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【摘要】逐步实现基本公共服务均等化是当前我国改革和发展的重要内容和重要目标,重点和难点在于完善农村的公共服务, 本文分析了现阶段我国农村公共服务均等化方面存在的问题，并提出如何构建农村公共服务体系的一些设想。
【关键词】农村公共服务;政府主导;多元参与
“逐步实现基本公共服务均等化”已经成为当前我国改革和发展的重要内容和重要目标。如何“逐步实现基本公共服务均等化”是亟待回答的重大理论和实践问题。当前我国公共服务的重点和难点仍是农村,最大的民生问题依然是农民的民生问题。近几年来，我国农村公共服务供给得到了不同程度的加强，一系列惠农政策得到了广大农民的拥护，广大农民在义务教育、公共医疗及低保等方面的基本需求得到有效缓解，但农村公共服务短缺的问题尚未在制度上得到根本解决。所以在“十二五”规划期间应根据农村实际情况，把构建农村公共服务体系作为新农村建设的重点，采取有力措施，取得实质性突破。
一、当前农村公共服务体系存在的主要问题
(一)农村公共服务供给严重不足，公共服务供给不平衡。
据财政中国(海南)改革发展研究院发布的《2008年中国改革评估报告》显示,84.27%的专家认为,基本公共服务短缺是当前农村最突出的矛盾。基本医疗卫生、义务教育、提高收入是农民最亟须的三种基本公共服务。现实情况表明，农村基本公共服务严重缺失降低了农民抗御各种风险的能力，教育、医疗费用过高成为现阶段农民致贫、返贫的主要因素。在基本公共服务严重缺失的情况下，多数农民就会持续徘徊在温饱线和小康未稳之间，很难实现启动农村消费市场的目标，构成了农村变革的巨大压力。而城市居民的公共服务供给主要由中央和城市政府提供，有充足的工商税收来源。因此，城市居民可以享受到低廉的基础教育，发达的交通，优越的市政设施以及整洁的环境。但农村居民不仅与此无缘，而且在农村公共服务供给条件远低于城市的状况下，还要为享用基本的公共服务交纳相关费用。这对于农村居民和农村地区来讲，显然是不公平的。
其次，农村各地区间的公共服务供给不平衡。市场经济发达、乡镇企业多、财源丰裕的东部沿海地区，政府的财政收入充足，政府能够提供较多的公共服务。而其他资源条件落后，交通不便，乡镇企业少的中西部地区，政府的财政收入不足，公共服务供给自然就呈现短缺的状况。
(二)农村公共服务供给主体权责不明
长期以来城乡分割的二元体制，导致农村公共财政投入不足，基础建设落后，欠账多。农村义务教育、公共卫生和人居环境改造等事业投入不足，问题较多。我国农村公共服务领域的实际供给不足,除了与政府财政投入有关以外,在根本上还是体制和机制的问题。主要是现有的管理体制没理顺，事权财权不对称。中央与地方政府在农村公共服务供给的责任划分上不尽合理，县乡行政管理体制没理顺，乡镇政府的事权大于财权，承担了许多应该由上级政府承担的支出，无形中将一部分本应由国家负担的支出转嫁给了农村居民。
虽然现在农村公共服务体系运作不断引入了市场机制法则，逐步形成了公共服务的公益性操作与市场经营两种模式。但由于一些公共产品的属性难以定位，导致人们对哪些领域应当由市场运作、哪些领域应当由政府投资不明晰，甚至出现了一些扭曲的现象。在一些公共服务领域由于受到政府垄断和不恰当的行政干预的影响，市场机制很难进入，致使一些服务供给短缺。而一些公益事业服务机构则是市场化运作，由公益性服务变成经营性服务，失去了公益性服务的性质。比如在农村公共卫生建设方面，虽然政府并没有放弃管理，但投资不足，结果导致乡镇卫生院被迫改制，运用市场化运行来弥补资金缺口，增加了农民看病的费用，致使农村公益性服务面临困境。
(三)农村公共资金管理混乱
在农村公共资金管理上普遍存在会计人员素质较低，大多数村子没有建立完整的会计账簿，有的村子甚至一人身兼会计和出纳两职；会计记账没有严格执行财经法规，白条入账比较普遍；公共资金的使用上缺乏科学性，滥用、挪用现象严重；公共资金管理透明度不高，暗箱操作严重，没有建立村级政务公开制度，农村居民很难知道本村财务状况。这也是导致公共服务供给短缺和成本上升的重要因素。
二、构建农村公共服务体系的思考
（一)转变职能，充分发挥政府在农村公共服务体系建设中主导作用。
1、制定好农村公共服务发展规划，建立城乡一体的公共服务供给机制，逐步实现农村公共服务均等化。实现基本公共服务均等化，最重要的是要明确政府的最终责任，建立有利于保障基本公共服务供给的政策体系。把农村公共服务体系建设纳入当地经济社会发展规划，制定一个与当地经济社会发展规划相衔接的农村公共服务体系建设规划，明确今后努力和发展的方向。制定和完善基本公共服务标准，建立城乡统一的义务教育体制，加快建立新型农村合作医疗制度，在全国范围内初步建立农村最低生活保障制度，探索建立符合农村特点的养老保障制度，建立农民工基本公共服务供给制度等，以真正实现公共服务的城乡一体化，推动农村经济社会的可持续发展。
2、科学划分各级政府的财权和事权，建立中央与地方公共服务分工和问责机制。建立中央、省市、县乡和农村社区四位一体的农村公共服务体系，科学划分各级政府公共服务的管理权限，以法律法规形式规范中央和地方政府的权力范围、权力运作方式、利益分配结构、责任和义务。要遵循责权配置相一致的原则，明确界定各级政府应提供哪些农村公共服务，并赋予其相应的管理权力，真正做到财权与事权的统一。
3、深化农村综合改革，提高乡镇政府的公共服务能力。要深化乡镇机构改革，优化基层资源配置，弱化乡镇经济管理职能，强化社会管理和公共服务的职能，把乡镇政府的工作重点和工作精力逐步转移到为农村经济发展创造良好环境、为农民提供更多的公共服务、为农村构建和谐社会创造条件上来。进一步深化县乡财政体制改革，合理下放财权，确保基层政府有稳定的收入来源，不断提高乡镇政府公共服务的能力。
（二）要强化政府投资主体地位，不断加大对农村公共服务的投入。政府作为农村公共服务体系建设的投资主体，要大力调整国民收入分配格局，调整财政支出结构，加大财政对农村的转移支付力度，增强基层政府公共服务的能力。
（三）充分发挥市场与社会的力量，形成农村公共产品供给主体多元化的格局。
1、政府作为公共服务供给的主体，并不排斥公共服务提供主体与方式的多元化。我国农村人口多，地域广，广大农村地区的公共产品供给水平很低，供给任务十分艰巨，再加上我国财政实力有限，要建立起适应农村经济和社会发展的农村公共产品供给体系，仅仅依靠财政力量难以保证农村公共产品的有效供给。在以政府为主体的情况下，充分发挥市场、社会力量，形成公共产品供给主体多元化的格局，建立政府、农村社区、私人部门、非营利性组织等“四位一体”的供给格局。同时要鼓励社会多方力量参与供给，通过引入市场竞争方式实现农村公共产品供给主体的多元化，形成多元竞争局面，构建多层次的公共产品供给结构，强化公共产品生产和供给的竞争性，提高公共服务的运作效率和专业化水平。
2、发展第三部门。第三部门是区别于政府组织和市场组织之外的非政府组织、非营利组织的集合,是那些主动承担社会公共事务和公共福利事业的社会中介机构,其共同特征是民间性、自治性、志愿性、非营利性、公益性和合法性等,第三部门的主要作用在于它能提供政府和市场都无法有效提供的公共服务,可以对多样、快速变化的社会需求做出及时的反应,从而为需求特殊的人群提供特别的公共服务, 满足人们多样化的需求。但目前我国第三部门的发展很不健全,其在农村基本公共服务供给领域应有的作用没有得到充分发挥。
3、要发挥村级组织和农民个人在农村公共服务体系建设中的主体作用。农村公共服务体系的建设需要社会各方面的积极参与和大力支持，更需要充分发挥基层组织和广大农民的主体作用。如果只关注政府对农村的资金投入和政策支持，而不注意培养和强化农民的主体意识，就会影响农民的积极性和创造性。要发挥村一级自治组织在为农民提供公共服务方面的作用，努力使之成为农村社区公共产品的供给者。要大力发展村级集体经济和农民专业合作经济组织，不断增强村级组织公共服务的供给能力。要用好用活“一事一议”筹资筹劳政策，把国家支持与广大农民群众投工投劳有机结合起来，通过以奖代补、项目补助、以物抵资等方式，引导农民对直接受益的社会事业公共设施或公共服务投工投劳。这样既可以保证财政投入落到实处，又可以解决村民筹资筹劳规模小的瓶颈问题。
（四）强化监督，切实加强农村公共服务资金、项目的绩效管理。
1、建立以公共服务为导向的县乡政府绩效考核体系，不断提高农村公共服务管理水平。应改革县乡政府的绩效考评机制，尽快建立对县乡政府科学的政绩考核体系，科学确定政府绩效评估的内容和指标体系，将社会发展指标、基本公共服务指标纳入干部政绩考核体系之中，以形成正确的政绩导向，促使地方政府把工作重心从注重GDP和投资项目转为重视农村公共服务管理，提高管理水平。
2、强化农村公共服务资金、项目的监督管理，提高农村公共服务的质量和效率。农村公共服务短缺、低效，甚至出现公共资金挤占、浪费现象，主要就是透明度、公开化不够，缺乏必要的监督和制约。要完善农村公共服务资金的使用和管理制度，对公共资金的使用情况进行全过程的管理和监督，增加资金使用的透明度。要建立责任追究制度，对资金使用情况进行有效约束，及时查处在公共服务方面损害农民利益的行为和相关人员。加大财政、审计等部门的监督作用，确保公共财政资金的合理使用，做到专款专用，提高资金使用效率。
参考文献
[1]王学真.WTO框架下农村公共服务体系的重塑思路.甘肃社会科学，2006，（2）
[2]我国农村公共服务供给主体多元参与机制构建研究；参见中国农村研究网
[3]迟福林：以基本公共服务均等化为导向构建“十二五”社会政策体系
【关键词】农村公共服务;政府主导;多元参与
“逐步实现基本公共服务均等化”已经成为当前我国改革和发展的重要内容和重要目标。如何“逐步实现基本公共服务均等化”是亟待回答的重大理论和实践问题。当前我国公共服务的重点和难点仍是农村,最大的民生问题依然是农民的民生问题。近几年来，我国农村公共服务供给得到了不同程度的加强，一系列惠农政策得到了广大农民的拥护，广大农民在义务教育、公共医疗及低保等方面的基本需求得到有效缓解，但农村公共服务短缺的问题尚未在制度上得到根本解决。所以在“十二五”规划期间应根据农村实际情况，把构建农村公共服务体系作为新农村建设的重点，采取有力措施，取得实质性突破。
一、当前农村公共服务体系存在的主要问题
(一)农村公共服务供给严重不足，公共服务供给不平衡。
据财政中国(海南)改革发展研究院发布的《2008年中国改革评估报告》显示,84.27%的专家认为,基本公共服务短缺是当前农村最突出的矛盾。基本医疗卫生、义务教育、提高收入是农民最亟须的三种基本公共服务。现实情况表明，农村基本公共服务严重缺失降低了农民抗御各种风险的能力，教育、医疗费用过高成为现阶段农民致贫、返贫的主要因素。在基本公共服务严重缺失的情况下，多数农民就会持续徘徊在温饱线和小康未稳之间，很难实现启动农村消费市场的目标，构成了农村变革的巨大压力。而城市居民的公共服务供给主要由中央和城市政府提供，有充足的工商税收来源。因此，城市居民可以享受到低廉的基础教育，发达的交通，优越的市政设施以及整洁的环境。但农村居民不仅与此无缘，而且在农村公共服务供给条件远低于城市的状况下，还要为享用基本的公共服务交纳相关费用。这对于农村居民和农村地区来讲，显然是不公平的。
其次，农村各地区间的公共服务供给不平衡。市场经济发达、乡镇企业多、财源丰裕的东部沿海地区，政府的财政收入充足，政府能够提供较多的公共服务。而其他资源条件落后，交通不便，乡镇企业少的中西部地区，政府的财政收入不足，公共服务供给自然就呈现短缺的状况。
(二)农村公共服务供给主体权责不明
长期以来城乡分割的二元体制，导致农村公共财政投入不足，基础建设落后，欠账多。农村义务教育、公共卫生和人居环境改造等事业投入不足，问题较多。我国农村公共服务领域的实际供给不足,除了与政府财政投入有关以外,在根本上还是体制和机制的问题。主要是现有的管理体制没理顺，事权财权不对称。中央与地方政府在农村公共服务供给的责任划分上不尽合理，县乡行政管理体制没理顺，乡镇政府的事权大于财权，承担了许多应该由上级政府承担的支出，无形中将一部分本应由国家负担的支出转嫁给了农村居民。
虽然现在农村公共服务体系运作不断引入了市场机制法则，逐步形成了公共服务的公益性操作与市场经营两种模式。但由于一些公共产品的属性难以定位，导致人们对哪些领域应当由市场运作、哪些领域应当由政府投资不明晰，甚至出现了一些扭曲的现象。在一些公共服务领域由于受到政府垄断和不恰当的行政干预的影响，市场机制很难进入，致使一些服务供给短缺。而一些公益事业服务机构则是市场化运作，由公益性服务变成经营性服务，失去了公益性服务的性质。比如在农村公共卫生建设方面，虽然政府并没有放弃管理，但投资不足，结果导致乡镇卫生院被迫改制，运用市场化运行来弥补资金缺口，增加了农民看病的费用，致使农村公益性服务面临困境。
(三)农村公共资金管理混乱
在农村公共资金管理上普遍存在会计人员素质较低，大多数村子没有建立完整的会计账簿，有的村子甚至一人身兼会计和出纳两职；会计记账没有严格执行财经法规，白条入账比较普遍；公共资金的使用上缺乏科学性，滥用、挪用现象严重；公共资金管理透明度不高，暗箱操作严重，没有建立村级政务公开制度，农村居民很难知道本村财务状况。这也是导致公共服务供给短缺和成本上升的重要因素。
二、构建农村公共服务体系的思考
（一)转变职能，充分发挥政府在农村公共服务体系建设中主导作用。
1、制定好农村公共服务发展规划，建立城乡一体的公共服务供给机制，逐步实现农村公共服务均等化。实现基本公共服务均等化，最重要的是要明确政府的最终责任，建立有利于保障基本公共服务供给的政策体系。把农村公共服务体系建设纳入当地经济社会发展规划，制定一个与当地经济社会发展规划相衔接的农村公共服务体系建设规划，明确今后努力和发展的方向。制定和完善基本公共服务标准，建立城乡统一的义务教育体制，加快建立新型农村合作医疗制度，在全国范围内初步建立农村最低生活保障制度，探索建立符合农村特点的养老保障制度，建立农民工基本公共服务供给制度等，以真正实现公共服务的城乡一体化，推动农村经济社会的可持续发展。
2、科学划分各级政府的财权和事权，建立中央与地方公共服务分工和问责机制。建立中央、省市、县乡和农村社区四位一体的农村公共服务体系，科学划分各级政府公共服务的管理权限，以法律法规形式规范中央和地方政府的权力范围、权力运作方式、利益分配结构、责任和义务。要遵循责权配置相一致的原则，明确界定各级政府应提供哪些农村公共服务，并赋予其相应的管理权力，真正做到财权与事权的统一。
3、深化农村综合改革，提高乡镇政府的公共服务能力。要深化乡镇机构改革，优化基层资源配置，弱化乡镇经济管理职能，强化社会管理和公共服务的职能，把乡镇政府的工作重点和工作精力逐步转移到为农村经济发展创造良好环境、为农民提供更多的公共服务、为农村构建和谐社会创造条件上来。进一步深化县乡财政体制改革，合理下放财权，确保基层政府有稳定的收入来源，不断提高乡镇政府公共服务的能力。
（二）要强化政府投资主体地位，不断加大对农村公共服务的投入。政府作为农村公共服务体系建设的投资主体，要大力调整国民收入分配格局，调整财政支出结构，加大财政对农村的转移支付力度，增强基层政府公共服务的能力。
（三）充分发挥市场与社会的力量，形成农村公共产品供给主体多元化的格局。
1、政府作为公共服务供给的主体，并不排斥公共服务提供主体与方式的多元化。我国农村人口多，地域广，广大农村地区的公共产品供给水平很低，供给任务十分艰巨，再加上我国财政实力有限，要建立起适应农村经济和社会发展的农村公共产品供给体系，仅仅依靠财政力量难以保证农村公共产品的有效供给。在以政府为主体的情况下，充分发挥市场、社会力量，形成公共产品供给主体多元化的格局，建立政府、农村社区、私人部门、非营利性组织等“四位一体”的供给格局。同时要鼓励社会多方力量参与供给，通过引入市场竞争方式实现农村公共产品供给主体的多元化，形成多元竞争局面，构建多层次的公共产品供给结构，强化公共产品生产和供给的竞争性，提高公共服务的运作效率和专业化水平。
2、发展第三部门。第三部门是区别于政府组织和市场组织之外的非政府组织、非营利组织的集合,是那些主动承担社会公共事务和公共福利事业的社会中介机构,其共同特征是民间性、自治性、志愿性、非营利性、公益性和合法性等,第三部门的主要作用在于它能提供政府和市场都无法有效提供的公共服务,可以对多样、快速变化的社会需求做出及时的反应,从而为需求特殊的人群提供特别的公共服务, 满足人们多样化的需求。但目前我国第三部门的发展很不健全,其在农村基本公共服务供给领域应有的作用没有得到充分发挥。
3、要发挥村级组织和农民个人在农村公共服务体系建设中的主体作用。农村公共服务体系的建设需要社会各方面的积极参与和大力支持，更需要充分发挥基层组织和广大农民的主体作用。如果只关注政府对农村的资金投入和政策支持，而不注意培养和强化农民的主体意识，就会影响农民的积极性和创造性。要发挥村一级自治组织在为农民提供公共服务方面的作用，努力使之成为农村社区公共产品的供给者。要大力发展村级集体经济和农民专业合作经济组织，不断增强村级组织公共服务的供给能力。要用好用活“一事一议”筹资筹劳政策，把国家支持与广大农民群众投工投劳有机结合起来，通过以奖代补、项目补助、以物抵资等方式，引导农民对直接受益的社会事业公共设施或公共服务投工投劳。这样既可以保证财政投入落到实处，又可以解决村民筹资筹劳规模小的瓶颈问题。
（四）强化监督，切实加强农村公共服务资金、项目的绩效管理。
1、建立以公共服务为导向的县乡政府绩效考核体系，不断提高农村公共服务管理水平。应改革县乡政府的绩效考评机制，尽快建立对县乡政府科学的政绩考核体系，科学确定政府绩效评估的内容和指标体系，将社会发展指标、基本公共服务指标纳入干部政绩考核体系之中，以形成正确的政绩导向，促使地方政府把工作重心从注重GDP和投资项目转为重视农村公共服务管理，提高管理水平。
2、强化农村公共服务资金、项目的监督管理，提高农村公共服务的质量和效率。农村公共服务短缺、低效，甚至出现公共资金挤占、浪费现象，主要就是透明度、公开化不够，缺乏必要的监督和制约。要完善农村公共服务资金的使用和管理制度，对公共资金的使用情况进行全过程的管理和监督，增加资金使用的透明度。要建立责任追究制度，对资金使用情况进行有效约束，及时查处在公共服务方面损害农民利益的行为和相关人员。加大财政、审计等部门的监督作用，确保公共财政资金的合理使用，做到专款专用，提高资金使用效率。
参考文献
[1]王学真.WTO框架下农村公共服务体系的重塑思路.甘肃社会科学，2006，（2）
[2]我国农村公共服务供给主体多元参与机制构建研究；参见中国农村研究网
[3]迟福林：以基本公共服务均等化为导向构建“十二五”社会政策体系