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摘 要：政府机关效能状况直接关系党和政府的执政能力，影响党和政府在人们心中的形象，因此，不断提高各级机关的行政能力和工作效率，不断提高机关行政管理水平和服务水平，建设服务型政府，深化机关效能建设，势在必行。
关键词：机关；效能建设
中图分类号：D267.5文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2011）08-0097-02
机关效能建设是管理科学研究的重要内容，是一种以提高行政管理效能为基本目标，把管理的诸要素特别是人的因素有机结合在一起来推动高层次管理行为创新的活动。机关工作人员是行政管理效能的创造者、承载者，是效能建设的主体；人民群众是机关效能建设的受益者，是客体。机关效能建设的主体行为是一种以管理为手段，以服务为宗旨，以满意为目的的行政创新行为。因此，机关效能建设的着力点是要强化对主体行为的约束，更好地服务客体，寓管理于服务之中；同时让客体能有效地监督主体，以获得满意的服务，增强机关工作人员的公仆意识，做到用科学的机制来完善管理，用完善的管理来体现职能，用良好的职能作用赢得人民的满意。
一、深刻认识机关效能建设的重要意义
（一）加强机关行政效能建设是提高政府施政能力的重要标志。一个政府是否能够很好地承担起管理国家和管理社会这样复杂繁重的任务，很大程度上取决于政府市政能力的大小。而政府施政能力的大小，又主要通过政府效能反映出来。党的十六届一中全会上，胡锦涛同志指出，“党的各方面建设，最终都应该体现到党的执政能力上来，体现到巩固党的执政地位上来”。为了提高政府的施政能力，就必须牢牢抓住行政效能建设这个关键点，以提高行政效能建设为目的，尽全力改进政府的各项工作，全方位提升政府的行政管理水平和为人们服务的质量。
（二）加强机关行政效能建设有助于建立政府与社会之间的良性关系。政府在人民大众中的形象，直接受到政府行政效能的高低的影响。人民大众对政府有良好的印象，无疑会提高政府的权威，这样就会使行政管理活动中的阻力减少很多，还能使公共政策的执行减少大量成本，从而推动全社会的进步和经济发展。同时会进一步提高政府在人民大众心目中的形象。最后，良性互动关系会逐步在国家与社会、政府与公民之间形成。尤其在一些民族自治地方，由于多种民族聚居，生活习惯，风俗习惯，及文化各异，政府机关及公务员需要了解各个民族风俗文化习惯，学习其语言，体察民情，了解其所需，更要加强建立政府与社会良心互动关系，以利于行政管理活动正常有序进行。
（三）加强机关行政效能建设是建设高效行政管理体系的重要表现。随着时代的不断变化，社会的不断发展，就要不断进行行政改革，建立高效的行政管理体系，以使政府适应不断发展变化的社会。建立高效的行政管理体系的动力正是来源于加强行政效能建设。低下的行政效能，政府管理社会的能力就差，行政管理就跟不上时代的变化和社会的快速发展，公民和社会就会对政府提出建立高效的行政管理体系的要求。高效行政管理体系决定了一个国家的社会生产力水平的高低和经济发展的快慢。
（四）加强机关行政效能建设是机关党风廉政建设的关键。加强机关效能建设，建立人员适量、素质优良、分工合理、关系协调，组织结构完善，决策、监督等各个环节健全，政务公开的国家行政机关和公务员队伍。从源头上下手，标本兼治，加强机关党风廉政和反腐败问题建设，消除权力运行不当，行政不规范等廉政问题，消除腐败产生的一切外在条件，遏制一系列腐败问题出现。
二、机关行政效能建设存在的主要问题
近些年来，各级各地政府高度重视机关效能建设，在转变政府职能、推进依法行政、改进机关工作作风，对社会管理创新方面进行了积极探索，不少方面取得了取得了积极成效。但是，由于旧体制的强大惯性，加强机关效能建设是一项长期而艰巨的任务，由各地机关效能建设的实际可见，仍然存在一些不容忽视的问题。
（一）部门职责目标不清晰，个人职责不明确。明确规定目标并强调效果应当是高绩效组织必须做到的。社会主义市场经济体制下政府的四项主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。然而在确定机构职能时，只有原则性的说明，没有具体的指标分解，也没有可以量化的指标，规定显得过于笼统。一些机构的职能只有大的方向，没有指标和标准的文字描述。在机关中部门所承担的工作任务与配备的工作人员失衡，人员过于臃肿是造成机关部门及其工作人员职责不清的主要因素。其原因主要归结为制度设计上没有充分考虑到政府职能与公务员队伍的配比，也没有对各部门的任务量进行精确的测算，工作人员没有具体任务压力，有了成绩是共同努力的结果，出了问题难以确定具体的责任人，造成工作人员无所事事，部门工作不到位。
（二）工作法制化、制度化水平较低，效能监督水平较低。由于计划经济体制所形成的观念、工作习惯、工作方法长期以来尚未从根本上得到转变，有些机关干部法制观念淡薄，依法行政的意识和能力不足。有的部门工作缺乏规范性，正常的管理制度工作机制不健全，个人的自由裁量权失度，个人以权谋私、假公济私有很大空间，这也影响了机关整体工作效能的关键因素。行政法制监督是指具有法律所赋予的监督权的组织和个人为确保行政行为的合法、合理和高效而对行政机关及工作人员的行政行为依法进行的监督。保证行政权力高效运行的手段是行政法制监督，确保政府廉政及提高政府效能的重要措施也是行政法制监督。但目前我国行政监督体制还不够健全。
（三）绩效考评体系不健全。行政管理的重要内容之一是健全的绩效评估体系，是确保机关效能建设落到实处重要保障。导致机关效能建设在效果评估的环节上还比较欠缺，是由于大多地方还未能制定操作性很强的绩效评估体系，无法科学、准确地对具体部门或机关在效能建设中取得的实际效果作出评价，也就无法落实惩戒和激励。表现在：绩效的评估标准不够科学，多偏重经济指标而忽略了综合的社会指标；考评存在重形式、轻效果问题，考评多由政府部门上级对下级进行评价，缺乏社会公众对政府的评估，机关效能建设是否取得了实效，最终要看的不是上级领导是否满意和认可，应由服务对象的群众来认可，应以群众满意不满意、高兴不高兴作为最终的评价标准；评估程序不规范，存在很大的随意性，难以做到客观、公正；指标量化程度低，在确定不同指标权重时也不合理。
（四）机关公务员有效激励机制不够完善。我国开始逐步推行国家公务员制度的标志是，1993年，国务院颁布的《国家公务员暂行条例》正式实施。随着国家公务员制度理论与实践的不断丰富和完善，作为重要组成部分之一的公务员激励机制也得到逐步完善。2006年起开始实施的《公务员法》对公务员的激励机制在《国家公务员暂行条例》基础上有所发展，但在奖励中也取消了实施多年的“升级、升职”。由于机关公务员这一职业的特殊性，公务员各方面的待遇，都与职位与级别直接挂钩，晋升意味着职位或是级别的提高，待遇的改善，以及更大的责任感和成就感，因此，机关对公务员最重要的激励手段便是晋升。
（五）机关工作人员整体素质适应不了快速发展市场经济要求。改革开放以来，我国教育事业迅猛发展，这大大提高了国民的整体素质。当然，随着国家公务员制度的改进，机关工作人员的素质也有很大提高。然而，从总体上说，机关工作人员整体素质与经济社会快速发展的要求相比较，存在的差距还是比较大。一些领导干部并没有从思想想改变，没有现代化的管理理念，对形势、情况不能做出正确的分析和判断。协调、处理人与人或单位与单位之间的关系做的不到位，没有充分地调动下属的工作积极性。一些机关工作人员没有终身学习的观念，知识陈旧，各项技能不过关，不能很好地适应机关服务新的职能。以上情况都在很大程度上制约了机关效能的提高。
造成机关效能种种问题原因复杂，常常是许多的矛盾交织在一起，必须结合我国的具体国情，探索出适合我国的理论框架、方法体系及操作程序，运用系统的思维加以解决。要从全局入手，把握其中的主要矛盾，以点带点，积极稳妥地推动效能建设的开展。
三、深化机关效能建设的对策建议
加强机关效能建设是政府机关深化改革、推进社会管理创新的重中之重，同时也是是加强党的执政能力建设、提高公共服务水平的关键措施。在我国社会主义现代化建设进程中，社会发展速度直接决定于政府机关效能建设。要加强机关效能建设，提高办事效率，可以从以下几方面做起。
（一）加强宣传教育，提高思想认识。深化行政机关效能建设，第一要求加大宣传教育力度，让各级领导干部和广大公务员，能够充分、正确并且深刻认识机关效能建设的作用和意义。积极动员全体机关干部和群众共同参与机关效能建设，增强全体机关干部和群众工作自觉性和责任感，强化机关效能建设的意识。建立多层次、多形式、全方位的宣传教育网络体系。加强舆论宣传，这将会对效能建设工作起到推波助澜的作用。要做到定期对行政机关工作人员培训教育，提出行政效能建设宣传教育的重点内容，使之清楚不同时期的不同工作任务和要求。只有把行政效能建设看作是一个长期的学习过程，行政机关工作人员才能意识到效能建设的重要性。
（二）进一步推动政府职能转变。当前，要把深化机关效能建设与深化行政体制改革，转变政府职能结合起来，合理划分各级行政机关的职责权限，根除政府职能的越位、缺位、错位现象，真正实现政府职能的转变，转变行政管理方式。首先，为适应市场经济和世贸规则的政府管理，要转变政府的管理观念、管理职能、管理方式和管理体制；建立不断满足公民公共需要的公共管理机制，需要改变包罗万象的管理格局，；由原来单纯的“行政控制型"转到“行政控制和规则服务相结合型"；进一步提升政府管理经济的能力，以适应新形势发展要求，建立反应快捷符合市场经济需求的高效政府。目前金字塔式各国政府多采用的目标管理体系，只有把民族之间、群众之间、区域之间的社会关系处理好，把好宏观与微观政府与企业、中央与地方等关系处理好，才能从全局握好政府工作，才能克服随意性、盲目性政府行为中出现，从而提高政府的行政效能。
（三）进一步完善政府绩效评估体系和激励机制。落实责任是绩效管理的精髓所在，责任的落实需要有推动机制。公共部门绩效评估是公共部门绩效管理过程中的重要工具和手段，通过测量对比，客观地反映出成绩和差距，鼓励和促进单位之间的竞争，从而推动效率和服务质量的提高。
（四）加强政府机关工作制度化、法制化建设，不断完善行政监督体系，深化机关行政效能建设。效能建设的根本是制度建设，应该将制度建设贯穿于机关效能建设的始终。实现行政机关制度现代化，行政体制经常自我检讨，从而发现弊端，及时改革。用制度来管事，用制度来管人，使行政机关高效、灵活、充满活力的运转。近年来，政府部门腐败大案频发，其中原因很多，但是其中很重要的原因就是行政监督不力和行政监督缺位。所以，对于保障权力的合理运行，防止行政权力的滥用，确保政府管理的高效廉洁，必须建立健全有效的行政监督体系。
（五）进一步优化政府机关人才环境，建立一支精干高效的政府机关干部队伍。加强干部队伍高素质、高效能的建设，深化机关效能的建设。政府的管理水平和行政效能的高低直接关系到干部队伍的素质如何。机关效能建设的一项长期而又紧迫的任务就是加强高素质高效能的干部队伍建设。要不断提高干部队伍的政治素质和专业知识，我们的权力是人民赋予的必须时刻铭记于心，努力做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，万不能以权谋私。从群众中来到群众中去，还要努力改善政府与社会的关系。
综上所述，政府机关必须从各地机关实际出发，以改革创新精神认真考虑机关效能建设这一大问题，积极努力加强机关效能建设这一项长期而艰巨的宏伟工程，始终保持行政机关先进性，充满活力，充满创造力、凝聚力和战斗力，更好地为社会、人民群众服务。努力成为服务型政府——“阳光政府、创新政府、责任政府、法治政府、高效政府”等模式交叉、综合渗透。
作者单位：新疆大学政治与公共管理学院
作者简介：张小娇（1986— ），新疆人，新疆大学政治与公共管理学院在读硕士研究生，研究方向：行政管理，行政管理理论与实践。
参考文献
[1]毛昭军.中国行政效能监察：理论、模式与方法[M].中国人民大学出版社,2007.
关键词：机关；效能建设
中图分类号：D267.5文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2011）08-0097-02
机关效能建设是管理科学研究的重要内容，是一种以提高行政管理效能为基本目标，把管理的诸要素特别是人的因素有机结合在一起来推动高层次管理行为创新的活动。机关工作人员是行政管理效能的创造者、承载者，是效能建设的主体；人民群众是机关效能建设的受益者，是客体。机关效能建设的主体行为是一种以管理为手段，以服务为宗旨，以满意为目的的行政创新行为。因此，机关效能建设的着力点是要强化对主体行为的约束，更好地服务客体，寓管理于服务之中；同时让客体能有效地监督主体，以获得满意的服务，增强机关工作人员的公仆意识，做到用科学的机制来完善管理，用完善的管理来体现职能，用良好的职能作用赢得人民的满意。
一、深刻认识机关效能建设的重要意义
（一）加强机关行政效能建设是提高政府施政能力的重要标志。一个政府是否能够很好地承担起管理国家和管理社会这样复杂繁重的任务，很大程度上取决于政府市政能力的大小。而政府施政能力的大小，又主要通过政府效能反映出来。党的十六届一中全会上，胡锦涛同志指出，“党的各方面建设，最终都应该体现到党的执政能力上来，体现到巩固党的执政地位上来”。为了提高政府的施政能力，就必须牢牢抓住行政效能建设这个关键点，以提高行政效能建设为目的，尽全力改进政府的各项工作，全方位提升政府的行政管理水平和为人们服务的质量。
（二）加强机关行政效能建设有助于建立政府与社会之间的良性关系。政府在人民大众中的形象，直接受到政府行政效能的高低的影响。人民大众对政府有良好的印象，无疑会提高政府的权威，这样就会使行政管理活动中的阻力减少很多，还能使公共政策的执行减少大量成本，从而推动全社会的进步和经济发展。同时会进一步提高政府在人民大众心目中的形象。最后，良性互动关系会逐步在国家与社会、政府与公民之间形成。尤其在一些民族自治地方，由于多种民族聚居，生活习惯，风俗习惯，及文化各异，政府机关及公务员需要了解各个民族风俗文化习惯，学习其语言，体察民情，了解其所需，更要加强建立政府与社会良心互动关系，以利于行政管理活动正常有序进行。
（三）加强机关行政效能建设是建设高效行政管理体系的重要表现。随着时代的不断变化，社会的不断发展，就要不断进行行政改革，建立高效的行政管理体系，以使政府适应不断发展变化的社会。建立高效的行政管理体系的动力正是来源于加强行政效能建设。低下的行政效能，政府管理社会的能力就差，行政管理就跟不上时代的变化和社会的快速发展，公民和社会就会对政府提出建立高效的行政管理体系的要求。高效行政管理体系决定了一个国家的社会生产力水平的高低和经济发展的快慢。
（四）加强机关行政效能建设是机关党风廉政建设的关键。加强机关效能建设，建立人员适量、素质优良、分工合理、关系协调，组织结构完善，决策、监督等各个环节健全，政务公开的国家行政机关和公务员队伍。从源头上下手，标本兼治，加强机关党风廉政和反腐败问题建设，消除权力运行不当，行政不规范等廉政问题，消除腐败产生的一切外在条件，遏制一系列腐败问题出现。
二、机关行政效能建设存在的主要问题
近些年来，各级各地政府高度重视机关效能建设，在转变政府职能、推进依法行政、改进机关工作作风，对社会管理创新方面进行了积极探索，不少方面取得了取得了积极成效。但是，由于旧体制的强大惯性，加强机关效能建设是一项长期而艰巨的任务，由各地机关效能建设的实际可见，仍然存在一些不容忽视的问题。
（一）部门职责目标不清晰，个人职责不明确。明确规定目标并强调效果应当是高绩效组织必须做到的。社会主义市场经济体制下政府的四项主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。然而在确定机构职能时，只有原则性的说明，没有具体的指标分解，也没有可以量化的指标，规定显得过于笼统。一些机构的职能只有大的方向，没有指标和标准的文字描述。在机关中部门所承担的工作任务与配备的工作人员失衡，人员过于臃肿是造成机关部门及其工作人员职责不清的主要因素。其原因主要归结为制度设计上没有充分考虑到政府职能与公务员队伍的配比，也没有对各部门的任务量进行精确的测算，工作人员没有具体任务压力，有了成绩是共同努力的结果，出了问题难以确定具体的责任人，造成工作人员无所事事，部门工作不到位。
（二）工作法制化、制度化水平较低，效能监督水平较低。由于计划经济体制所形成的观念、工作习惯、工作方法长期以来尚未从根本上得到转变，有些机关干部法制观念淡薄，依法行政的意识和能力不足。有的部门工作缺乏规范性，正常的管理制度工作机制不健全，个人的自由裁量权失度，个人以权谋私、假公济私有很大空间，这也影响了机关整体工作效能的关键因素。行政法制监督是指具有法律所赋予的监督权的组织和个人为确保行政行为的合法、合理和高效而对行政机关及工作人员的行政行为依法进行的监督。保证行政权力高效运行的手段是行政法制监督，确保政府廉政及提高政府效能的重要措施也是行政法制监督。但目前我国行政监督体制还不够健全。
（三）绩效考评体系不健全。行政管理的重要内容之一是健全的绩效评估体系，是确保机关效能建设落到实处重要保障。导致机关效能建设在效果评估的环节上还比较欠缺，是由于大多地方还未能制定操作性很强的绩效评估体系，无法科学、准确地对具体部门或机关在效能建设中取得的实际效果作出评价，也就无法落实惩戒和激励。表现在：绩效的评估标准不够科学，多偏重经济指标而忽略了综合的社会指标；考评存在重形式、轻效果问题，考评多由政府部门上级对下级进行评价，缺乏社会公众对政府的评估，机关效能建设是否取得了实效，最终要看的不是上级领导是否满意和认可，应由服务对象的群众来认可，应以群众满意不满意、高兴不高兴作为最终的评价标准；评估程序不规范，存在很大的随意性，难以做到客观、公正；指标量化程度低，在确定不同指标权重时也不合理。
（四）机关公务员有效激励机制不够完善。我国开始逐步推行国家公务员制度的标志是，1993年，国务院颁布的《国家公务员暂行条例》正式实施。随着国家公务员制度理论与实践的不断丰富和完善，作为重要组成部分之一的公务员激励机制也得到逐步完善。2006年起开始实施的《公务员法》对公务员的激励机制在《国家公务员暂行条例》基础上有所发展，但在奖励中也取消了实施多年的“升级、升职”。由于机关公务员这一职业的特殊性，公务员各方面的待遇，都与职位与级别直接挂钩，晋升意味着职位或是级别的提高，待遇的改善，以及更大的责任感和成就感，因此，机关对公务员最重要的激励手段便是晋升。
（五）机关工作人员整体素质适应不了快速发展市场经济要求。改革开放以来，我国教育事业迅猛发展，这大大提高了国民的整体素质。当然，随着国家公务员制度的改进，机关工作人员的素质也有很大提高。然而，从总体上说，机关工作人员整体素质与经济社会快速发展的要求相比较，存在的差距还是比较大。一些领导干部并没有从思想想改变，没有现代化的管理理念，对形势、情况不能做出正确的分析和判断。协调、处理人与人或单位与单位之间的关系做的不到位，没有充分地调动下属的工作积极性。一些机关工作人员没有终身学习的观念，知识陈旧，各项技能不过关，不能很好地适应机关服务新的职能。以上情况都在很大程度上制约了机关效能的提高。
造成机关效能种种问题原因复杂，常常是许多的矛盾交织在一起，必须结合我国的具体国情，探索出适合我国的理论框架、方法体系及操作程序，运用系统的思维加以解决。要从全局入手，把握其中的主要矛盾，以点带点，积极稳妥地推动效能建设的开展。
三、深化机关效能建设的对策建议
加强机关效能建设是政府机关深化改革、推进社会管理创新的重中之重，同时也是是加强党的执政能力建设、提高公共服务水平的关键措施。在我国社会主义现代化建设进程中，社会发展速度直接决定于政府机关效能建设。要加强机关效能建设，提高办事效率，可以从以下几方面做起。
（一）加强宣传教育，提高思想认识。深化行政机关效能建设，第一要求加大宣传教育力度，让各级领导干部和广大公务员，能够充分、正确并且深刻认识机关效能建设的作用和意义。积极动员全体机关干部和群众共同参与机关效能建设，增强全体机关干部和群众工作自觉性和责任感，强化机关效能建设的意识。建立多层次、多形式、全方位的宣传教育网络体系。加强舆论宣传，这将会对效能建设工作起到推波助澜的作用。要做到定期对行政机关工作人员培训教育，提出行政效能建设宣传教育的重点内容，使之清楚不同时期的不同工作任务和要求。只有把行政效能建设看作是一个长期的学习过程，行政机关工作人员才能意识到效能建设的重要性。
（二）进一步推动政府职能转变。当前，要把深化机关效能建设与深化行政体制改革，转变政府职能结合起来，合理划分各级行政机关的职责权限，根除政府职能的越位、缺位、错位现象，真正实现政府职能的转变，转变行政管理方式。首先，为适应市场经济和世贸规则的政府管理，要转变政府的管理观念、管理职能、管理方式和管理体制；建立不断满足公民公共需要的公共管理机制，需要改变包罗万象的管理格局，；由原来单纯的“行政控制型"转到“行政控制和规则服务相结合型"；进一步提升政府管理经济的能力，以适应新形势发展要求，建立反应快捷符合市场经济需求的高效政府。目前金字塔式各国政府多采用的目标管理体系，只有把民族之间、群众之间、区域之间的社会关系处理好，把好宏观与微观政府与企业、中央与地方等关系处理好，才能从全局握好政府工作，才能克服随意性、盲目性政府行为中出现，从而提高政府的行政效能。
（三）进一步完善政府绩效评估体系和激励机制。落实责任是绩效管理的精髓所在，责任的落实需要有推动机制。公共部门绩效评估是公共部门绩效管理过程中的重要工具和手段，通过测量对比，客观地反映出成绩和差距，鼓励和促进单位之间的竞争，从而推动效率和服务质量的提高。
（四）加强政府机关工作制度化、法制化建设，不断完善行政监督体系，深化机关行政效能建设。效能建设的根本是制度建设，应该将制度建设贯穿于机关效能建设的始终。实现行政机关制度现代化，行政体制经常自我检讨，从而发现弊端，及时改革。用制度来管事，用制度来管人，使行政机关高效、灵活、充满活力的运转。近年来，政府部门腐败大案频发，其中原因很多，但是其中很重要的原因就是行政监督不力和行政监督缺位。所以，对于保障权力的合理运行，防止行政权力的滥用，确保政府管理的高效廉洁，必须建立健全有效的行政监督体系。
（五）进一步优化政府机关人才环境，建立一支精干高效的政府机关干部队伍。加强干部队伍高素质、高效能的建设，深化机关效能的建设。政府的管理水平和行政效能的高低直接关系到干部队伍的素质如何。机关效能建设的一项长期而又紧迫的任务就是加强高素质高效能的干部队伍建设。要不断提高干部队伍的政治素质和专业知识，我们的权力是人民赋予的必须时刻铭记于心，努力做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，万不能以权谋私。从群众中来到群众中去，还要努力改善政府与社会的关系。
综上所述，政府机关必须从各地机关实际出发，以改革创新精神认真考虑机关效能建设这一大问题，积极努力加强机关效能建设这一项长期而艰巨的宏伟工程，始终保持行政机关先进性，充满活力，充满创造力、凝聚力和战斗力，更好地为社会、人民群众服务。努力成为服务型政府——“阳光政府、创新政府、责任政府、法治政府、高效政府”等模式交叉、综合渗透。
作者单位：新疆大学政治与公共管理学院
作者简介：张小娇（1986— ），新疆人，新疆大学政治与公共管理学院在读硕士研究生，研究方向：行政管理，行政管理理论与实践。
参考文献
[1]毛昭军.中国行政效能监察：理论、模式与方法[M].中国人民大学出版社,2007.