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【摘 要】 我国有着数量庞大的城市流浪乞讨人员，城市流浪乞讨人员属于社会的弱势群体，社会有责任对其实施救助。2003年出台的新的救助管理办法实施11年来已经取得了良好的社会效果，但随着实践的深入，新问题日益暴露出来，对我国的城市流浪乞讨人员救助制度又提出了更高的要求和挑战。
【关键词】 城市流浪乞讨；慈善组织；救助
一、关于城市流浪乞讨人员救助的相关法律法规
国家在2003年相继出台了两个法律文件，2003年6月20日，国务院发布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《救助管理办法》），取代了实施21年的《城市生活无着的流浪乞讨人员收容遣送办法》（以下简称《收容遣送办法》）；2003年7月21日，民政部公布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》（以下简称《实施细则》），并于同年8月1日起施行。全国实现了从“收容遣送”到“救助管理”的跨越，那些生活无着的城市流浪乞讨人员可以到政府设立的救助站接受救助。
《救助管理办法》对《收容遣送办法》社会救济部分做了重大改进和发展，流动人员、“三无人员”的管理和规制则不再属于《救助管理办法》的管辖范围，在救助對象上仅限于城市生活无着的流浪乞讨人员。救助工作所需经费列入财政预算予以保障，救助站不得向受助人员、其亲属或者所在单位收取费用，不得以任何借口组织受助人员从事生产劳动。
2006年3月民政部等十五部委联合发布的《关于加强孤儿救助工作的意见》，也是新的城市流浪乞讨人员社会救助制度的重要组成部分。从20世纪50年代以来政府的相关政策就一直将流浪儿童与成年流浪者分别开来，对他们进行救助与保护，但实际上的保护与关怀显得不足。2003年《救助管理办法》出台以来，政府部门与联合国儿童基金会合作，按照《世界儿童权利公约》的要求对流浪儿童进行救助、保护并促进其健康发展，从而在儿童救助保护方面形成了新的理念、制度和做法。
2007年民政部、国家发展改革委启动实施了《“十一五”流浪未成年人救助保护体系建设规划》。目前，全国共有救助机构2156个，其中独立的未成年人救助保护机构有264个，全国救助机构床位数超过10万张。2013年共救助生活无着流浪、乞讨人员235万余人次，其中未成年人15.9万人次。新的救助制度的实施产生了良好的社会效果。新的救助制度对于保障城市生活无着的流浪乞讨人员的基本生活权益，维护社会公平，促进社会稳定和协调发展都具有重要意义。
二、城市流浪乞讨人员救助中存在的问题
（一）救助对象接受救助所需条件太严格
《实施细则》对《救助管理办法》中规定的“城市生活无着的流浪乞讨人员”进行了界定，明确了救助对象必须具备的四个条件：一是自身无力解决食宿；二是无亲友可靠；三是不享受城市最低生活保障或者农村“五保”供养；四是正在城市流浪乞讨度日。但是，受助者必须同时具备四个条件才能享受救助的规定过于严苛。因为在现实生活中，有部分城市流浪者存在着有亲友不能投靠或者亲友不愿意安置接待的情形。在此情况下，除非求助者与其亲友之间存在着抚养、赡养和监护关系，不然政府不可能或者说绝对不能使用行政手段强制其亲友接纳之。
同时，《实施细则》第十二条规定：救助站应当根据受助人员的情况确定救助期限，一般不超过10天；因特殊情况需要延长的，需报上级民政主管部门备案。这样暴露了三个问题：一是受助期限太短，没有从根本上解决受助者的生存问题；二是由救助站决定受助期限的随意性太大，影响法规的严肃性；三是应该对延长的期限给予明确、具体的规定。从严格意义上讲，对城市流浪乞讨人员的救助是政府的职责。如果说实施对象的不确定性是导致《收容遣送办法》在实践中将实施主体扩大化的主要原因之一的话，那么享受救助的条件太严格，又可能使部分需要救助的人进不了救助站，使救助工作在今后的执行中又有偏离其立法本意的可能。
（二）救助对象的身份甄别难度大
救助对象的身份甄别问题是目前救助站面临的难题。救助站原本是用来帮助生活无着的城市流浪乞讨人员的，如今却有不少人进行恶意求助，将救助站变成免费车票、食宿的提供点。《救助管理办法》规定，询问是救助站甄别求助人员是否属于救助对象的主要方式，但在实际工作中操作起来比较困难。城市流浪乞讨人员中存在着一部分职业乞丐，他们专门以乞讨作为生财之道或者生活方式，有的还有偷窃、诈骗等违法行为。他们在求助时会刻意隐瞒实际情况，工作人员很难辨别其提供情况的真伪。而有的城市流浪乞讨人员属于被迫流浪，子女不履行赡养义务使他们被迫背井离乡，他们不愿回到家乡，因此也会刻意隐瞒真实情况。此外，各地救助站之间没有便捷的沟通和查询渠道，没有统一的网络信息库，各地掌握的信息处于孤立的状态。这也对异地求助和重复求助的甄别带来困难。
（三）没有对不同的救助对象进行分类管理
2003年《救助管理办法》替代《收容遣送办法》后，救助站对贫困、短期流浪乞讨人员的救助起到了很好的作用，但是对职业乞讨人员、违法流浪乞讨人员、反复流浪乞讨人员的救助显得很乏力。救助站没有从全面的、专业的、独特的方面制定救助计划，没有实施分类、分层救助等。《救助管理办法》规定救助对象必须同时具备四个条件。同时还规定：虽有流浪乞讨行为，但不具备上述条件的不属于救助对象。对许多不符合这个规定的流浪乞讨人员，救助站既无法救助也无法管理。城市流浪乞讨人员是一个非常复杂的人群，如果不对他们进行分类、分层，不进行准确的身份界定，不了解他们的需求和目的，针对不同的流浪乞讨人员进行分类，制定各层次的救助政策，仅靠一个《救助管理办法》难以解决当今复杂的流浪乞讨现象。无论从理论研究还是从实际救助效果看，分类分层救助势在必行。对城市生活无着落的流浪乞讨人员进行分类救助和按需施救，既可以做到“应该救助的得到救助，不应该救助的不予救助”；另一方面也可以更加有效地利用救助资源，做到资源的合理配置。 （四）救助站的经费不足
《救助管理办法》第三条规定：县级以上城市人民政府应当将救助工作所需经费列入财政预算并予以保障的规定，从一定程度上保障了救助经费的来源。但目前我国的救助站基本上都是由原有的收容遣送站改造而来的，其设备和设施的更新、改造就是一笔不小的费用。对城市流浪乞讨人员的救助是全社会的责任，而且主要是政府的责任。县级以上的政府，尤其是西部贫困地区县级以上地方政府的财政十分困难。因此，本着立党为公、执政为民的思想，救助经费不应当完全由地方县级以上的政府承擔，中央政府也应当列出一定的财政预算，承担部分的救助费用，特别是对贫困地区的财政支持，减轻贫困地区的救助经费负担。
除了依靠国家财政外，还应当呼吁社会各界企事业单位、慈善机构加入到救助工作中来，争取捐款、捐物缓解资金压力。而我国目前的慈善事业建设滞后。具来自“中国慈善信息平台”数据统计，目前，我国的慈善公益组织约2868个。慈善事业的发展现状与社会对慈善救助的要求相差很远。同时，我国还没有针对性的、特定性的专门法律条款来规范慈善组织，在慈善组织性质的定位、慈善事业的运行政策规范、监督机制及活动领域等方面，都缺乏完善的、系统的政策法律规范。
三、对城市流浪乞讨人员救助的建议
首先，对城市流浪乞讨人员接受救助的条件要适当放宽，加大宣传力度，让符合救助条件的每个流浪乞讨人员知道救助站电话、地址等信息，使得城市流浪乞讨人员不至于因不知道救助站在哪里而不能接受救助。其次，建立一个全国性的救助管理网络系统，防止重复求助、职业乞丐等现象的发生。第三，对城市流浪乞讨人员进行分类管理，对不同的人员采取不同的措施。救助途径可以多元化，可安置到当地福利院或是社区单位负责安置，或由社会认养，减少政府财政负担。第四，鼓励社会慈善团体参与到对城市流浪乞讨人员救助管理中来。
参考文献：
[1]李学举.建立和完善新型的社会救助制度[J].求是，2004，（7）
[2]高守杰、刘艳秋.城市流浪乞讨人员救助管理现状与建议[J].社会福利，2004，（3）
[3]邓蓉.救助管理工作存在的问题及其对策建议[J].长沙民政职业技术学院学报，2004，（3）
[4]陈微.当代中国流浪乞讨救助制度研究[M].北京：社会科学文献出版社.2007，190-197，336-339
[5]王宝庆.中国乞丐调查[M].北京：人民出版社，2008，242-244，206-213
[6]裴予峰、王小玲.从收容遣送到救助管理的转变[J].行政语法，2004，（1）
【关键词】 城市流浪乞讨；慈善组织；救助
一、关于城市流浪乞讨人员救助的相关法律法规
国家在2003年相继出台了两个法律文件，2003年6月20日，国务院发布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《救助管理办法》），取代了实施21年的《城市生活无着的流浪乞讨人员收容遣送办法》（以下简称《收容遣送办法》）；2003年7月21日，民政部公布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》（以下简称《实施细则》），并于同年8月1日起施行。全国实现了从“收容遣送”到“救助管理”的跨越，那些生活无着的城市流浪乞讨人员可以到政府设立的救助站接受救助。
《救助管理办法》对《收容遣送办法》社会救济部分做了重大改进和发展，流动人员、“三无人员”的管理和规制则不再属于《救助管理办法》的管辖范围，在救助對象上仅限于城市生活无着的流浪乞讨人员。救助工作所需经费列入财政预算予以保障，救助站不得向受助人员、其亲属或者所在单位收取费用，不得以任何借口组织受助人员从事生产劳动。
2006年3月民政部等十五部委联合发布的《关于加强孤儿救助工作的意见》，也是新的城市流浪乞讨人员社会救助制度的重要组成部分。从20世纪50年代以来政府的相关政策就一直将流浪儿童与成年流浪者分别开来，对他们进行救助与保护，但实际上的保护与关怀显得不足。2003年《救助管理办法》出台以来，政府部门与联合国儿童基金会合作，按照《世界儿童权利公约》的要求对流浪儿童进行救助、保护并促进其健康发展，从而在儿童救助保护方面形成了新的理念、制度和做法。
2007年民政部、国家发展改革委启动实施了《“十一五”流浪未成年人救助保护体系建设规划》。目前，全国共有救助机构2156个，其中独立的未成年人救助保护机构有264个，全国救助机构床位数超过10万张。2013年共救助生活无着流浪、乞讨人员235万余人次，其中未成年人15.9万人次。新的救助制度的实施产生了良好的社会效果。新的救助制度对于保障城市生活无着的流浪乞讨人员的基本生活权益，维护社会公平，促进社会稳定和协调发展都具有重要意义。
二、城市流浪乞讨人员救助中存在的问题
（一）救助对象接受救助所需条件太严格
《实施细则》对《救助管理办法》中规定的“城市生活无着的流浪乞讨人员”进行了界定，明确了救助对象必须具备的四个条件：一是自身无力解决食宿；二是无亲友可靠；三是不享受城市最低生活保障或者农村“五保”供养；四是正在城市流浪乞讨度日。但是，受助者必须同时具备四个条件才能享受救助的规定过于严苛。因为在现实生活中，有部分城市流浪者存在着有亲友不能投靠或者亲友不愿意安置接待的情形。在此情况下，除非求助者与其亲友之间存在着抚养、赡养和监护关系，不然政府不可能或者说绝对不能使用行政手段强制其亲友接纳之。
同时，《实施细则》第十二条规定：救助站应当根据受助人员的情况确定救助期限，一般不超过10天；因特殊情况需要延长的，需报上级民政主管部门备案。这样暴露了三个问题：一是受助期限太短，没有从根本上解决受助者的生存问题；二是由救助站决定受助期限的随意性太大，影响法规的严肃性；三是应该对延长的期限给予明确、具体的规定。从严格意义上讲，对城市流浪乞讨人员的救助是政府的职责。如果说实施对象的不确定性是导致《收容遣送办法》在实践中将实施主体扩大化的主要原因之一的话，那么享受救助的条件太严格，又可能使部分需要救助的人进不了救助站，使救助工作在今后的执行中又有偏离其立法本意的可能。
（二）救助对象的身份甄别难度大
救助对象的身份甄别问题是目前救助站面临的难题。救助站原本是用来帮助生活无着的城市流浪乞讨人员的，如今却有不少人进行恶意求助，将救助站变成免费车票、食宿的提供点。《救助管理办法》规定，询问是救助站甄别求助人员是否属于救助对象的主要方式，但在实际工作中操作起来比较困难。城市流浪乞讨人员中存在着一部分职业乞丐，他们专门以乞讨作为生财之道或者生活方式，有的还有偷窃、诈骗等违法行为。他们在求助时会刻意隐瞒实际情况，工作人员很难辨别其提供情况的真伪。而有的城市流浪乞讨人员属于被迫流浪，子女不履行赡养义务使他们被迫背井离乡，他们不愿回到家乡，因此也会刻意隐瞒真实情况。此外，各地救助站之间没有便捷的沟通和查询渠道，没有统一的网络信息库，各地掌握的信息处于孤立的状态。这也对异地求助和重复求助的甄别带来困难。
（三）没有对不同的救助对象进行分类管理
2003年《救助管理办法》替代《收容遣送办法》后，救助站对贫困、短期流浪乞讨人员的救助起到了很好的作用，但是对职业乞讨人员、违法流浪乞讨人员、反复流浪乞讨人员的救助显得很乏力。救助站没有从全面的、专业的、独特的方面制定救助计划，没有实施分类、分层救助等。《救助管理办法》规定救助对象必须同时具备四个条件。同时还规定：虽有流浪乞讨行为，但不具备上述条件的不属于救助对象。对许多不符合这个规定的流浪乞讨人员，救助站既无法救助也无法管理。城市流浪乞讨人员是一个非常复杂的人群，如果不对他们进行分类、分层，不进行准确的身份界定，不了解他们的需求和目的，针对不同的流浪乞讨人员进行分类，制定各层次的救助政策，仅靠一个《救助管理办法》难以解决当今复杂的流浪乞讨现象。无论从理论研究还是从实际救助效果看，分类分层救助势在必行。对城市生活无着落的流浪乞讨人员进行分类救助和按需施救，既可以做到“应该救助的得到救助，不应该救助的不予救助”；另一方面也可以更加有效地利用救助资源，做到资源的合理配置。 （四）救助站的经费不足
《救助管理办法》第三条规定：县级以上城市人民政府应当将救助工作所需经费列入财政预算并予以保障的规定，从一定程度上保障了救助经费的来源。但目前我国的救助站基本上都是由原有的收容遣送站改造而来的，其设备和设施的更新、改造就是一笔不小的费用。对城市流浪乞讨人员的救助是全社会的责任，而且主要是政府的责任。县级以上的政府，尤其是西部贫困地区县级以上地方政府的财政十分困难。因此，本着立党为公、执政为民的思想，救助经费不应当完全由地方县级以上的政府承擔，中央政府也应当列出一定的财政预算，承担部分的救助费用，特别是对贫困地区的财政支持，减轻贫困地区的救助经费负担。
除了依靠国家财政外，还应当呼吁社会各界企事业单位、慈善机构加入到救助工作中来，争取捐款、捐物缓解资金压力。而我国目前的慈善事业建设滞后。具来自“中国慈善信息平台”数据统计，目前，我国的慈善公益组织约2868个。慈善事业的发展现状与社会对慈善救助的要求相差很远。同时，我国还没有针对性的、特定性的专门法律条款来规范慈善组织，在慈善组织性质的定位、慈善事业的运行政策规范、监督机制及活动领域等方面，都缺乏完善的、系统的政策法律规范。
三、对城市流浪乞讨人员救助的建议
首先，对城市流浪乞讨人员接受救助的条件要适当放宽，加大宣传力度，让符合救助条件的每个流浪乞讨人员知道救助站电话、地址等信息，使得城市流浪乞讨人员不至于因不知道救助站在哪里而不能接受救助。其次，建立一个全国性的救助管理网络系统，防止重复求助、职业乞丐等现象的发生。第三，对城市流浪乞讨人员进行分类管理，对不同的人员采取不同的措施。救助途径可以多元化，可安置到当地福利院或是社区单位负责安置，或由社会认养，减少政府财政负担。第四，鼓励社会慈善团体参与到对城市流浪乞讨人员救助管理中来。
参考文献：
[1]李学举.建立和完善新型的社会救助制度[J].求是，2004，（7）
[2]高守杰、刘艳秋.城市流浪乞讨人员救助管理现状与建议[J].社会福利，2004，（3）
[3]邓蓉.救助管理工作存在的问题及其对策建议[J].长沙民政职业技术学院学报，2004，（3）
[4]陈微.当代中国流浪乞讨救助制度研究[M].北京：社会科学文献出版社.2007，190-197，336-339
[5]王宝庆.中国乞丐调查[M].北京：人民出版社，2008，242-244，206-213
[6]裴予峰、王小玲.从收容遣送到救助管理的转变[J].行政语法，2004，（1）