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湘潭大学公共管理学院 湖南湘潭 411105
摘要：近年来，随着经济社会的转型和城市化进程的加快，民众对城市公共设施要求越来越高，公共设施的建设引起“邻避冲突”现象越来越明显，邻避型群体事件也呈高发态势，治理邻避冲突风险成为各级政府必须面对的难题，这也对政府的执政能力提出巨大挑战。文章通过探讨有效治理邻避型群体事件的策略，为化解邻避冲突风险提供有益启示。
关键字：邻避冲突；邻避型群体性事件；治理
随着现代化与城市化进程加快，民众对城市公共服务的水平和质量要求越来越高。为了满足民众日益增长的公共服务需求，必须大量兴建诸如垃圾处理厂、污水处理中心、变电站、等公益性设施。与此同时，这些设施也给毗邻的民众带来了敏感甚至反感，近几年我国不少地方发生了由工业企业或者公共设施的建设引发的反对抗争，因为这些设施给公众带来正效益同时，也给设施周边地区的居民制造了负效益，即公共设施的负外部性，由此形成一种利益对立和冲突。这种利益冲突现象，国外学者一般称为“NotInMyBackyard”，而国内学者通常翻译为“邻避”现象。如何积极有效应对改革进程中不断出现的邻避事件，提出符合我国实际需要的政策安排与路径选择，健全预防和治理邻避事件的各种机制，已成为当前我国各级党委和政府的一项重大任务。
一、改善政府决策程序
（一）鼓励公众的决策参与和监督
在决策问题确定与议题设置阶段，政府要认真考虑公众的风险偏好，鼓励公众的决策参与和监督。如果政府大包大揽，企图通过技术官僚处理“邻避”设施项目中的所有安全隐患，那么必将陷入无休止的、超负荷的工作中而不能自拔，随后产生的懈怠和应付又会造成更大的危害。因此，政府应当鼓励利益相关者都参与到“邻避”设施项目的决策中来，让各方充分讨论各自的风险偏好。避免社会稳定风险评估与环境影响评估中的“表面文章和走过场”，用包容和开放的理念和实际行动，欢迎并提供机会让利益各方参与并监督决策过程。
（二）理顺风险决策的逻辑顺序
在决策形成阶段，注意理顺“邻避”设施风险决策的逻辑顺序。政府作为“邻避”设施项目的最后决策者，必须明确其风险管理的优先顺序。那些明显且容易被忽略的环节需要得到优先的考虑和执行，这包括：①确认“邻避”设施修建和营运过程中具有最大潜在灾难性的后果（也许这个后果的概率极低，但影响却是致命的）。对这一问题的关注和强调可以有效缓解公众的恐慌；②关注那些会给政府和营运企业的诚信和形象带来极大负面影响的后果。任何有关“邻避”设施决策中的“丑闻”和负面信息都会严重损害公共信任；③重视“邻避”设施修建地的弱势群体的声音和观点。政府要确保这部分居民的权益得到维护，他们的参与机会的满足程度将极大响到冲突发生的可能性及发生后的激烈程度。[1]
（三）优化决策体制和机制
在决策的合法化与执行阶段，需要优化决策体制和机制。改善政府在“邻避”冲突管理上的决策质量，依赖于一个健全的法律法规体系，通过法律法规建立“邻避”设施安全规范和管理制度，审查“邻避”设施项目的可行性，追究其中的违规主体的责任。在决策执行阶段，政府应该发出明确的、清晰的决策意愿，并给出可以执行的命令。为此，中央政府有关部门（如“发改委”）要清楚无误地表达政府针对“邻避”设施项目的执行计划，并明确中央和地政府的权责界限。“邻避”设施项目决策一旦通过，政府的职责就变为监督并推动决策的落实。
二、健全相关法律体系
无论是推动发展、维护稳定，还是创新管理、提升服务，法治都是最可靠的手段。偏离法治轨道，不仅不能从根本上解决问题，反而会引发新的矛盾。历史的经验，现实的教训，都要求我们把法治建设摆到极其重要的位置，运用法治思维和法治方式解决“邻避冲突”。
（一）加强法律法规建设
虽然我国关于环境保护的法律较多，但是与邻避设施相关的法律法规还较少，通过立法来规范邻避设施的相关流程，有利于避免因法律漏洞而导致的无序或违规建设的情况发生。第一，在邻避机制或制度设计过程中要坚持人性公平的原则，处理好制度与人的关系，才能够从根本上化解和消除邻避效应，化解邻避冲突。第二，对照国外的立法，针对在环境相邻权保护制度方面的缺陷，我国应借鉴其他国家的民法典，结合中国的实际情况，规定垃圾处理场和相邻住户之间权利义务的相关制度，进一步加强对垃圾处理场周边居民享有城市居民同等环境质量的保护，将居民的财产权利和人格权利相结合，共同调整公法和私法的权利。
（二）建立健全科学完备的工作制度
首先，在邻避性公共设施规划设计阶段，应对潜在的“邻避”效应在法律和相关制度框架内进行评估，包括设施可能产生的种种负面影响、居民对设施的态度、选址地周边情况特别是居民情况等，制定尽可能降低设施负外部性影响的方案。其次，依法规范公众参与，实现互动反馈的规划过程。这比“闭门造车”、到最后仅仅公布方案结果更容易形成被各方接受的方案。
三、优化利益补偿方案
（一）改变经济补偿方式
补偿是最早用来解决邻避设施问题的制度，提供适当的补偿能提高居民接受度，但众多事实也表明，有一些邻避设施并不能因为补偿而被居民接受。一般对于具有高风险的设施，如高放射性废料处置场、高放射性废料暂存场、低放射性废料处置场，其补偿措施通常无影响力。因此，补偿金之外，需要有更多的其他措施来促进共识。比如，可以组合利用经济补偿、土地指标补充、税费减免、增加就业以及与邻避设施相对的“愉悦设施”（如健身场所、休闲场所）的提供等各种政策手段，最大化实现收益和成本分摊的均衡。[2]
（二）构建风险补偿机制
邻避冲突风险补偿机制应包括物质补偿和精神补偿两种方式。物质补偿主要包括经济补偿和实物补偿两种，经济补偿主要包括对公民健康体检、给予赔偿金等等。实物补偿指完善公共设施和服务、整改有潜在风险的邻避设施等等。精神补偿主要包括公开道歉以及保证公民的参与权与建议权，当损失不可避免的情况下，除经济补偿外还应对公民进行公开道歉，平复公民的情绪。保证公民的参与权和建议权是精神补偿的另一种形式，这主要是体现政府对公民权的重视，真正让公民感觉到当家作主的优越感，从而达到心理上的平衡。
参考文献：
[1]张乐，童星.“邻避”冲突管理中的决策困境及其解决思路[J].中国行政管理，2014（4）.
[2]陶鹏，童星.邻避型群体性事件及其治理[J].南京社会科学，2010，（8）.
摘要：近年来，随着经济社会的转型和城市化进程的加快，民众对城市公共设施要求越来越高，公共设施的建设引起“邻避冲突”现象越来越明显，邻避型群体事件也呈高发态势，治理邻避冲突风险成为各级政府必须面对的难题，这也对政府的执政能力提出巨大挑战。文章通过探讨有效治理邻避型群体事件的策略，为化解邻避冲突风险提供有益启示。
关键字：邻避冲突；邻避型群体性事件；治理
随着现代化与城市化进程加快，民众对城市公共服务的水平和质量要求越来越高。为了满足民众日益增长的公共服务需求，必须大量兴建诸如垃圾处理厂、污水处理中心、变电站、等公益性设施。与此同时，这些设施也给毗邻的民众带来了敏感甚至反感，近几年我国不少地方发生了由工业企业或者公共设施的建设引发的反对抗争，因为这些设施给公众带来正效益同时，也给设施周边地区的居民制造了负效益，即公共设施的负外部性，由此形成一种利益对立和冲突。这种利益冲突现象，国外学者一般称为“NotInMyBackyard”，而国内学者通常翻译为“邻避”现象。如何积极有效应对改革进程中不断出现的邻避事件，提出符合我国实际需要的政策安排与路径选择，健全预防和治理邻避事件的各种机制，已成为当前我国各级党委和政府的一项重大任务。
一、改善政府决策程序
（一）鼓励公众的决策参与和监督
在决策问题确定与议题设置阶段，政府要认真考虑公众的风险偏好，鼓励公众的决策参与和监督。如果政府大包大揽，企图通过技术官僚处理“邻避”设施项目中的所有安全隐患，那么必将陷入无休止的、超负荷的工作中而不能自拔，随后产生的懈怠和应付又会造成更大的危害。因此，政府应当鼓励利益相关者都参与到“邻避”设施项目的决策中来，让各方充分讨论各自的风险偏好。避免社会稳定风险评估与环境影响评估中的“表面文章和走过场”，用包容和开放的理念和实际行动，欢迎并提供机会让利益各方参与并监督决策过程。
（二）理顺风险决策的逻辑顺序
在决策形成阶段，注意理顺“邻避”设施风险决策的逻辑顺序。政府作为“邻避”设施项目的最后决策者，必须明确其风险管理的优先顺序。那些明显且容易被忽略的环节需要得到优先的考虑和执行，这包括：①确认“邻避”设施修建和营运过程中具有最大潜在灾难性的后果（也许这个后果的概率极低，但影响却是致命的）。对这一问题的关注和强调可以有效缓解公众的恐慌；②关注那些会给政府和营运企业的诚信和形象带来极大负面影响的后果。任何有关“邻避”设施决策中的“丑闻”和负面信息都会严重损害公共信任；③重视“邻避”设施修建地的弱势群体的声音和观点。政府要确保这部分居民的权益得到维护，他们的参与机会的满足程度将极大响到冲突发生的可能性及发生后的激烈程度。[1]
（三）优化决策体制和机制
在决策的合法化与执行阶段，需要优化决策体制和机制。改善政府在“邻避”冲突管理上的决策质量，依赖于一个健全的法律法规体系，通过法律法规建立“邻避”设施安全规范和管理制度，审查“邻避”设施项目的可行性，追究其中的违规主体的责任。在决策执行阶段，政府应该发出明确的、清晰的决策意愿，并给出可以执行的命令。为此，中央政府有关部门（如“发改委”）要清楚无误地表达政府针对“邻避”设施项目的执行计划，并明确中央和地政府的权责界限。“邻避”设施项目决策一旦通过，政府的职责就变为监督并推动决策的落实。
二、健全相关法律体系
无论是推动发展、维护稳定，还是创新管理、提升服务，法治都是最可靠的手段。偏离法治轨道，不仅不能从根本上解决问题，反而会引发新的矛盾。历史的经验，现实的教训，都要求我们把法治建设摆到极其重要的位置，运用法治思维和法治方式解决“邻避冲突”。
（一）加强法律法规建设
虽然我国关于环境保护的法律较多，但是与邻避设施相关的法律法规还较少，通过立法来规范邻避设施的相关流程，有利于避免因法律漏洞而导致的无序或违规建设的情况发生。第一，在邻避机制或制度设计过程中要坚持人性公平的原则，处理好制度与人的关系，才能够从根本上化解和消除邻避效应，化解邻避冲突。第二，对照国外的立法，针对在环境相邻权保护制度方面的缺陷，我国应借鉴其他国家的民法典，结合中国的实际情况，规定垃圾处理场和相邻住户之间权利义务的相关制度，进一步加强对垃圾处理场周边居民享有城市居民同等环境质量的保护，将居民的财产权利和人格权利相结合，共同调整公法和私法的权利。
（二）建立健全科学完备的工作制度
首先，在邻避性公共设施规划设计阶段，应对潜在的“邻避”效应在法律和相关制度框架内进行评估，包括设施可能产生的种种负面影响、居民对设施的态度、选址地周边情况特别是居民情况等，制定尽可能降低设施负外部性影响的方案。其次，依法规范公众参与，实现互动反馈的规划过程。这比“闭门造车”、到最后仅仅公布方案结果更容易形成被各方接受的方案。
三、优化利益补偿方案
（一）改变经济补偿方式
补偿是最早用来解决邻避设施问题的制度，提供适当的补偿能提高居民接受度，但众多事实也表明，有一些邻避设施并不能因为补偿而被居民接受。一般对于具有高风险的设施，如高放射性废料处置场、高放射性废料暂存场、低放射性废料处置场，其补偿措施通常无影响力。因此，补偿金之外，需要有更多的其他措施来促进共识。比如，可以组合利用经济补偿、土地指标补充、税费减免、增加就业以及与邻避设施相对的“愉悦设施”（如健身场所、休闲场所）的提供等各种政策手段，最大化实现收益和成本分摊的均衡。[2]
（二）构建风险补偿机制
邻避冲突风险补偿机制应包括物质补偿和精神补偿两种方式。物质补偿主要包括经济补偿和实物补偿两种，经济补偿主要包括对公民健康体检、给予赔偿金等等。实物补偿指完善公共设施和服务、整改有潜在风险的邻避设施等等。精神补偿主要包括公开道歉以及保证公民的参与权与建议权，当损失不可避免的情况下，除经济补偿外还应对公民进行公开道歉，平复公民的情绪。保证公民的参与权和建议权是精神补偿的另一种形式，这主要是体现政府对公民权的重视，真正让公民感觉到当家作主的优越感，从而达到心理上的平衡。
参考文献：
[1]张乐，童星.“邻避”冲突管理中的决策困境及其解决思路[J].中国行政管理，2014（4）.
[2]陶鹏，童星.邻避型群体性事件及其治理[J].南京社会科学，2010，（8）.