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[摘要]举报制度是检察机关强化法律监督、维护公平正义,保障公民依法行使民主权利的一项重要制度。检察举报工作的好坏,直接影响到检察机关能否正确履行法律监督职能及其社会公信力。为此,建立科学、严谨、统一的举报制度,势在必行。
[关键词]举报;检察举报制度;反腐败;公信力
举报是指公民、组织或单位向司法机关或者其他国家机关检举、控告违纪违法犯罪,依法行使其民主权利的行为。受理举报的机关和组织对公民或者单位举报的线索,依照法律或者其他有关规定进行调查处理形成的一整套程序以及各项具体规定、制度,则构成了完整的举报制度,从而保障举报工作的有序开展。这里,笔者想以自己多年从事反贪工作的点滴体会,谈谈对完善检察举报制度的粗浅认识。
一、检察举报制度的重要意义和作用
举报作为一种社会现象,其实质就在于公民和国家司法机关对发现和惩治犯罪进行相互的联系和沟通,体现了惩治犯罪的社会共同责任。举报制度的建立,为公民监督国家工作人员开辟了法律通道,也为我国公民同职务犯罪作斗争提供了有力武器和重要手段,是国家专门法律监督与公民的民主监督的有机结合。其意义和作用还体现在以下方面:
(一)举报工作是反腐败斗争的重要组成部分,是检察机关打击贪污贿赂犯罪的第一道门槛
举报工作是查处职务犯罪行为,消除腐败现象的第一道工序,处于龙头地位,是检察机关的法律监督与公众的社会监督、专门工作与群众路线相结合的有效形式。可以说,举报工作在打击和预防职务犯罪方面功不可没。通过举报,增强了检察机关发现职务犯罪行为的能力,极大地推动了惩治职务犯罪和反腐败斗争的深入开展。因此,健全有效的检察举报制度对于惩治腐败来说是非常重要的一环。
(二)举报是检察机关的主要案件来源,也是检察机关发现违法犯罪行为的重要渠道
举报制度是检察机关联系群众的桥梁和纽带,它为检察机关惩治职务犯罪工作开辟了充足的案源,成为了检察机关发现和掌握职务犯罪线索的主渠道。事实表明,检察机关立案查处相当数量的职务犯罪案件,其线索来源于广大公众的举报。检察机关通过查处公民举报的职务犯罪,保护了国家机关、国有企事业单位的正常工作活动,从而维护了经济建设发展和社会秩序。
(三)完善的举报制度是检察机关强化法律监督职能,维护社会公平正义,构建和谐社会的客观要求
构建社会主义和谐社会离不开公平正义,实现社会公平正义有赖于国家机关强大的法律支撑和社会公众对国家工作人员民主监督权利的有效实现。只有完善的举报制度,才能促使检察机关依法、及时、有效地调查举报线索,惩治贪污、贿赂、渎职等违法犯罪行为,促进反腐倡廉,维护社会稳定,保障改革开放和经济建设的顺利进行。
二、检察举报制度的现状和缺陷
1996年,最高人民检察院颁布实施了《人民检察院举报工作规定》,标志着我国检察举报制度进入了规范、深入的新阶段,并显示出强大的生命力和巨大的威力。随着各地检察机关举报中心的建立,检察举报已成为我国廉政建设的一道重要防线,成为腐败分子难以逾越的屏障。
近年来,检察机关不断完善举报制度,就广州市检察机关来说,对举报线索实行了规范化信息软件系统管理,增强了举报线索管理的统一性、规范性和保密性。为了鼓励、便利公民和组织举报,不断拓宽举报渠道,接受以来访、信件、专线电话、信息网络等各种形式提交的举报,并开展灵活多样的举报宣传活动,把宣传中央反腐败的战略部署同改革、发展、稳定的大局结合起来,把专门机关反腐败斗争与构建和谐社会结合起来,引导、教育群众,给群众以启迪、信心和力量,激发了群众的举报热情,为惩治职务犯罪、推动反腐倡廉、降低法律监督成本发挥了巨大作用,也为进一步完善举报制度积累了丰富的实践素材。
但是我们也清楚地看到,目前检察举报制度还有许多不尽完善的地方,主要表现在:
一是举报机构设置不够合理,且缺乏统一性。目前我国各级检察机关举报中心虽然对外统一独立挂牌,但对内大都是与控申部门(或反贪局综合部门)合署办公(即一套人马、两个牌子)。由于业务部门工作量较大,举报工作很多时候只能是坐等。如果举报中心设在控申部门内,实践中往往会因为线索在分流到侦查部门后的查处、信息反馈、答复举报人等环节上,由于不同部门之间的某些原因而受到牵制,影响了举报中心对线索分流后的情况掌握以及有效管理。
二是举报线索管理不够严谨,监督乏力。目前举报线索的分流无非几种:一是本院自侦部门;二是其他检察院或司法机关;三是有关纪检部门。但无论分流到哪个部门,都缺乏有效的跟踪和监督(尤其是后两者),信息反馈制度不健全,落实不到位。调查举报案件线索的随意性较大,许多线索查处时间较长,甚至没有音讯。
三是举报工作的宣传力度缺乏深度和广度。从温州市人民检察院近两年来开展举报宣传周活动的效果看,群众的举报意识有所增强,热情也空前提高。群众一方面对腐败现象非常义愤,对检察机关惩治腐败的期望值很高,但另一方面又对举报知识存在很大的法律盲点,认知度不够,所反映的内容大都不属于检察机关的受案范围,举报线索的可查价值并不高。由此可见,举报宣传的道路还任重道远。
四是举报工作缺少人员和经费投入,人员数量、配套硬件设施以及现代化科技的运用与举报工作的发展不相适应。目前基层院举报工作人员绝大部分是合署办公,身兼数职,所在部门的人员配备也相对较少。由于受条件限制,大多数举报中心都没有专门的举报接访室。部分基层院举报技术设施简陋,甚至没有开通网上举报业务。举报工作的效果往往集中体现在举报工作人员的政治素质和工作责任心上,主观成分过大。
五是对举报人保护机制不完善。近年来,举报人遭恶性打击报复事件屡屡发生,其原因是多方面的,有举报人自身保护意识不强,也不排除个别国家机关工作人员故意泄密的可能性,也有举报信被转到有关单位纪检部门查处,造成举报人身份暴露。虽然我国刑法对打击报复行为有明确的惩罚条款,最高人民检察院也制订了《关于保护公民举报权利的规定》,但毕竟这些条款和规定过于原则性,实践中并没有发挥出保护举报人所应有的效能。
三、对完善检察举报制度的几点建议
(一)加强举报中心机构建设
举报中心是检察机关履行法律监督职能、处理举报工作的一个专门业务机构,应当统一独立设置,而不是合署于其他部门,其规格应等同于本院其他业务机构(从实践中看,举报中心设在反贪局内更能发挥其应有的功能)。举报中心的职能不仅仅是对举报线索的受理、登记、呈批和分流,而是包括与举报工作相关的一系列管理工作,如举报查处工作的对外答复、举报信息反馈、举报宣传、举报线索查处后文书材料的装订、归档以及举报制度建设与督办落实。完善举报中心机构建设,不仅有利于检察举报工作的专业化、规范化建设,更有助于提高检察机关在群众中的威望和社会公信力。
(二)完善举报线索管理机制
一是坚持举报线索由举报中心统一管理的制度,进一步落实举报线索审查协调制度;二是严格执行署名举报限期必查制度,期限内未及查处的,由举报中心责成有关部门作出合理解释,并督促办理;三是建立举报线索评估制度,对有可查价值的线索进行二次分流;四是对分流出去的举报线索严格实行催办、督办制度,对没有按时反馈结果的部门,举报中心有权发出催办、督办通知单。五是开发利用现代科技手段,确保举报信息进入高度保密的检察举报系统,任何人无权修改。六是建议成立由主管检察长领导下的反贪、渎检、举报中心负责人组成的“举报线索管理领导小组”,专门负责举报线索的评估、协调、督查催办工作,使举报线索的管理有组织保障,做到件件有登记、分流有去向、查处有结果,以防止有案不查、打击不力的情况发生,从而形成一整套从举报、受理、分流到查处、反馈的科学、快捷、保密、有效的管理机制,使举报工作走上正规化、法制化轨道。
(三)加大举报宣传工作力度
要让举报宣传工作经常化、制度化、多样化,从内容上既要宣传举报知识,又要大力宣传检察机关的职能范围,从形式上可以采取举报知识有奖问答等寓教于乐的方式激励群众参与。要广泛利用电视、报纸、公益广告、互联网等宣传媒体,在全社会营造“举报光荣”的立体氛围。通过宣传,增强群众的监督、参与意识,提高举报质量。只有把调动人民群众的举报热情和保护举报人合法权益上升到与反腐败工作同等重要的位置时,腐败分子才没有立足之地。
(四)加强举报队伍的自身建设
举报工作的好坏,不仅关系到检察机关反腐败斗争的成败,也直接影响到检察机关在群众心目中的地位,更直接危及到举报人的合法权益和生命安全。举报工作的特殊性,要求举报工作人员必须具备良好的政治素质、检察职业道德和敬业精神。因此,加强举报队伍的思想建设、组织建设和制度建设,是提高举报队伍战斗力的根本保证。
(五)完善举报人保护机制
切实加大保护举报人合法权益和打击报复陷害举报人行为的力度,要建立一整套严格的保密制度,应明文禁止将举报材料转给被举报人单位及其上一级主管单位,违者严肃处理。对打击报复举报人的,实行举报必查制度,发现一起查处一起,以消除群众后顾之忧。同时,对利用举报诬告陷害他人的,也应给予严肃查处。
随着反腐败斗争的不断深入和社会主义民主法治进程步伐的加快,完善举报制度的呼声也日渐高涨,特别是众多专家、学者以及关心中国法治建设的公众,都为健全和完善举报制度踊跃进献良策,例如,推行密码举报、对保护举报人合法权益立法、设立举报人奖励基金等等,这些都不失为非常好的建议。作为置身于反腐败前沿的检察机关,理应为早日付诸实施这些良策而积极实践探索、积累经验,让英雄流血又流泪的悲剧不再上演。
诚然,举报制度的健全和完善单靠检察机关的努力是远远不够的,这是一项系统工程,它有赖于全社会的共同关注和努力,特别是各级党委、政府的支持与配合,这样才能取得良好的效果。
[作者简介]黄通荣(1979—),男,浙江苍南人,研究方向:刑诉理论,工作单位为温州市人民检察院,职务为研究室主任。
[关键词]举报;检察举报制度;反腐败;公信力
举报是指公民、组织或单位向司法机关或者其他国家机关检举、控告违纪违法犯罪,依法行使其民主权利的行为。受理举报的机关和组织对公民或者单位举报的线索,依照法律或者其他有关规定进行调查处理形成的一整套程序以及各项具体规定、制度,则构成了完整的举报制度,从而保障举报工作的有序开展。这里,笔者想以自己多年从事反贪工作的点滴体会,谈谈对完善检察举报制度的粗浅认识。
一、检察举报制度的重要意义和作用
举报作为一种社会现象,其实质就在于公民和国家司法机关对发现和惩治犯罪进行相互的联系和沟通,体现了惩治犯罪的社会共同责任。举报制度的建立,为公民监督国家工作人员开辟了法律通道,也为我国公民同职务犯罪作斗争提供了有力武器和重要手段,是国家专门法律监督与公民的民主监督的有机结合。其意义和作用还体现在以下方面:
(一)举报工作是反腐败斗争的重要组成部分,是检察机关打击贪污贿赂犯罪的第一道门槛
举报工作是查处职务犯罪行为,消除腐败现象的第一道工序,处于龙头地位,是检察机关的法律监督与公众的社会监督、专门工作与群众路线相结合的有效形式。可以说,举报工作在打击和预防职务犯罪方面功不可没。通过举报,增强了检察机关发现职务犯罪行为的能力,极大地推动了惩治职务犯罪和反腐败斗争的深入开展。因此,健全有效的检察举报制度对于惩治腐败来说是非常重要的一环。
(二)举报是检察机关的主要案件来源,也是检察机关发现违法犯罪行为的重要渠道
举报制度是检察机关联系群众的桥梁和纽带,它为检察机关惩治职务犯罪工作开辟了充足的案源,成为了检察机关发现和掌握职务犯罪线索的主渠道。事实表明,检察机关立案查处相当数量的职务犯罪案件,其线索来源于广大公众的举报。检察机关通过查处公民举报的职务犯罪,保护了国家机关、国有企事业单位的正常工作活动,从而维护了经济建设发展和社会秩序。
(三)完善的举报制度是检察机关强化法律监督职能,维护社会公平正义,构建和谐社会的客观要求
构建社会主义和谐社会离不开公平正义,实现社会公平正义有赖于国家机关强大的法律支撑和社会公众对国家工作人员民主监督权利的有效实现。只有完善的举报制度,才能促使检察机关依法、及时、有效地调查举报线索,惩治贪污、贿赂、渎职等违法犯罪行为,促进反腐倡廉,维护社会稳定,保障改革开放和经济建设的顺利进行。
二、检察举报制度的现状和缺陷
1996年,最高人民检察院颁布实施了《人民检察院举报工作规定》,标志着我国检察举报制度进入了规范、深入的新阶段,并显示出强大的生命力和巨大的威力。随着各地检察机关举报中心的建立,检察举报已成为我国廉政建设的一道重要防线,成为腐败分子难以逾越的屏障。
近年来,检察机关不断完善举报制度,就广州市检察机关来说,对举报线索实行了规范化信息软件系统管理,增强了举报线索管理的统一性、规范性和保密性。为了鼓励、便利公民和组织举报,不断拓宽举报渠道,接受以来访、信件、专线电话、信息网络等各种形式提交的举报,并开展灵活多样的举报宣传活动,把宣传中央反腐败的战略部署同改革、发展、稳定的大局结合起来,把专门机关反腐败斗争与构建和谐社会结合起来,引导、教育群众,给群众以启迪、信心和力量,激发了群众的举报热情,为惩治职务犯罪、推动反腐倡廉、降低法律监督成本发挥了巨大作用,也为进一步完善举报制度积累了丰富的实践素材。
但是我们也清楚地看到,目前检察举报制度还有许多不尽完善的地方,主要表现在:
一是举报机构设置不够合理,且缺乏统一性。目前我国各级检察机关举报中心虽然对外统一独立挂牌,但对内大都是与控申部门(或反贪局综合部门)合署办公(即一套人马、两个牌子)。由于业务部门工作量较大,举报工作很多时候只能是坐等。如果举报中心设在控申部门内,实践中往往会因为线索在分流到侦查部门后的查处、信息反馈、答复举报人等环节上,由于不同部门之间的某些原因而受到牵制,影响了举报中心对线索分流后的情况掌握以及有效管理。
二是举报线索管理不够严谨,监督乏力。目前举报线索的分流无非几种:一是本院自侦部门;二是其他检察院或司法机关;三是有关纪检部门。但无论分流到哪个部门,都缺乏有效的跟踪和监督(尤其是后两者),信息反馈制度不健全,落实不到位。调查举报案件线索的随意性较大,许多线索查处时间较长,甚至没有音讯。
三是举报工作的宣传力度缺乏深度和广度。从温州市人民检察院近两年来开展举报宣传周活动的效果看,群众的举报意识有所增强,热情也空前提高。群众一方面对腐败现象非常义愤,对检察机关惩治腐败的期望值很高,但另一方面又对举报知识存在很大的法律盲点,认知度不够,所反映的内容大都不属于检察机关的受案范围,举报线索的可查价值并不高。由此可见,举报宣传的道路还任重道远。
四是举报工作缺少人员和经费投入,人员数量、配套硬件设施以及现代化科技的运用与举报工作的发展不相适应。目前基层院举报工作人员绝大部分是合署办公,身兼数职,所在部门的人员配备也相对较少。由于受条件限制,大多数举报中心都没有专门的举报接访室。部分基层院举报技术设施简陋,甚至没有开通网上举报业务。举报工作的效果往往集中体现在举报工作人员的政治素质和工作责任心上,主观成分过大。
五是对举报人保护机制不完善。近年来,举报人遭恶性打击报复事件屡屡发生,其原因是多方面的,有举报人自身保护意识不强,也不排除个别国家机关工作人员故意泄密的可能性,也有举报信被转到有关单位纪检部门查处,造成举报人身份暴露。虽然我国刑法对打击报复行为有明确的惩罚条款,最高人民检察院也制订了《关于保护公民举报权利的规定》,但毕竟这些条款和规定过于原则性,实践中并没有发挥出保护举报人所应有的效能。
三、对完善检察举报制度的几点建议
(一)加强举报中心机构建设
举报中心是检察机关履行法律监督职能、处理举报工作的一个专门业务机构,应当统一独立设置,而不是合署于其他部门,其规格应等同于本院其他业务机构(从实践中看,举报中心设在反贪局内更能发挥其应有的功能)。举报中心的职能不仅仅是对举报线索的受理、登记、呈批和分流,而是包括与举报工作相关的一系列管理工作,如举报查处工作的对外答复、举报信息反馈、举报宣传、举报线索查处后文书材料的装订、归档以及举报制度建设与督办落实。完善举报中心机构建设,不仅有利于检察举报工作的专业化、规范化建设,更有助于提高检察机关在群众中的威望和社会公信力。
(二)完善举报线索管理机制
一是坚持举报线索由举报中心统一管理的制度,进一步落实举报线索审查协调制度;二是严格执行署名举报限期必查制度,期限内未及查处的,由举报中心责成有关部门作出合理解释,并督促办理;三是建立举报线索评估制度,对有可查价值的线索进行二次分流;四是对分流出去的举报线索严格实行催办、督办制度,对没有按时反馈结果的部门,举报中心有权发出催办、督办通知单。五是开发利用现代科技手段,确保举报信息进入高度保密的检察举报系统,任何人无权修改。六是建议成立由主管检察长领导下的反贪、渎检、举报中心负责人组成的“举报线索管理领导小组”,专门负责举报线索的评估、协调、督查催办工作,使举报线索的管理有组织保障,做到件件有登记、分流有去向、查处有结果,以防止有案不查、打击不力的情况发生,从而形成一整套从举报、受理、分流到查处、反馈的科学、快捷、保密、有效的管理机制,使举报工作走上正规化、法制化轨道。
(三)加大举报宣传工作力度
要让举报宣传工作经常化、制度化、多样化,从内容上既要宣传举报知识,又要大力宣传检察机关的职能范围,从形式上可以采取举报知识有奖问答等寓教于乐的方式激励群众参与。要广泛利用电视、报纸、公益广告、互联网等宣传媒体,在全社会营造“举报光荣”的立体氛围。通过宣传,增强群众的监督、参与意识,提高举报质量。只有把调动人民群众的举报热情和保护举报人合法权益上升到与反腐败工作同等重要的位置时,腐败分子才没有立足之地。
(四)加强举报队伍的自身建设
举报工作的好坏,不仅关系到检察机关反腐败斗争的成败,也直接影响到检察机关在群众心目中的地位,更直接危及到举报人的合法权益和生命安全。举报工作的特殊性,要求举报工作人员必须具备良好的政治素质、检察职业道德和敬业精神。因此,加强举报队伍的思想建设、组织建设和制度建设,是提高举报队伍战斗力的根本保证。
(五)完善举报人保护机制
切实加大保护举报人合法权益和打击报复陷害举报人行为的力度,要建立一整套严格的保密制度,应明文禁止将举报材料转给被举报人单位及其上一级主管单位,违者严肃处理。对打击报复举报人的,实行举报必查制度,发现一起查处一起,以消除群众后顾之忧。同时,对利用举报诬告陷害他人的,也应给予严肃查处。
随着反腐败斗争的不断深入和社会主义民主法治进程步伐的加快,完善举报制度的呼声也日渐高涨,特别是众多专家、学者以及关心中国法治建设的公众,都为健全和完善举报制度踊跃进献良策,例如,推行密码举报、对保护举报人合法权益立法、设立举报人奖励基金等等,这些都不失为非常好的建议。作为置身于反腐败前沿的检察机关,理应为早日付诸实施这些良策而积极实践探索、积累经验,让英雄流血又流泪的悲剧不再上演。
诚然,举报制度的健全和完善单靠检察机关的努力是远远不够的,这是一项系统工程,它有赖于全社会的共同关注和努力,特别是各级党委、政府的支持与配合,这样才能取得良好的效果。
[作者简介]黄通荣(1979—),男,浙江苍南人,研究方向:刑诉理论,工作单位为温州市人民检察院,职务为研究室主任。