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摘 要：国务院《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》提及的“人地挂钩”政策，对于有效破解中原经济区建设过程中“三化”协调发展的用地矛盾，具有重要的指导意义和现实意义。论文结合《指导意见》要求和河南实际，从理论和具体实施层面，进行了深入研究和初步探讨，提出了先行先试的政策建议：充分发挥规划手段的控制和引导作用，要按照市场对资源配置发挥基础性作用的要求、建立适应社会主义市场经济体制的“人地挂钩”制度及完善相关配套制度等。
关键词：中原经济区建设 人地挂钩 土地经济
中图分类号： F301 文献标识码： A
国务院《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》中出台了一系列土地管理领域的扶持性政策，其中提及的“人地挂钩”政策对于有效破解中原经济区建设过程中“三化”协调发展的用地矛盾，具有重要的指导意义和现实意义。随着中原经济区建设步伐的不断加快,如何按照《指导意见》要求统筹处理保护资源与保障发展的关系，积极探索和先行先试，就需要从理论和具体实施层面进行研究和探讨。
一、关于“人地挂钩”政策的理解和把握
作为国家层面率先出台的扶持性政策，“人地挂钩”可谓是新生事物，只有理解和领会了其内涵要求和实质，才能科学的把握其政策要义。从理论渊源看，之所以要提出人——地之间的挂钩，可以理解为是协调、改进人地关系的要求所在。历史的看，人类的发展过程一定程度上就是人类活动与自然资源（土地）环境相互作用的过程，人地关系也是随着人类社会的发展进步、文化科技和生产力水平的提高而不断变化，人地之间的矛盾也经历了从产生到不断升级和加剧的演变过程。要缓和、破解中原经济区建设发展中的用地矛盾，就必须从其根本矛盾着手，从理论层面进行剖析。结合当前开展的城乡建设用地增减挂钩试点政策，其理论依据也在于“三化”协调发展特别是城镇化过程中，产业结构的优化升级、人口结构的变化和迁移引起土地利用结构和布局的调整，即随着生产力的发展、区域产业结构的调整和不断升级，建设用地规模需求与非农产业人口的增加呈正性相关。由此，从理论层面看，“人地挂钩”是城乡挂钩的理论升华和进一步深化，并针对当前经济发展中的用地矛盾从实质上揭示了人地关系发展的规律，其出发点或根本目的也在于对人地关系的优化与改进。
结合中原经济区建设实际，探索不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的“三化”协调发展的路子，保障国家粮食生产安全的区域主体功能要求，决定了河南省土地利用结构必须突出重农保耕的特点，也就决定了各类建设用地外延增长的空间十分有限。与此同时，也就决定了必须按照城镇化发展、社会发展客观规律要求，以现状建设用地的减少、复垦来释放经济社会发展所需的建设用地增加空间，通过优化区域用地布局破解用地矛盾，探索“人地挂钩”政策的突破口、促进“三化”协调发展。
二、关于实施“人地挂钩”先行先试的建议
要将政策优势转换为现实生产力要素或促进生产力发展、助力中原经济建设，还要在现行法律制度框架下探索先行先试的实施办法和措施。基于土地具有资源和资产的双重属性，因此，在探索先行先试的过程中，也要注重资源管控与显化资产并优化配置两方面的制度建设，并考虑相关配套政策的完善。
（一）要充分发挥规划手段的控制和引导作用。
（1）在土地利用总体规划编制过程中，要统筹考虑“人地挂钩”内容和空间。在省级土地利用总体规划方案确定过程中，需在测算分解传统规划控制指标的基础上，结合省域内各市主体功能要求和土地利用条件等，综合评价区域经济社会发展、人口及城镇化发展趋势、产业结构调整和升级发展前景、土地承载力、生态环境容量等因素影响作用，进而分析确定“人地挂钩”规模的指导性指标，指导市级规划编制。在市级土地利用总体规划编制过程中，要在测算市域人口发展模型、产业布局、城镇体系及城镇化发展等基础上，研究、确定各类土地利用布局和结构，统筹确定市域各县及县—区之间的“人地挂钩”建新、拆旧规模。县、乡级规划则重点是对项目有关具体用地的安排和落实。
（2）在土地整治规划编制过程中，要按照在土地利用总体规划要求，全面研究各类后备资源潜力、存量建设用地再利用潜力等，进一步深入和细化“人地挂钩”的建新、拆旧规模布局并确定“人地挂钩”项目。特别是结合现行的行政区划管理体制，市级土地整治规划要认真研究、统筹安排市辖区与县之间“人地挂钩”项目，确保县域的拆旧规模保障市辖区的建新规模。
（3）结合实际，编制“人地挂钩”专项规划，深入研究和统筹考虑农业生产、农民生活、农村社区建设、项目实施可行性等实际问题，指导项目有序实施和保障项目实施效果。
（二）要按照市场对资源配置发挥基础性作用的要求，建立适应社会主义市场经济体制的“人地挂钩”制度。
（1）强化政府管控。推行“人地挂钩”，其原始动力是源自市场的需求，或者说源自潜在经济利益的驱动。随着在中原经济区建设各类项目的实施，必将形成对建设用地的刚性需求，在有限的增量建设用地容量约束等所致的供给短缺条件下，受价格机制作用影响，会直接促进挂钩拆旧形成的建新用地指标流向价格高的区域。即“人—地”挂钩在市场机制作用下，一定程度上表现为“钱—地”挂钩，或者说“钱地”挂钩会成为“人地挂钩”的经济外在表现形式。因此，在此过程中，政府作为公共利益代表的角色扮演将更显重要，如何在市场经济条件下统筹经济、社会和生态三者之间的综合效益、统筹区域发展、统筹城乡发展等，就必须将所有的“人地挂钩”项目纳入政府的管控之中。在项目实施的具体管理上，要实行专门机构的专业管理，形成政府主导、统筹兼顾、专业管理、市场配置、社会参与、监管有力、流通有序的工作机制。
（2）促进流通，规范管理。土地作为不动产,要在社会主义市场经济条件下作为生产要素进行流通，一定程度上也要依靠货币这一流通手段，依靠市场机制的作用来调整优化土地利用结构和布局，这也是正是“挂钩”的内在要求和目的所在。而要最大限度的发挥市场对资源的配置作用，就需要建立省域甚至泛中原经济区范围内的“人地挂钩”交易平台，促进要素流通，促进资源与资金的融通、促进以资源换资金等要素，促进區域生产力的发展和进步。而就市级而言，首要的是要促进跨县域特别是县—区之间的交易流通，以保障首位度较高的中心城区建新用地。
（三）完善相关配套制度。
推行“人地挂钩”，重在拆旧、难在拆旧。结合现行土地管理法规和政策，对于建新区建设占用土地的安置补偿制度已相对较为完善和具体，而拆旧涉及的安置补偿相对缺乏法律和制度依据，亟待完善。因此，要积极引导拆旧区的农民退建、复耕，提高农民的主动性和积极性，就要以切实改善、提高退建农民生活质量和经济收入、转变收入方式等为目标，稳妥推进。
从理论层面分析，毕竟现代化的生活方式、高效的生产方式和收入来源手段对农民是具有吸引力的，即只要通过科学、合理的引导和完善配套政策措施，拆旧是存在潜在需求的，是具有可行的潜力的。
在具体实施层面，完善相关配套措施和制度，要以实现土地节约和集约利用、土地利用结构与布局得以优化的目标，综合运用行政、经济、社会等方面的措施。
（1）在行政或政策制度方面，除了要建立规范统一的交易平台和制度，还要切实保障拆旧农户、农民拆旧后其权益和利益的落实，需要一系列的监督制度，防止补偿资金被挤占、挪用，有关权益得不到保障。同时，在具体操作过程中，必须妥善处理好基层政府、村集体经济组织与农户之间的关系，这就需要成立专业机构或明确有关部门职责，以公平、公允的处理好各方利益，保障农户和农民利益不受损害。
（2）要充分发挥经济杠杆的调节和促进作用，针对拆旧过程中存在的问题和矛盾，定量化各类经济补偿方案，以充分调动各方积极性，引导拆旧和促进平稳拆旧。同时，建立监管机制，保障建新资金合理用于拆旧工程和有关补偿，确保专款专用。
（3）在社会制度建设方面，要体现、落实以人为本的政策导向，切实关心拆旧农户生活的改善和收入来源的保障。因地制宜，积极研究因拆旧农户的安置方案，从就业、保险、资产入股等多方面考虑被拆旧农民的生活和收入来源问题，形成积极的带动效应，促进和谐拆旧，促进“人地挂钩”政策的落实。
综上所述，“人地挂钩”政策是国家就当前以及今后土地规划利用的有益尝试，也是对城乡之间、地区之间用地矛盾和城乡经济结构差异调整的有益探索，对我国社会长期的健康发展具有着深远的影响。
关键词：中原经济区建设 人地挂钩 土地经济
中图分类号： F301 文献标识码： A
国务院《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》中出台了一系列土地管理领域的扶持性政策，其中提及的“人地挂钩”政策对于有效破解中原经济区建设过程中“三化”协调发展的用地矛盾，具有重要的指导意义和现实意义。随着中原经济区建设步伐的不断加快,如何按照《指导意见》要求统筹处理保护资源与保障发展的关系，积极探索和先行先试，就需要从理论和具体实施层面进行研究和探讨。
一、关于“人地挂钩”政策的理解和把握
作为国家层面率先出台的扶持性政策，“人地挂钩”可谓是新生事物，只有理解和领会了其内涵要求和实质，才能科学的把握其政策要义。从理论渊源看，之所以要提出人——地之间的挂钩，可以理解为是协调、改进人地关系的要求所在。历史的看，人类的发展过程一定程度上就是人类活动与自然资源（土地）环境相互作用的过程，人地关系也是随着人类社会的发展进步、文化科技和生产力水平的提高而不断变化，人地之间的矛盾也经历了从产生到不断升级和加剧的演变过程。要缓和、破解中原经济区建设发展中的用地矛盾，就必须从其根本矛盾着手，从理论层面进行剖析。结合当前开展的城乡建设用地增减挂钩试点政策，其理论依据也在于“三化”协调发展特别是城镇化过程中，产业结构的优化升级、人口结构的变化和迁移引起土地利用结构和布局的调整，即随着生产力的发展、区域产业结构的调整和不断升级，建设用地规模需求与非农产业人口的增加呈正性相关。由此，从理论层面看，“人地挂钩”是城乡挂钩的理论升华和进一步深化，并针对当前经济发展中的用地矛盾从实质上揭示了人地关系发展的规律，其出发点或根本目的也在于对人地关系的优化与改进。
结合中原经济区建设实际，探索不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的“三化”协调发展的路子，保障国家粮食生产安全的区域主体功能要求，决定了河南省土地利用结构必须突出重农保耕的特点，也就决定了各类建设用地外延增长的空间十分有限。与此同时，也就决定了必须按照城镇化发展、社会发展客观规律要求，以现状建设用地的减少、复垦来释放经济社会发展所需的建设用地增加空间，通过优化区域用地布局破解用地矛盾，探索“人地挂钩”政策的突破口、促进“三化”协调发展。
二、关于实施“人地挂钩”先行先试的建议
要将政策优势转换为现实生产力要素或促进生产力发展、助力中原经济建设，还要在现行法律制度框架下探索先行先试的实施办法和措施。基于土地具有资源和资产的双重属性，因此，在探索先行先试的过程中，也要注重资源管控与显化资产并优化配置两方面的制度建设，并考虑相关配套政策的完善。
（一）要充分发挥规划手段的控制和引导作用。
（1）在土地利用总体规划编制过程中，要统筹考虑“人地挂钩”内容和空间。在省级土地利用总体规划方案确定过程中，需在测算分解传统规划控制指标的基础上，结合省域内各市主体功能要求和土地利用条件等，综合评价区域经济社会发展、人口及城镇化发展趋势、产业结构调整和升级发展前景、土地承载力、生态环境容量等因素影响作用，进而分析确定“人地挂钩”规模的指导性指标，指导市级规划编制。在市级土地利用总体规划编制过程中，要在测算市域人口发展模型、产业布局、城镇体系及城镇化发展等基础上，研究、确定各类土地利用布局和结构，统筹确定市域各县及县—区之间的“人地挂钩”建新、拆旧规模。县、乡级规划则重点是对项目有关具体用地的安排和落实。
（2）在土地整治规划编制过程中，要按照在土地利用总体规划要求，全面研究各类后备资源潜力、存量建设用地再利用潜力等，进一步深入和细化“人地挂钩”的建新、拆旧规模布局并确定“人地挂钩”项目。特别是结合现行的行政区划管理体制，市级土地整治规划要认真研究、统筹安排市辖区与县之间“人地挂钩”项目，确保县域的拆旧规模保障市辖区的建新规模。
（3）结合实际，编制“人地挂钩”专项规划，深入研究和统筹考虑农业生产、农民生活、农村社区建设、项目实施可行性等实际问题，指导项目有序实施和保障项目实施效果。
（二）要按照市场对资源配置发挥基础性作用的要求，建立适应社会主义市场经济体制的“人地挂钩”制度。
（1）强化政府管控。推行“人地挂钩”，其原始动力是源自市场的需求，或者说源自潜在经济利益的驱动。随着在中原经济区建设各类项目的实施，必将形成对建设用地的刚性需求，在有限的增量建设用地容量约束等所致的供给短缺条件下，受价格机制作用影响，会直接促进挂钩拆旧形成的建新用地指标流向价格高的区域。即“人—地”挂钩在市场机制作用下，一定程度上表现为“钱—地”挂钩，或者说“钱地”挂钩会成为“人地挂钩”的经济外在表现形式。因此，在此过程中，政府作为公共利益代表的角色扮演将更显重要，如何在市场经济条件下统筹经济、社会和生态三者之间的综合效益、统筹区域发展、统筹城乡发展等，就必须将所有的“人地挂钩”项目纳入政府的管控之中。在项目实施的具体管理上，要实行专门机构的专业管理，形成政府主导、统筹兼顾、专业管理、市场配置、社会参与、监管有力、流通有序的工作机制。
（2）促进流通，规范管理。土地作为不动产,要在社会主义市场经济条件下作为生产要素进行流通，一定程度上也要依靠货币这一流通手段，依靠市场机制的作用来调整优化土地利用结构和布局，这也是正是“挂钩”的内在要求和目的所在。而要最大限度的发挥市场对资源的配置作用，就需要建立省域甚至泛中原经济区范围内的“人地挂钩”交易平台，促进要素流通，促进资源与资金的融通、促进以资源换资金等要素，促进區域生产力的发展和进步。而就市级而言，首要的是要促进跨县域特别是县—区之间的交易流通，以保障首位度较高的中心城区建新用地。
（三）完善相关配套制度。
推行“人地挂钩”，重在拆旧、难在拆旧。结合现行土地管理法规和政策，对于建新区建设占用土地的安置补偿制度已相对较为完善和具体，而拆旧涉及的安置补偿相对缺乏法律和制度依据，亟待完善。因此，要积极引导拆旧区的农民退建、复耕，提高农民的主动性和积极性，就要以切实改善、提高退建农民生活质量和经济收入、转变收入方式等为目标，稳妥推进。
从理论层面分析，毕竟现代化的生活方式、高效的生产方式和收入来源手段对农民是具有吸引力的，即只要通过科学、合理的引导和完善配套政策措施，拆旧是存在潜在需求的，是具有可行的潜力的。
在具体实施层面，完善相关配套措施和制度，要以实现土地节约和集约利用、土地利用结构与布局得以优化的目标，综合运用行政、经济、社会等方面的措施。
（1）在行政或政策制度方面，除了要建立规范统一的交易平台和制度，还要切实保障拆旧农户、农民拆旧后其权益和利益的落实，需要一系列的监督制度，防止补偿资金被挤占、挪用，有关权益得不到保障。同时，在具体操作过程中，必须妥善处理好基层政府、村集体经济组织与农户之间的关系，这就需要成立专业机构或明确有关部门职责，以公平、公允的处理好各方利益，保障农户和农民利益不受损害。
（2）要充分发挥经济杠杆的调节和促进作用，针对拆旧过程中存在的问题和矛盾，定量化各类经济补偿方案，以充分调动各方积极性，引导拆旧和促进平稳拆旧。同时，建立监管机制，保障建新资金合理用于拆旧工程和有关补偿，确保专款专用。
（3）在社会制度建设方面，要体现、落实以人为本的政策导向，切实关心拆旧农户生活的改善和收入来源的保障。因地制宜，积极研究因拆旧农户的安置方案，从就业、保险、资产入股等多方面考虑被拆旧农民的生活和收入来源问题，形成积极的带动效应，促进和谐拆旧，促进“人地挂钩”政策的落实。
综上所述，“人地挂钩”政策是国家就当前以及今后土地规划利用的有益尝试，也是对城乡之间、地区之间用地矛盾和城乡经济结构差异调整的有益探索，对我国社会长期的健康发展具有着深远的影响。