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[摘 要] 预算外资金是中国政府财力的重要组成部分，难以在短期内消失。长期以来因其规模庞大且一直游离于一般预算之外而受到广泛关注，因此如何加强预算外资金管理，既是预算管理制度改革的重点，也是公共财政建设不可或缺的内容。特别是近年来随着"收支两条线"管理改革的实行，逐步缩小了预算外资金规模，增加了政府宏观调控能力，但仍缺乏具体有效的法规制度以及运行机制的保障，财政管理尚未完全到位。本文考察了中国预算资金管理的现状分析了当前预算外资金管理中仍存在的问题，并据此提出了强化预算外资金管理的一些对策。
[关键词] 预算外资金 现状 问题 管理模式 对策
文献综述：
预算外资金曾作为中国政府的第一财政，在为各级政府提供必要财力支持的同时，也因其规模大种类多管理混乱冲击正常的财政收支等缺陷，而不断受到各方和指责。近来年，随着我国政府预算管理改革的深化，预算外资金有逐渐淡出各方视野的趋势。尽管如此，对预算外资金的研究仍持续存在。
在国内，有些学者从预算外资金膨胀的原因及其影响预算外资金管理等方面进行了研究。欧阳日辉指出，预算外收入膨胀的根本原因在于转型期软的制度环境和我国财政分权改革的非规范性特点。它的存在削弱了中央政府协调和控制宏观经济及社会发展的能力。李娟分析了利用国库集中收付制度来强化对预算外资金管理的途径。
从国外的研究文献来看，Potter和Diamond与国际货币基金组织对于预算外资金的定义虽有某些细微差别，但基本上把预算外资金界定为有在政府预算之内且不受政府预算监管的政府交易渗透压
预算外资金存在的主要原因是，预算制度失效，降低赤字等政治经济动机，出于一些公共机构的建立与运营要依赖预算外资金。
选题原因及意义：市场经济体制建立以来，政府职能和社会分配格局发生了巨大变化，预算外资金迅速增长，而对预算外资金认识到上的滞后和政管理手段的缺位，造成预算外资金游离政府控制之外，并一再膨胀，既扭曲了收入分配结构，分散了国家财力，又滋生了腐败现象。因此，有必要对预算外资金作进一步的研究。
一、预算外资金的涵义与作用
预算外资金是指国家机关、事业单位、社会团体和政府委托的其他机构为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取、募集和安排使用的末纳入财政预算管理的各种财政性资金。预算外资金在促进社会财力的综合平衡，保证各项事业正常运行，支持经济建设和社会事业的发展方面发挥了重要作用，表现在：
⑴弥补预算内资金不足；
⑵保障专项事业发展；
⑶综合平衡社会财力；
⑷促进地区部门单位增收支。
二、预算外资金管理的现状
我国预算资金起源于过去计划经济体制下统收统支的财政体制，以此给予地方、部门单位一定的财务自主权，以调动其发展地方建设事业、增收节支的积极性，并弥补政府预算内资金的不足，减轻国家财政的负担。但改革开放初期自上而下实行的“放权让利”，因处在新旧体制转轨过程中，无形中为预算外资金规模的迅速膨胀提供了机会。
2.1以“收支两条线”管理制度改革推动预算外资金管理
当前对预算外资金实行“收支两条线”管理，其基本内容可追溯到2001年国务院办公厅转发的《财政部关于深化收支两条线改革，进一步加强财政管理意见的通知》。通过实施收支两条线管理，加大了对预算外资金管理力度。
2.1.1规范收缴程序。按照“单位开票、银行代收、财政统管”原则，建立直接缴库和集中汇缴两种程序。
2.1.2实施收支脱钩。收支脱钩是“收支两条线”管理的核心内涵，也是治理预算外资金的关键。对于按规定收取的所有预算外收入全部纳入预算从而全额上缴国库的政府部门，其支出由财政部门按该部门履行职能的需要核定，保证其经费供给，对于其预算外收入缴入财政专户的政府部，财政部门按核定的综合定额标准，统筹安排该部门的年度财政支出，纳入本级综合财政预算安排满足其履行职能的需要。
2.1.3严格行政事业性收费和政府基金审批。中央部门和单位设立行政事业性收费项目，必须报财政部会同国家发改委审批；中央部门和单位制定或调整行政事业性收费标准，必须报国家发改委会同财政部审批；重要的行政事业性收费项目由财政部、国家发改委报国务院审批，重要的收费标准由国家发改委、财政部报国务院审批。
2.2以部门预算涵盖预算外资金
部门预算是包括部门各项收支的综合财政计划，不仅包括财政预算内资金，而且还包括预算外资金；体现了“大收入、大支出”的原则，它的重要性在于一个部门的所有收支都应体现在部门预算中。编制部门预算，把一个部门的全部收支都纳入进来，就为加强预算外资金管理乃至最终取消预算外资金奠定了基础。
三、我国预算外资金管理存在的问题
3.1预算外资金收支管理粗放
各单位应按照财政部门的规定编制预算外资金收支计划，财政部门按照经费定额和开支标准对该计划进行审批后，汇总编制年度总计划。但有些单位没有收支计划，只是按基数增加增长的办法编制并下达预算外资金收支计划。
3.2化“预算外”资金为“预算内”资金
在我国，一些省份长期出现财政困难状况，严重制约着经济和社会的发展，从财政资金管理看，一方面预算内资金短缺，收支矛盾突出；另一方面一些应纳入预算的资金游离于财政预算管理之外。主要原因有：
3.2.1收费单位原编制为自收自支的事业单位，一旦将其收入纳入预算管理，就要理顺各方面的管理关系，这会加大各部门的管理成本；
3.2.2就单位而言，收费收入不足以抵顶其正常支出，因此改变财政管理方式，就意味着财政负担加重；
3.2.3执收单位作为征收主体在认识上存在偏差，担心纳入预算管理后对其经费保障产生影响。
3.2.4资金征缴模式陈旧征缴程序不科学
3.2.5相关政策和配套措施缺位
四、我国预算外资金管理的主要模式
4.1实施“财政专户储存”、“收支两条线”的管理办法各单位在取得收入时，或者先通过本单位银行账户，分步转入财政专户，或者在取得预算外资金收入时就一步交存专户；支出由同级财政部门按预算外收支计划和单位财务收支计划统筹安排，从财政专户拨付。
4.2集中预算外资金弥补预算内资金
具体又有两种形式：
4.2.1定额筹集。即向有关的行政事业单位下达指标，要求这些单位定额上缴预算外收入，财政部门再把这笔收入纳入预算统筹使用。
4.2.2比例筹集。即按各单位预算外收入情况，按一定比例转入预算内。
4.3规范化管理
该模式具体又分为两种形式：
4.3.1按预算内资金管理体系对全部预算外资金实施规范化、法制化、系统化管理。
4.3.2把部分预算外资金纳入预算内。目前很多地方都把第一种形式视为预算外资金管理改革的理想模式。但这两种形式并不互相矛盾、互相排斥的，在改革的过程中当条件成熟时还可以结合运用。
五、预算外资金的改革的对策思路
客观地讲，预算外资金不可能在短期内就消失。不可否认，随着“收支两条线”、部门预算、国库集中收付等财政管理改革的深化，预算外资金管理取得了有效的进展。但与预算内资金管理相比，预算外资金管理涉及面广、类型复杂而相对滞后，这在一定程度上制约了公共财政体制的构建与完善。
5.1实现预算外资金的法治化管理
虽然预算外资金属于政府财政性资金的一部分，但其却游离于一般预算之外，因此难以得到有效的监督；尽管预算外资金实行收支两条线，但从目前情况看，还是在一定程度上照顾到了部门单位利益。为了防止预算外资金的征收与使用不是出于公共利益而是出于部门利益，有必要借鉴税收的法定主义，加强预算外资金的法治建设。
5.2实现预算外资金的分类管理
在依法筹集预算外资金的基础上，应按照各资金项目性质进行分类规范管理。对各种具有专用途的专项收费和政府性基金等，在保障需要的基础上实行预算编制与统筹调剂相结合的办法，对用于执收部门单位人员支出和公共支出的政府预算外收入，要大力推行收支脱钩管理，并在部门预算中单独反映，对社会公共资源有偿使用招标、拍卖等所得的收入，除安排相应的补偿性征收成本和手续费等必要支出外，其余都应由政府统筹安排使用，对于有规定部门或规定专门用途的政府预算外收入而言，因这部分收入并不构成财政重新分配的财力，为支持和支撑这部分事业的发展。
5.3实现完整统一的预算管理
政府预算的重要原则是完整性。按照这一原则，所有政府收支都应纳入到一个统一的预算中，预算外资金因此也不应游离于预算管理之外。
5.4实现预算外资金的公开披露机制
在当前的中国政府预算中，公开披露的只有一般预算收支，而预算外资金则是明知存在却不知有多少。政府的所有收支都应完整详实地公开，这对于强化预算外资金管理具有重要的现实意义。
5.5实现强化预算外资金的财政性意识
首先，我们必须要明确预算外资金是国家凭借其政治权利取得的财政性资金，是国家财政的重要组成部分，而不是单位的自有资金。其次，在预算外资金改革的过程中要加大关于预算外资金制度规定的宣传力度，强化预算外资金管理，使预算外资金管理走向法制轨道，从根本上解决预算外资金所有权和使有权归执收单位的问题。最后，国家应继续加大对预算外资金的管理力度，出台相关的法律，为财政部门加强对预算外资金的管理提供法律保障。
5.6实现完善收入征缴全程监控机制
5.6.1收费的立项监督。
5.6.2继续推进和完善“以票管费”的征管机制。
5.6.3改进预算外资金收缴程序，减少收缴环节，保证资金及时缴入国库和财政专户，提高资金使用效益。
5.7实现树立综合预算观念
由于预算外资金同样是财政性资金，在财政管理中，不应同预算资金割裂开来作为独立资金分别管理，而应将预算内和预算外资金统一拨付给各预算单位和执收单位，加强对财政资金的统一调配使用。
5.8实现不断完善预算外资金管理
应采取以下管理措施，深化财政体制改革：
5.8.1建立和完善国库管理制度。
5.8.2完善监督检查机制。
5.8.3完善经费保障机制。
六、结论
预算外资金管理改革是一项政策性强、难度大的工作，它不仅关系到单位原有权力、利益调整，而且涉及单位性质、经费供给以及内部减员等现实问题。因此，只有把它与财政管理制度改革、政府机构改革以及经济体制改革等结合起来，才能切实贯彻执行国家的财经法规，并达到相互促进的作用。进而对现行的政府性基金和纳入预算管理的预算外资金列收列支的管理方式进行更进一步的规范和完善，真正发挥财政部们应有的管理监督作用。另外，通过舆论宣传澄清对预算外资金性质的模糊认识，争取全社会的理解和支持，扭转“三权不变”和“谁收谁用”的运行惯例，为进一步推动综合预算管理创造良好的社会氛围。
参 考 文 献
［1］白鹏飞．预算外资金管理现状与管理形式的改进［J］．《西部财会》2007，（9）：14-15
［2］邓卫平．预算外资金管理中存在的问题及其对策［J］．《邵阳学院学报（社会科学版）》
［3］曹冰．论预算外资金的支出管理［J］．《中国科技信息》2006，（4）
［4］董娅．预算外收人纳人政府收入分类体系现实约束分析［J］．《财经论丛》2007年第2期.
［5］李娟，论国库集中收支制度对预算外资金管理漏洞的解决及几点建议［J］．《对外经贸财会》2006年第1期
[关键词] 预算外资金 现状 问题 管理模式 对策
文献综述：
预算外资金曾作为中国政府的第一财政，在为各级政府提供必要财力支持的同时，也因其规模大种类多管理混乱冲击正常的财政收支等缺陷，而不断受到各方和指责。近来年，随着我国政府预算管理改革的深化，预算外资金有逐渐淡出各方视野的趋势。尽管如此，对预算外资金的研究仍持续存在。
在国内，有些学者从预算外资金膨胀的原因及其影响预算外资金管理等方面进行了研究。欧阳日辉指出，预算外收入膨胀的根本原因在于转型期软的制度环境和我国财政分权改革的非规范性特点。它的存在削弱了中央政府协调和控制宏观经济及社会发展的能力。李娟分析了利用国库集中收付制度来强化对预算外资金管理的途径。
从国外的研究文献来看，Potter和Diamond与国际货币基金组织对于预算外资金的定义虽有某些细微差别，但基本上把预算外资金界定为有在政府预算之内且不受政府预算监管的政府交易渗透压
预算外资金存在的主要原因是，预算制度失效，降低赤字等政治经济动机，出于一些公共机构的建立与运营要依赖预算外资金。
选题原因及意义：市场经济体制建立以来，政府职能和社会分配格局发生了巨大变化，预算外资金迅速增长，而对预算外资金认识到上的滞后和政管理手段的缺位，造成预算外资金游离政府控制之外，并一再膨胀，既扭曲了收入分配结构，分散了国家财力，又滋生了腐败现象。因此，有必要对预算外资金作进一步的研究。
一、预算外资金的涵义与作用
预算外资金是指国家机关、事业单位、社会团体和政府委托的其他机构为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取、募集和安排使用的末纳入财政预算管理的各种财政性资金。预算外资金在促进社会财力的综合平衡，保证各项事业正常运行，支持经济建设和社会事业的发展方面发挥了重要作用，表现在：
⑴弥补预算内资金不足；
⑵保障专项事业发展；
⑶综合平衡社会财力；
⑷促进地区部门单位增收支。
二、预算外资金管理的现状
我国预算资金起源于过去计划经济体制下统收统支的财政体制，以此给予地方、部门单位一定的财务自主权，以调动其发展地方建设事业、增收节支的积极性，并弥补政府预算内资金的不足，减轻国家财政的负担。但改革开放初期自上而下实行的“放权让利”，因处在新旧体制转轨过程中，无形中为预算外资金规模的迅速膨胀提供了机会。
2.1以“收支两条线”管理制度改革推动预算外资金管理
当前对预算外资金实行“收支两条线”管理，其基本内容可追溯到2001年国务院办公厅转发的《财政部关于深化收支两条线改革，进一步加强财政管理意见的通知》。通过实施收支两条线管理，加大了对预算外资金管理力度。
2.1.1规范收缴程序。按照“单位开票、银行代收、财政统管”原则，建立直接缴库和集中汇缴两种程序。
2.1.2实施收支脱钩。收支脱钩是“收支两条线”管理的核心内涵，也是治理预算外资金的关键。对于按规定收取的所有预算外收入全部纳入预算从而全额上缴国库的政府部门，其支出由财政部门按该部门履行职能的需要核定，保证其经费供给，对于其预算外收入缴入财政专户的政府部，财政部门按核定的综合定额标准，统筹安排该部门的年度财政支出，纳入本级综合财政预算安排满足其履行职能的需要。
2.1.3严格行政事业性收费和政府基金审批。中央部门和单位设立行政事业性收费项目，必须报财政部会同国家发改委审批；中央部门和单位制定或调整行政事业性收费标准，必须报国家发改委会同财政部审批；重要的行政事业性收费项目由财政部、国家发改委报国务院审批，重要的收费标准由国家发改委、财政部报国务院审批。
2.2以部门预算涵盖预算外资金
部门预算是包括部门各项收支的综合财政计划，不仅包括财政预算内资金，而且还包括预算外资金；体现了“大收入、大支出”的原则，它的重要性在于一个部门的所有收支都应体现在部门预算中。编制部门预算，把一个部门的全部收支都纳入进来，就为加强预算外资金管理乃至最终取消预算外资金奠定了基础。
三、我国预算外资金管理存在的问题
3.1预算外资金收支管理粗放
各单位应按照财政部门的规定编制预算外资金收支计划，财政部门按照经费定额和开支标准对该计划进行审批后，汇总编制年度总计划。但有些单位没有收支计划，只是按基数增加增长的办法编制并下达预算外资金收支计划。
3.2化“预算外”资金为“预算内”资金
在我国，一些省份长期出现财政困难状况，严重制约着经济和社会的发展，从财政资金管理看，一方面预算内资金短缺，收支矛盾突出；另一方面一些应纳入预算的资金游离于财政预算管理之外。主要原因有：
3.2.1收费单位原编制为自收自支的事业单位，一旦将其收入纳入预算管理，就要理顺各方面的管理关系，这会加大各部门的管理成本；
3.2.2就单位而言，收费收入不足以抵顶其正常支出，因此改变财政管理方式，就意味着财政负担加重；
3.2.3执收单位作为征收主体在认识上存在偏差，担心纳入预算管理后对其经费保障产生影响。
3.2.4资金征缴模式陈旧征缴程序不科学
3.2.5相关政策和配套措施缺位
四、我国预算外资金管理的主要模式
4.1实施“财政专户储存”、“收支两条线”的管理办法各单位在取得收入时，或者先通过本单位银行账户，分步转入财政专户，或者在取得预算外资金收入时就一步交存专户；支出由同级财政部门按预算外收支计划和单位财务收支计划统筹安排，从财政专户拨付。
4.2集中预算外资金弥补预算内资金
具体又有两种形式：
4.2.1定额筹集。即向有关的行政事业单位下达指标，要求这些单位定额上缴预算外收入，财政部门再把这笔收入纳入预算统筹使用。
4.2.2比例筹集。即按各单位预算外收入情况，按一定比例转入预算内。
4.3规范化管理
该模式具体又分为两种形式：
4.3.1按预算内资金管理体系对全部预算外资金实施规范化、法制化、系统化管理。
4.3.2把部分预算外资金纳入预算内。目前很多地方都把第一种形式视为预算外资金管理改革的理想模式。但这两种形式并不互相矛盾、互相排斥的，在改革的过程中当条件成熟时还可以结合运用。
五、预算外资金的改革的对策思路
客观地讲，预算外资金不可能在短期内就消失。不可否认，随着“收支两条线”、部门预算、国库集中收付等财政管理改革的深化，预算外资金管理取得了有效的进展。但与预算内资金管理相比，预算外资金管理涉及面广、类型复杂而相对滞后，这在一定程度上制约了公共财政体制的构建与完善。
5.1实现预算外资金的法治化管理
虽然预算外资金属于政府财政性资金的一部分，但其却游离于一般预算之外，因此难以得到有效的监督；尽管预算外资金实行收支两条线，但从目前情况看，还是在一定程度上照顾到了部门单位利益。为了防止预算外资金的征收与使用不是出于公共利益而是出于部门利益，有必要借鉴税收的法定主义，加强预算外资金的法治建设。
5.2实现预算外资金的分类管理
在依法筹集预算外资金的基础上，应按照各资金项目性质进行分类规范管理。对各种具有专用途的专项收费和政府性基金等，在保障需要的基础上实行预算编制与统筹调剂相结合的办法，对用于执收部门单位人员支出和公共支出的政府预算外收入，要大力推行收支脱钩管理，并在部门预算中单独反映，对社会公共资源有偿使用招标、拍卖等所得的收入，除安排相应的补偿性征收成本和手续费等必要支出外，其余都应由政府统筹安排使用，对于有规定部门或规定专门用途的政府预算外收入而言，因这部分收入并不构成财政重新分配的财力，为支持和支撑这部分事业的发展。
5.3实现完整统一的预算管理
政府预算的重要原则是完整性。按照这一原则，所有政府收支都应纳入到一个统一的预算中，预算外资金因此也不应游离于预算管理之外。
5.4实现预算外资金的公开披露机制
在当前的中国政府预算中，公开披露的只有一般预算收支，而预算外资金则是明知存在却不知有多少。政府的所有收支都应完整详实地公开，这对于强化预算外资金管理具有重要的现实意义。
5.5实现强化预算外资金的财政性意识
首先，我们必须要明确预算外资金是国家凭借其政治权利取得的财政性资金，是国家财政的重要组成部分，而不是单位的自有资金。其次，在预算外资金改革的过程中要加大关于预算外资金制度规定的宣传力度，强化预算外资金管理，使预算外资金管理走向法制轨道，从根本上解决预算外资金所有权和使有权归执收单位的问题。最后，国家应继续加大对预算外资金的管理力度，出台相关的法律，为财政部门加强对预算外资金的管理提供法律保障。
5.6实现完善收入征缴全程监控机制
5.6.1收费的立项监督。
5.6.2继续推进和完善“以票管费”的征管机制。
5.6.3改进预算外资金收缴程序，减少收缴环节，保证资金及时缴入国库和财政专户，提高资金使用效益。
5.7实现树立综合预算观念
由于预算外资金同样是财政性资金，在财政管理中，不应同预算资金割裂开来作为独立资金分别管理，而应将预算内和预算外资金统一拨付给各预算单位和执收单位，加强对财政资金的统一调配使用。
5.8实现不断完善预算外资金管理
应采取以下管理措施，深化财政体制改革：
5.8.1建立和完善国库管理制度。
5.8.2完善监督检查机制。
5.8.3完善经费保障机制。
六、结论
预算外资金管理改革是一项政策性强、难度大的工作，它不仅关系到单位原有权力、利益调整，而且涉及单位性质、经费供给以及内部减员等现实问题。因此，只有把它与财政管理制度改革、政府机构改革以及经济体制改革等结合起来，才能切实贯彻执行国家的财经法规，并达到相互促进的作用。进而对现行的政府性基金和纳入预算管理的预算外资金列收列支的管理方式进行更进一步的规范和完善，真正发挥财政部们应有的管理监督作用。另外，通过舆论宣传澄清对预算外资金性质的模糊认识，争取全社会的理解和支持，扭转“三权不变”和“谁收谁用”的运行惯例，为进一步推动综合预算管理创造良好的社会氛围。
参 考 文 献
［1］白鹏飞．预算外资金管理现状与管理形式的改进［J］．《西部财会》2007，（9）：14-15
［2］邓卫平．预算外资金管理中存在的问题及其对策［J］．《邵阳学院学报（社会科学版）》
［3］曹冰．论预算外资金的支出管理［J］．《中国科技信息》2006，（4）
［4］董娅．预算外收人纳人政府收入分类体系现实约束分析［J］．《财经论丛》2007年第2期.
［5］李娟，论国库集中收支制度对预算外资金管理漏洞的解决及几点建议［J］．《对外经贸财会》2006年第1期