越权,更不能非法侵犯公民的合法权益。
依法行政要求政府首先要依行政管理法的规定行政。其次,还要求政府依行政组织法和行政程序法的规定行政。具体讲,依法行政要做到:
一要合法行政。行政机关实施行政管理,应当依照法律、法规、规章的规定进行;没有法律、法规、规章的规定,行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。二要合理行政。行政机关实施行政管理,应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人,不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的,排除不相关因素的干扰;所采取的措施和手段应当必要、适当;行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的,应当避免采用损害当事人权益的方式。三要程序正当。行政机关实施行政管理,除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外,应当公开,注意听取公民、法人和其他组织的意见;要严格遵循法定程序,依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责,与行政管理相对人存在利害关系时,应当回避。四要高效便民。行政机关实施行政管理,应当遵守法定时限,积极履行法定职责,提高办事效率,提供优质服务,方便公民、法人和其他组织。五要诚实守信。行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序,行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定;因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的,应当依照法定权限和程序进行,并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。六要权责统一。行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责,要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权,应当依法承担法律责任,实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。