论文部分内容阅读
摘要:本文从宪政的角度分析了我国的村民自治制度"自治""自主"的宪政精神,认为我国村民自治的本质就是以社会自治的权利来限制政府的行政权力,从而最终保护公民权利,这就决定了村民自治秩序是一种宪政性秩序。以此为基础,本文对中美两国的村自治进行了分析比较,认为推动我国的宪政化建设,有必要进一步完善我国的乡村民主政治建设。
关键词:宪政 村民自治 美国乡村法治
一、中国村民自治的宪政分析
我国1998年11月颁布了《村民委员会组织法》,到现在已经进行了长达20年的探索和实践。综合学术界的观点,我国的村民自治是指村民通过村民委员会这一群众自治组织,进行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,最终实现村民的自我管理、自我教育、和自我服务的民主法制制度。
我国现行《宪法》第111条规定"村民委员会是基层群众自治性组织"、《村民委员会组织法》第一条规定:"为了保障农村村民实行自治,由村民群众依法办理自己的事情,发展农村基层民主,促进农村社会主义物质文明和精神文明建设"。这就明确赋予村民以"自己管理自己"的权利来限制公共权力在公域中的作用范围,从而明确国家权力和公民权利之间的联系与界限,形成社会对国家的约束、制衡关系,达到切实保障村民权利的目的。[1]
从这个意义上说,我国村民自治制度的本质就是以社会自治的权利来限制政府的行政权力,从而最终保护公民权利,这样村民自治秩序就是一种宪政性秩序。[2]
在我国,村民自治的制度是通过《村委会组织法》等法律法规构建起来的,村民自治既不是个人自治,也不是村民委员会自治,而是作为自治主体的全体村民的自治,并且"村民自治是一个多层次、多维度的综合性概念,是自治理念性概念,是基层制度概念,是治理模式概念,是活动方式概念。"[3]
我国实行村民自治,建设基层民主就是提高农民的民主宪政意识的一种最重要方式,也是农民直接参与基层民主宪政实践的途径。因为"村民自治是对国家与农村社会关系的制度化重构,通过宪法和法律的制度安排,村民自治条件下国家的组织边界止于乡镇政权;村民委员会授权主体由乡镇政府转向村级社区的选民,意味着以'命令-服从'为特征的传统国家与农村社会的关系模式开始瓦解;村民委员会实际上又扮演了农村'自治组织'的角色,成为联系国家与农村社会的桥梁;国家与农村社会关系的组织化、实体化和法律化,保证了国家对农村社会的动员与整合。"[4]
因此,我国村民自治闪耀着"自治"和"自主"的宪政精神。宪政与村民自治所具备的制度精神、制度原理、值追求和精神品格近于一致。
第一,村民自治之"自治"精神。我们国家的村民自治的含义可以表述为村民通过制订村规民约来实现"自我管理、自我教育、自我服务",其自治组织--村委会在其运作过程中只受村民的监督而不应受其他机关团体或个人的干预与控制。《村民委员会组织法》明确规定,农村村民实行自治,由村民群众依法办理自己的事情,发展农村基层民主。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。
第二,村民自治之"自主"精神。村民自治的自主性自治体现在其自治组织即村民村委会均须由村民自主、平等地投票选举产生,整个选举过程不应受到外界的干预。在现实的村民选举过程中,为了使选举的自主性能得以实现,村民自治制度最大限度地限制和摆脱党政权力对选举的不正当的干预,人民主权由此而在村民身上得到了真正的体现。[5]村民自主选举的村委会因为其产生的自主性而具有相当的民意基础及村内权威,因而,它在行使其管理职能时不但能得到村民的信任与支持,而且能完全自主地开展自治工作。
二、中国特色的村民自治
在我国,国家的相关立法是村民自治的基本指引和准则,确立和规范村民自治制度的法律法规来自宪法、村民委员会组织法、行政法规和部门规章、地方性法规和地方政府规章。作为法治下的"自治",村民自治不能超出法律范围而任意扩张,不能与国家法治背道而驰,必须在法律规定的范围内"自治"。
从理论上说,村民自治制度的基础和核心内容是民主,即村民通过选举产生的村民委员会进行自我管理、自我教育、自我服务,具体体现为法律赋予村民的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等四大民主权利。因此,村民自治的核心价值,在于它作为大众参与的民主化实践,在民主化实践中建立起一系列民主规则和法治程序,并为中国的民主和法治发挥示范性作用。[6]
而在《宪法》《村民委员会组织法》和现行的体制实际使得村民委员会集行使村的政务、党务、村务、集体经济组织事务于一身,并且乡村政权管理的一系列事务也由村委会去处理,这就具有了明显的"乡政村治"特色。所谓乡政村治是指以乡作为国家基层政权组织,代表国家意志,执行政务;以村作为群众自治组织,管理农村内部事务,实行自我管理、自我教育、自我服务。[7]
在我国乡(镇)村关系联系特别紧密,乡(镇)政务在村自治组织的协助下得以实施;而对村自治事务,乡镇权力往往又涉及广泛。如《村民委员会组织法》第四条规定:"村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作";第二十七条规定:"驻在农村的机关、团体、部队、全民所有制企业、事业单位的人员不参加村民委员会组织,不属于村办的集体所有制单位的人员可以不参加村民委员会组织。但是,他们都应当遵守有关村规民约。所在地的村民委员会、村民会议或者村民代表讨论和处理同这些单位有关的问题,应当与他们协商解决"。
在村民自治框架下,村民会议是村最高权力机构,不召开村民会议时,由村民代表会议代行村民会议职权,村委会和村民小组是村民自治组织的工作机构。又根据《村民委员会组织法》第三条规定:"中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。"这表明村民自治也不能离开党的领导,党的基层组织仍然在村民自治组织中具有及其重要的权力和地位,党的领导是村民自治制度的核心。这样,乡(镇)政务与村务的处理方式就有了三种不同的具体模式:1、党支部与村委会合为一体,或党支部书记经民主选举兼任村委会主任,既处理政务,又处理村务;2、村委会或是偏重于处理政务,将村务的决定和管理交给村民,或是偏重于处理村务,由党支部处理政务;3.由党支部负责处理政务和村内大事,村委会处理一般性的村务。[8]不管是哪一种模式,都反映了村民自治是党领导下的有限的群众自治,而不是游离于党和国家政权管治之外的"自治村"。[9]
三、我国乡政村治与美国社团村治的不同
第一,自治程式上的不同。《纽约乡村法》对自治的相关权力义务和独立性的规定相当明细。在美国村自治作为地方自治制度的当然组成部分,是"独立"的,村自治的议事机构和执行机构具有高度的自治性。与之相比较,在中国,村民委员会实际上并非是独立的,而是乡镇政权行政权力的延伸。如《村民委员会组织法》第四条规定:"村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作"。这与我国的实际情况是相符合的,因为我国对村民自治基本上是依靠乡镇政权的指导,对于乡镇和村委会的权限、村委会的具体职责相关法律也没有进行明确、细致的规定。因此在现实实践中很难依靠司法手段对村民自治进行规制,这在很大程度上来说"破坏"了村民的自治权的。[10]在宪法之后制定实施的《村民委员会组织法》以及现行的体制中实际使得村民委员会超越了村民自治,它集行使村的政务、党务、村务、集体经济组织事务于一身,把乡村政权管理的一系列行为让渡给了村民委员会去执行,具有明显的"乡政村治"特色。
第二,自主理念上的不同。纽约社团性村的设立采取村民自愿原则,由村民自主决定。《纽约乡村法》赋予村民集体对村界域调整、村的撤销、合并等方面很大的自主权。它对社团性村的设立、变更趋向于采取了公司法人的立法模式,对村民权利设置的出发点在于住民的生产需要和生活便利,而不是考虑地方政府的职能和利益。这样的话,村民的自主性也随之增强。
我国是属于政府主导的行政村建制,这样自治权和行政权未能完全分立。如《村民委员会组织法》第8条规定,村民委员会的设立、撤销、范围调整,由乡、民族乡、镇的人民政府提出,经村民会议讨论同意后,报县级人民政府批准。这与村民享受民主、自己管理自己,包括产权自治、财务自治、人事自治、管理自治的精神是有差距的。在我们国家并未形成当全体村民将村民自治权依法授权给村民委员会行使时,个体社会权利以一种公共管理权力的形式出现,即村民委员会这一常设机构依法行使了村的公共管理权,全体村民意志集合的村民委员会与个体村民形成管理和被管理的关系。[11]
第三,法治权限方面的不同。《纽约乡村法》赋予村规划的准法律效力,使规划修订有一套严格的程序,如必须由涉及此规划区域内土地的20%以上的拥有人书面提出,并要经理事会简单的多数票通过。《纽约乡村法》提出充分保护个人发展权。同时,为了保证全村的健康舒适、总体福利和区域安全,理事会有权通过规划限制民用建筑的设计、选址、建设等,旨在促使个人发展权正当善意行使。《纽约乡村法》还规定州法与乡村法不一致时,"没有要求当地法律被接受适应、修订、代替本法的任何规定。"这就意味着,作为州法律的《纽约乡村法》与乡村法律不一致时,可以在两者之间选择适用,说明《纽约乡村法》是参考法,而不是强行法。当然,当《纽约乡村法》一旦被决定适用,就在当地生效。
我国的《村民委员会组织法》规定村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约,并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。除此而外,并无类似于《纽约乡村法》那样赋予相关村事务的准法律效力。另外,我国的村民自治是在党的领导进行的,党的基层组织在村民自治组织中具有非常重要的权力和地位,从一定意义来说,党的领导是村民自治制度的核心。
四、启示与结论
从上文与美国村自治比较来看,美国村自治的相关法治理念是可以为我们所借鉴的。但是我们更应该去思考、探讨和实践的是对于一个经济发展相对落后、农村人口众多的发展中国家而言,村民自治制度最根本的目标应该是把农村内部的事务治理好,真正能够切实地让广大农民在农村享有民主,而不应当要求它进一步自下而上推进国家政治领域的民主化进程。因为农民自治组织没有实际能力充当带动整个国家民主化进程的火车头。[12]
特别要注意的是中美两国的国情不同,因此在看待美国的乡村自治与中国的村民自治的时候应该采用辩证的历史的观点。今天看来美国的乡村自治发展了这么多年,相关法律制度已经很完善了,但是他们的这一套理论和制度仍然存在不足。而我们国家实施的村民自治制度闪耀着的"自治"和"自主"宪政精神,正是我国进行法治建设,推进基层民主法制建设过程中所要追求和实现的问题。
参考文献:
[1]彭澎:《中国村民自治的宪政思考》,《中国农业大学学报(社会科学版)》,2008(9)。
[2]张立平:《宪政视角下的村民自治》,《武汉科技学院学报》,2007(1)。
[3]何泽中:《村民自治概念辨析》,《法学评论》,2001(1)。
[4]金太军、王运生:《村民自治对国家与农村社会关系的制度化重构》,《文史哲》,2002(2)。
[5]同[1]。
[6] 张文山:《自治权理论与自治条例研究》,法律出版社,2005年版第37页。
[7]王金洪:《中国与印度农村村民自治制度比较》,《华南师范大学学报(社会科学版)》,2000(10)。
[8]徐勇:《中国农村村民自治》,华中师范大学出版社1997年版,第215页。
[9]同[7]。
[10]赵一红:《我国村民自治制度中的自制规章与国家法律关系现状的分析》,《政治学研究》,2007(2)。
[11]周贤日硕士研究生学位论文《中国村民自治法治研究》。
[12]同[7][9]。
关键词:宪政 村民自治 美国乡村法治
一、中国村民自治的宪政分析
我国1998年11月颁布了《村民委员会组织法》,到现在已经进行了长达20年的探索和实践。综合学术界的观点,我国的村民自治是指村民通过村民委员会这一群众自治组织,进行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,最终实现村民的自我管理、自我教育、和自我服务的民主法制制度。
我国现行《宪法》第111条规定"村民委员会是基层群众自治性组织"、《村民委员会组织法》第一条规定:"为了保障农村村民实行自治,由村民群众依法办理自己的事情,发展农村基层民主,促进农村社会主义物质文明和精神文明建设"。这就明确赋予村民以"自己管理自己"的权利来限制公共权力在公域中的作用范围,从而明确国家权力和公民权利之间的联系与界限,形成社会对国家的约束、制衡关系,达到切实保障村民权利的目的。[1]
从这个意义上说,我国村民自治制度的本质就是以社会自治的权利来限制政府的行政权力,从而最终保护公民权利,这样村民自治秩序就是一种宪政性秩序。[2]
在我国,村民自治的制度是通过《村委会组织法》等法律法规构建起来的,村民自治既不是个人自治,也不是村民委员会自治,而是作为自治主体的全体村民的自治,并且"村民自治是一个多层次、多维度的综合性概念,是自治理念性概念,是基层制度概念,是治理模式概念,是活动方式概念。"[3]
我国实行村民自治,建设基层民主就是提高农民的民主宪政意识的一种最重要方式,也是农民直接参与基层民主宪政实践的途径。因为"村民自治是对国家与农村社会关系的制度化重构,通过宪法和法律的制度安排,村民自治条件下国家的组织边界止于乡镇政权;村民委员会授权主体由乡镇政府转向村级社区的选民,意味着以'命令-服从'为特征的传统国家与农村社会的关系模式开始瓦解;村民委员会实际上又扮演了农村'自治组织'的角色,成为联系国家与农村社会的桥梁;国家与农村社会关系的组织化、实体化和法律化,保证了国家对农村社会的动员与整合。"[4]
因此,我国村民自治闪耀着"自治"和"自主"的宪政精神。宪政与村民自治所具备的制度精神、制度原理、值追求和精神品格近于一致。
第一,村民自治之"自治"精神。我们国家的村民自治的含义可以表述为村民通过制订村规民约来实现"自我管理、自我教育、自我服务",其自治组织--村委会在其运作过程中只受村民的监督而不应受其他机关团体或个人的干预与控制。《村民委员会组织法》明确规定,农村村民实行自治,由村民群众依法办理自己的事情,发展农村基层民主。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。
第二,村民自治之"自主"精神。村民自治的自主性自治体现在其自治组织即村民村委会均须由村民自主、平等地投票选举产生,整个选举过程不应受到外界的干预。在现实的村民选举过程中,为了使选举的自主性能得以实现,村民自治制度最大限度地限制和摆脱党政权力对选举的不正当的干预,人民主权由此而在村民身上得到了真正的体现。[5]村民自主选举的村委会因为其产生的自主性而具有相当的民意基础及村内权威,因而,它在行使其管理职能时不但能得到村民的信任与支持,而且能完全自主地开展自治工作。
二、中国特色的村民自治
在我国,国家的相关立法是村民自治的基本指引和准则,确立和规范村民自治制度的法律法规来自宪法、村民委员会组织法、行政法规和部门规章、地方性法规和地方政府规章。作为法治下的"自治",村民自治不能超出法律范围而任意扩张,不能与国家法治背道而驰,必须在法律规定的范围内"自治"。
从理论上说,村民自治制度的基础和核心内容是民主,即村民通过选举产生的村民委员会进行自我管理、自我教育、自我服务,具体体现为法律赋予村民的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等四大民主权利。因此,村民自治的核心价值,在于它作为大众参与的民主化实践,在民主化实践中建立起一系列民主规则和法治程序,并为中国的民主和法治发挥示范性作用。[6]
而在《宪法》《村民委员会组织法》和现行的体制实际使得村民委员会集行使村的政务、党务、村务、集体经济组织事务于一身,并且乡村政权管理的一系列事务也由村委会去处理,这就具有了明显的"乡政村治"特色。所谓乡政村治是指以乡作为国家基层政权组织,代表国家意志,执行政务;以村作为群众自治组织,管理农村内部事务,实行自我管理、自我教育、自我服务。[7]
在我国乡(镇)村关系联系特别紧密,乡(镇)政务在村自治组织的协助下得以实施;而对村自治事务,乡镇权力往往又涉及广泛。如《村民委员会组织法》第四条规定:"村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作";第二十七条规定:"驻在农村的机关、团体、部队、全民所有制企业、事业单位的人员不参加村民委员会组织,不属于村办的集体所有制单位的人员可以不参加村民委员会组织。但是,他们都应当遵守有关村规民约。所在地的村民委员会、村民会议或者村民代表讨论和处理同这些单位有关的问题,应当与他们协商解决"。
在村民自治框架下,村民会议是村最高权力机构,不召开村民会议时,由村民代表会议代行村民会议职权,村委会和村民小组是村民自治组织的工作机构。又根据《村民委员会组织法》第三条规定:"中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。"这表明村民自治也不能离开党的领导,党的基层组织仍然在村民自治组织中具有及其重要的权力和地位,党的领导是村民自治制度的核心。这样,乡(镇)政务与村务的处理方式就有了三种不同的具体模式:1、党支部与村委会合为一体,或党支部书记经民主选举兼任村委会主任,既处理政务,又处理村务;2、村委会或是偏重于处理政务,将村务的决定和管理交给村民,或是偏重于处理村务,由党支部处理政务;3.由党支部负责处理政务和村内大事,村委会处理一般性的村务。[8]不管是哪一种模式,都反映了村民自治是党领导下的有限的群众自治,而不是游离于党和国家政权管治之外的"自治村"。[9]
三、我国乡政村治与美国社团村治的不同
第一,自治程式上的不同。《纽约乡村法》对自治的相关权力义务和独立性的规定相当明细。在美国村自治作为地方自治制度的当然组成部分,是"独立"的,村自治的议事机构和执行机构具有高度的自治性。与之相比较,在中国,村民委员会实际上并非是独立的,而是乡镇政权行政权力的延伸。如《村民委员会组织法》第四条规定:"村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作"。这与我国的实际情况是相符合的,因为我国对村民自治基本上是依靠乡镇政权的指导,对于乡镇和村委会的权限、村委会的具体职责相关法律也没有进行明确、细致的规定。因此在现实实践中很难依靠司法手段对村民自治进行规制,这在很大程度上来说"破坏"了村民的自治权的。[10]在宪法之后制定实施的《村民委员会组织法》以及现行的体制中实际使得村民委员会超越了村民自治,它集行使村的政务、党务、村务、集体经济组织事务于一身,把乡村政权管理的一系列行为让渡给了村民委员会去执行,具有明显的"乡政村治"特色。
第二,自主理念上的不同。纽约社团性村的设立采取村民自愿原则,由村民自主决定。《纽约乡村法》赋予村民集体对村界域调整、村的撤销、合并等方面很大的自主权。它对社团性村的设立、变更趋向于采取了公司法人的立法模式,对村民权利设置的出发点在于住民的生产需要和生活便利,而不是考虑地方政府的职能和利益。这样的话,村民的自主性也随之增强。
我国是属于政府主导的行政村建制,这样自治权和行政权未能完全分立。如《村民委员会组织法》第8条规定,村民委员会的设立、撤销、范围调整,由乡、民族乡、镇的人民政府提出,经村民会议讨论同意后,报县级人民政府批准。这与村民享受民主、自己管理自己,包括产权自治、财务自治、人事自治、管理自治的精神是有差距的。在我们国家并未形成当全体村民将村民自治权依法授权给村民委员会行使时,个体社会权利以一种公共管理权力的形式出现,即村民委员会这一常设机构依法行使了村的公共管理权,全体村民意志集合的村民委员会与个体村民形成管理和被管理的关系。[11]
第三,法治权限方面的不同。《纽约乡村法》赋予村规划的准法律效力,使规划修订有一套严格的程序,如必须由涉及此规划区域内土地的20%以上的拥有人书面提出,并要经理事会简单的多数票通过。《纽约乡村法》提出充分保护个人发展权。同时,为了保证全村的健康舒适、总体福利和区域安全,理事会有权通过规划限制民用建筑的设计、选址、建设等,旨在促使个人发展权正当善意行使。《纽约乡村法》还规定州法与乡村法不一致时,"没有要求当地法律被接受适应、修订、代替本法的任何规定。"这就意味着,作为州法律的《纽约乡村法》与乡村法律不一致时,可以在两者之间选择适用,说明《纽约乡村法》是参考法,而不是强行法。当然,当《纽约乡村法》一旦被决定适用,就在当地生效。
我国的《村民委员会组织法》规定村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约,并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。除此而外,并无类似于《纽约乡村法》那样赋予相关村事务的准法律效力。另外,我国的村民自治是在党的领导进行的,党的基层组织在村民自治组织中具有非常重要的权力和地位,从一定意义来说,党的领导是村民自治制度的核心。
四、启示与结论
从上文与美国村自治比较来看,美国村自治的相关法治理念是可以为我们所借鉴的。但是我们更应该去思考、探讨和实践的是对于一个经济发展相对落后、农村人口众多的发展中国家而言,村民自治制度最根本的目标应该是把农村内部的事务治理好,真正能够切实地让广大农民在农村享有民主,而不应当要求它进一步自下而上推进国家政治领域的民主化进程。因为农民自治组织没有实际能力充当带动整个国家民主化进程的火车头。[12]
特别要注意的是中美两国的国情不同,因此在看待美国的乡村自治与中国的村民自治的时候应该采用辩证的历史的观点。今天看来美国的乡村自治发展了这么多年,相关法律制度已经很完善了,但是他们的这一套理论和制度仍然存在不足。而我们国家实施的村民自治制度闪耀着的"自治"和"自主"宪政精神,正是我国进行法治建设,推进基层民主法制建设过程中所要追求和实现的问题。
参考文献:
[1]彭澎:《中国村民自治的宪政思考》,《中国农业大学学报(社会科学版)》,2008(9)。
[2]张立平:《宪政视角下的村民自治》,《武汉科技学院学报》,2007(1)。
[3]何泽中:《村民自治概念辨析》,《法学评论》,2001(1)。
[4]金太军、王运生:《村民自治对国家与农村社会关系的制度化重构》,《文史哲》,2002(2)。
[5]同[1]。
[6] 张文山:《自治权理论与自治条例研究》,法律出版社,2005年版第37页。
[7]王金洪:《中国与印度农村村民自治制度比较》,《华南师范大学学报(社会科学版)》,2000(10)。
[8]徐勇:《中国农村村民自治》,华中师范大学出版社1997年版,第215页。
[9]同[7]。
[10]赵一红:《我国村民自治制度中的自制规章与国家法律关系现状的分析》,《政治学研究》,2007(2)。
[11]周贤日硕士研究生学位论文《中国村民自治法治研究》。
[12]同[7][9]。