论文部分内容阅读
和食品安全问题一样，“吃空饷”也成了盘旋在政府治理领域的一个幽灵。最近十几年间，这个幽灵从不曾走远。从上世纪末轰动一时的宁夏同心县5岁娃娃吃“皇粮”，到去年曝光的福建龙岩“最牛公务员”九年未上班工资照拿，类似的事件屡屡冲击公众的眼球。
但每一次的舆情喧嚣过后，事情却仿佛没什么改变，空响一场。“空饷”还在不断被吃，黑幕之下，规模多大仍是个谜。只有一些零星个案在因缘巧合之下，让公众偶尔得知。前不久爆出的“湘潭神女”王茜与“文水仙姑”王辉，都曾有“吃空饷”的履历。如今，潜伏在“神女”背后的“神父”已被免职，“仙姑”之上的“仙翁”还依然云蒸霞蔚，目前也还谈不上究责。
当然，吃空饷毕竟不是什么光彩的事。因此上述个案，均系被动曝光。更多的类似案件，各地官员唯恐避之不及。像浙江永康和山东沂南这样主动“晒空饷”的，近年来着实罕见。
5月3日，永康市在媒体上公布了《永康市在编不在岗人员自查情况结果通报》，该市192名因各种原因“在编不在岗”的机关事业单位工作人员被晒到了阳光下。山东沂南则晒出了另一种“吃空饷”——带薪坐牢。据统计，该县近三年办理的职务犯罪案件已判刑61件61人，其中有32人的工资没有变动。“带薪坐牢”叠加了财政腐败与司法腐败，对于世道人心和司法公信的负面冲击更大。官员坐牢还能带薪，这样的“吃空饷”在加剧撕裂官民关系的问题之上，其“效果”绝不容忽视。
公众之所以能看到沂南的情况，源于沂南检察院的依法履职。遗憾的是，对尚处在黑箱中潜滋暗长的“吃空饷”，我们还看不到从根本上能遏制它的迹象。这是因为，相比起“吃空饷”的利，被曝光的风险实在太小，被问责的风险还要更小。十几年前，同心县5岁娃娃就吃上了“空饷”。这样恶劣的事情，全世界同理，责任人须被揪出法办。不过，虽然国家的刑法也设有贪污罪等罪名，但多数“吃空饷”即便得到调查坐实，最严厉的处罚不过是将骗得的赃款退还财政了事。
“吃空饷”以退赃方式“大事化小，小事化了”，这种处理办法几成潜规则。违法者并不觉得这有什么不好意思，有时他们还会自叹倒霉；执法者也同样不觉得这有什么不对劲，虽然在法律上退赃绝不能事了。
试想，如果“故宫大盗”将得手的国宝退回故宫，司法机关会免予其罪吗？当然不会，因为犯罪行为已经发生，退赃只是一个量刑情节而无关定罪。所以，对那些案发后不管是主动还是被动退赃的嫌犯，提起公诉、依法审判，都得继续往前推进。
但为何面对吃空饷，依法治理就成了“此路不通”？难道“吃空饷”的官员都有“治外法权”，可以免责于中国刑事司法之外？还以同心县的5岁娃娃为例，这位“吃空饷”的女童自然不是嫌犯，因为她在法律上属于无刑事责任能力人。但那个将5岁娃娃列入正式编制，并蒙骗过关得以每月领取财政工资的“大人”，却已然涉嫌诈骗罪或贪污罪。区分两罪的界限，只是嫌犯有无“利用职务之便”而已。
理论上的分析不难，难就难在理论无法面对现实。迄今为止，至少在公共舆论平台上，尚未发现一例官员纯粹因“吃空饷”而被定罪的个案。面对这个“幽灵”，各地司法机关保持了离奇的沉默，仿佛这等犯罪与其无涉、与法无关。
依《刑法》规定，国家工作人员利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的行为是贪污罪。“吃空饷”的多为官员，符合贪污罪的主体要件；“吃空饷”侵犯了公共财产权，符合客体要件；伪造在岗人员或在岗记录领取财政工资，这是典型的“骗取”，符合贪污罪的客观要件；“吃空饷”者当然故意，符合主观要件——谁听说有“过失”吃空饷的例子？
而“带薪坐牢”，不排除存在更深层次的腐败问题。
遗憾的是，历次针对“吃空饷”的清理行动大多是由各地的“编制办”或人事部门来主导。对于这些行政职能部门来说，他们只管清出“吃空饷”的人，至于“吃空饷”者和默许他们“吃空饷”者的司法责任，那就在他们的权力触角之外了。
而但凡有本事“吃空饷”者，多半是掌握一定行政资源的关联人物，比如那些“神童”“神女”的个案，不将他们的“神父”或“神母”清理下台，而光清理被动接受者又如何能断了“吃空饷”这“病根”。
所以说，冤有头，债有主。“吃空饷”冤了纳税人，这笔债当然得由那些“吃货”来还。“吃空饷”几十年来仍查不清、禁不止，这既不是立法空白，也不是政纪不明，而是司法利益化之下的执法不严，司法地方化之下的体制不顺，司法专横化之下的监督不能。要校正司法在遏制“吃空饷”上的无为，就必须开放监督体系，通过寻求和引入民众的支持来分化腐败利益共同体，同时提升司法独立办案及抵抗外来干扰的能力。
一个值得关注的细节是，因公布“吃空饷”者名单，浙江永康市的《永康日报》一时“洛阳纸贵”，观者云集。当地“自曝家丑”非但没有引来舆情危机，反而收获了更多的认同和支持。可以说，官方敢于公开家丑的勇气与公众积极参与腐败治理的热情，同样弥足珍贵。没有政府信息的公开，公众监督就无从谈起；没有来自体外的监督，利益均沾就会像病毒一样腐蚀公权力的肌体。实践中有不少“吃空饷”，就直接表现为单位隐瞒官员离岗的现实，来骗取作为“人头费”的财政工资以及办公经费，这里又涉及到挪用公款等罪名。
腐败并不可怕，可怕的是腐败不能被遏制；腐败并非无法遏制，有效阻击腐败还得看体内监督与体外监督的合流。
作者系海南大学副教授
但每一次的舆情喧嚣过后，事情却仿佛没什么改变，空响一场。“空饷”还在不断被吃，黑幕之下，规模多大仍是个谜。只有一些零星个案在因缘巧合之下，让公众偶尔得知。前不久爆出的“湘潭神女”王茜与“文水仙姑”王辉，都曾有“吃空饷”的履历。如今，潜伏在“神女”背后的“神父”已被免职，“仙姑”之上的“仙翁”还依然云蒸霞蔚，目前也还谈不上究责。
当然，吃空饷毕竟不是什么光彩的事。因此上述个案，均系被动曝光。更多的类似案件，各地官员唯恐避之不及。像浙江永康和山东沂南这样主动“晒空饷”的，近年来着实罕见。
5月3日，永康市在媒体上公布了《永康市在编不在岗人员自查情况结果通报》，该市192名因各种原因“在编不在岗”的机关事业单位工作人员被晒到了阳光下。山东沂南则晒出了另一种“吃空饷”——带薪坐牢。据统计，该县近三年办理的职务犯罪案件已判刑61件61人，其中有32人的工资没有变动。“带薪坐牢”叠加了财政腐败与司法腐败，对于世道人心和司法公信的负面冲击更大。官员坐牢还能带薪，这样的“吃空饷”在加剧撕裂官民关系的问题之上，其“效果”绝不容忽视。
公众之所以能看到沂南的情况，源于沂南检察院的依法履职。遗憾的是，对尚处在黑箱中潜滋暗长的“吃空饷”，我们还看不到从根本上能遏制它的迹象。这是因为，相比起“吃空饷”的利，被曝光的风险实在太小，被问责的风险还要更小。十几年前，同心县5岁娃娃就吃上了“空饷”。这样恶劣的事情，全世界同理，责任人须被揪出法办。不过，虽然国家的刑法也设有贪污罪等罪名，但多数“吃空饷”即便得到调查坐实，最严厉的处罚不过是将骗得的赃款退还财政了事。
“吃空饷”以退赃方式“大事化小，小事化了”，这种处理办法几成潜规则。违法者并不觉得这有什么不好意思，有时他们还会自叹倒霉；执法者也同样不觉得这有什么不对劲，虽然在法律上退赃绝不能事了。
试想，如果“故宫大盗”将得手的国宝退回故宫，司法机关会免予其罪吗？当然不会，因为犯罪行为已经发生，退赃只是一个量刑情节而无关定罪。所以，对那些案发后不管是主动还是被动退赃的嫌犯，提起公诉、依法审判，都得继续往前推进。
但为何面对吃空饷，依法治理就成了“此路不通”？难道“吃空饷”的官员都有“治外法权”，可以免责于中国刑事司法之外？还以同心县的5岁娃娃为例，这位“吃空饷”的女童自然不是嫌犯，因为她在法律上属于无刑事责任能力人。但那个将5岁娃娃列入正式编制，并蒙骗过关得以每月领取财政工资的“大人”，却已然涉嫌诈骗罪或贪污罪。区分两罪的界限，只是嫌犯有无“利用职务之便”而已。
理论上的分析不难，难就难在理论无法面对现实。迄今为止，至少在公共舆论平台上，尚未发现一例官员纯粹因“吃空饷”而被定罪的个案。面对这个“幽灵”，各地司法机关保持了离奇的沉默，仿佛这等犯罪与其无涉、与法无关。
依《刑法》规定，国家工作人员利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的行为是贪污罪。“吃空饷”的多为官员，符合贪污罪的主体要件；“吃空饷”侵犯了公共财产权，符合客体要件；伪造在岗人员或在岗记录领取财政工资，这是典型的“骗取”，符合贪污罪的客观要件；“吃空饷”者当然故意，符合主观要件——谁听说有“过失”吃空饷的例子？
而“带薪坐牢”，不排除存在更深层次的腐败问题。
遗憾的是，历次针对“吃空饷”的清理行动大多是由各地的“编制办”或人事部门来主导。对于这些行政职能部门来说，他们只管清出“吃空饷”的人，至于“吃空饷”者和默许他们“吃空饷”者的司法责任，那就在他们的权力触角之外了。
而但凡有本事“吃空饷”者，多半是掌握一定行政资源的关联人物，比如那些“神童”“神女”的个案，不将他们的“神父”或“神母”清理下台，而光清理被动接受者又如何能断了“吃空饷”这“病根”。
所以说，冤有头，债有主。“吃空饷”冤了纳税人，这笔债当然得由那些“吃货”来还。“吃空饷”几十年来仍查不清、禁不止，这既不是立法空白，也不是政纪不明，而是司法利益化之下的执法不严，司法地方化之下的体制不顺，司法专横化之下的监督不能。要校正司法在遏制“吃空饷”上的无为，就必须开放监督体系，通过寻求和引入民众的支持来分化腐败利益共同体，同时提升司法独立办案及抵抗外来干扰的能力。
一个值得关注的细节是，因公布“吃空饷”者名单，浙江永康市的《永康日报》一时“洛阳纸贵”，观者云集。当地“自曝家丑”非但没有引来舆情危机，反而收获了更多的认同和支持。可以说，官方敢于公开家丑的勇气与公众积极参与腐败治理的热情，同样弥足珍贵。没有政府信息的公开，公众监督就无从谈起；没有来自体外的监督，利益均沾就会像病毒一样腐蚀公权力的肌体。实践中有不少“吃空饷”，就直接表现为单位隐瞒官员离岗的现实，来骗取作为“人头费”的财政工资以及办公经费，这里又涉及到挪用公款等罪名。
腐败并不可怕，可怕的是腐败不能被遏制；腐败并非无法遏制，有效阻击腐败还得看体内监督与体外监督的合流。
作者系海南大学副教授