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导读：“镇管社区”是20世纪90年代上海浦东基层创新社会治理的重要成果。由于时代发展和经济社会基础条件变化，“镇管社区”在治理理念、治理方式、体制架构、运行机制等方面发生了深刻的变化。经过20年的探索和发展，“镇管社区”在实践中形成了许多具体模式，发挥了其对基层有效的治理功能。
上个世纪90年上海市浦东新区开发开放正式启动，郊区城市化的步伐明显。为有效治理郊区镇域内成片城市化的区域，基层镇政府积极探索，提出“镇管社区”治理模式机制。20年的探索和发展，该模式已经在上海市郊区大部分镇实施，成为上海郊区基层治理主要模式。
一、基层社会治理模式的探索与形成
与20年前相比，“镇管社区”模式发生了根本性的变化。其在实践探索中随时代发展和经济社会基础变化不断创造出新意，已经成为上海市郊区区县广泛推行实施的基层社会治理模式，而且“镇管社区”的“管”的涵义也基本消失，主要是作为社会治理主体之一，向社会治理主导角色转变。
（一）“镇管社区”模式初步探索
20世纪90年代初，浦东新区和上海市开始进入改革开放的前沿阵地。浦东新区开发开放以其最初确立的理念“带动浦西、辐射长三角，同浦西和长三角共同发展”区别于其他经济特区。此时上海市改革开放和现代化建设中的一个重要基础性问题需要突破——旧城区改造和再城市化，而制约瓶颈则是市区动迁人口安置问题。为此，上海市市委和市政府决定将一部分市区人口动迁到郊区，浦东新区成为承接转移市区人口的主要郊区区县之一。与此同时，浦东开发开放的启动，现代化和城市化加快推进，大批农民动迁转为市民身份。对于镇来说，对这些新到来的市民群体无论是管理与服务理念还是管理与服务方式以及管理与服务力量方面都是缺乏的。为有效管理和服务“城市化社区”，基层政府在探索中提出了“镇管社区”。笔者认为，“镇管社区”概念提出同当时社会上人们理念中社区指城市社区有很大的关系。因而“镇管社区”最初的意思是：镇管理城市化地区（社区）。
1993年严桥乡（1995年改制）下辖6个村委会、1个居委会。随着城市化加快和市区导入人口的增加，1995年建成的由由新村60%左右的人口是原市区导入人口，40%是本地动迁居民。这是浦东新区郊区形成的第一个社区：由由社区（新村）。由于镇的职能主要是发展经济，如何对城市化地区加强管理成为当时镇政府面临的一个重要难题。严桥镇没有固守旧的思维，而是积极开拓创新，加强了镇管理城市化地区的市容市貌、环境卫生、文明创建等工作。1995年3月起，严桥镇利用原来村队力量，建立起具有城乡结合部特点的社区管理三级网络：镇社区管理委员会，负责组织协调全镇的社区建设和管理；社区管理中心，每个社区管理中心配备5～7名干部，专职从事社区管理；社区管理小组，负责管理日常事务。1996年严桥镇新建7个居委会，为便于管理1997年在镇内再组建成立了3个社区。严桥镇“镇管社区”兼顾行政领导和可操作性，兼顾农工委和城工委对城市化过程中两种类型交错的社区工作的指导，兼顾城市型社区和集镇、农村社区的各自特点，符合社区管理原则，有利于开发社区功能，有利于促进社区建设和社区发展目标的实现。“镇管社区”的运行机制为：根据上级政府和部门的要求和指导，统筹规划社区各项工作任务和发展目标；动员社区内外资源，组织协调力量，完成社区管理的既定任务，调适社区内外关系，以使社区运转正常；在各项法规基础上，对社区管理业务进行监督调控。其基本构架见图1。[1]
在严桥镇的相邻镇——钦洋镇和花木镇也基本是在同一时期进行“镇管社区”的探索。1996年钦洋镇“镇管社区”主要是健全社区管理网络、生活设施、文明小区评比等，也就是承担着社区（街道）对居委的主要社会服务的职责与功能。1997年花木社区管理中心建成并投入运行，主要开展创建文明小区、志愿活动、社区服务等方面业务和活动。1998年花木“镇管社区”机制基本形成，在花木社区、培花社区两个新村（社区）共设了10个居委，配备了45名管理人员和44人组成的社区治安队伍。严桥镇、钦洋镇先后于2000年和2001年并入花木镇。新花木镇将社区合并为4个：由由社区、钦洋社区、花木社区、培花社区。随着花木开发开放的深入和城市化程度的提升，城市社区占镇域面积90%，居住在城市社区的居民占全镇居民96.8%，便捷的交通、通讯，完善的配套设施以及浓郁的人文环境，全镇84%的居民生活在文明小区，各种导入人口占总人口76.8%，居民多元和需求多样，花木将“镇管社区”作为其建设和发展的基础。
（二）综合配套改革下的继续探索与外溢
随着市场经济体制建立，如何推进政府职能转变和在新形势下推进基层社会有效治理等问题成为改革中需要解决的重要课题。2005年浦东新区成为全国第一家获批的综合配套改革实验区，而“镇管社区”同浦东综合配套改革“三个着力”中的“政府职能转变”和“消除城乡二元结构”相契合，因而成为镇域内推进政府职能转变和城乡一体化发展的重要载体。原花木镇、川沙新镇、三林镇等镇的“镇管社区”探索就是在这样的背景下开始的，从而将“镇管社区”探索推向了第二个阶段——多元试点阶段。
1.花木镇的再探索
尽管浦东综合配套改革在2005年获批，但花木镇新一轮“镇管社区”探索在2004年便开始规划设计，随后在2005年开始推广全镇、探索社区共治与自治的体制机制。2007年花木镇改制建街道，花木“镇管社区”划上了圆满的句号，而它们探索的“镇管社区”模式却有着重要的意义，成为“镇管社区”模式中的一种典范，也是其他镇探索“镇管社区”起点。
2005年花木镇根据历史上形成的自然界限，规模适度，便于资源整合、配置和利用，方便群众等原则，将花木镇划分为花木、培花、由由、钦洋、联洋和东城6个社区。“镇管社区”模式探索主要开展社区党建、社区事务、社区服务和社区共治与自治四个工作系统。花木对组织资源和人力资源重新整合。镇层面成立了社区管理委员会，负责协调解决“镇管社区”的重大问题；在社区层面成立社区管理中心，作为镇政府的派出机构，负责联系、指导居委会工作，组织开展本社区的各项管理服务工作；在小区层面建有居委会或社区工作站，依法开展群众自治。将分流的干部充实到社工队伍，加快社工队伍职业化、专业化、知识化，优化队伍结构，对社工队伍统一规划管理，加强培训，提高社工队伍素质。整合条块力量，社区服务、文明创建、稳定工作、物业管理和市政管理在共同的平台协调、解决，将相关职能、机构、力量延伸到社区，根据群众需要，设立各种事务受理和服务“窗口”。引入社会服务资源，满足群众物质文化生活的需要，在推进社区服务社会化、专业化过程中，把原来政府承担的部分服务职能交还给社会或市场，培育发展社会组织和志愿者队伍，不断完善社区服务系统。由驻区单位、社会团体、群众组织、居委会、业主委员会及居民代表共同组成的社区治理委员会是在社区党委领导下、依法组织开展社区共治平台。通过制定章程，建立工作例会制、会员单位轮值制、专题协商听证制、监督评议制等民主制度，依法开展多种形式的共治活动，协调处理社区公共事务。探索社区党建工作新方法，不断丰富党组织体系建设。纵向方面，在镇党委统一领导下，社区设立党（委）总支，居民委员会党支部和党小组；横向方面，创建社区党的工作协调机制，成立社区党建联席会议、在职党员理事会、在职党员联谊会、社区党建工作研究会等，汇聚社区党建力量。 2.川沙新镇整体式探索
2005年12月川沙新镇成立并试点“镇管社区”。川沙新镇“镇管社区”主要做法是按照合并前的原行政区划7个乡镇为基础将全镇划分为7个社区（包括农村地区），因此“镇管社区”覆盖全镇，与同期的花木镇和三林镇仅仅覆盖城市化地区（社区）不同。镇管社区体制建设方面，除在镇层面建立社区管理委员会外，在各个社区建立社区管理机构。2006年4月开始，川沙新镇各社区的社区委员会相继成立，下设行政事务、社会事务和村（居）委会事务等3个专业委员会，后根据实际情况增设了社会稳定专业委员会。社区委员会作为社区代表会议的常设机构，成为沟通川沙新镇与村（居）委的主要桥梁和纽带。川沙新镇的华夏社区第一个建立社区委员会，这也是上海市第一个在镇域范围成立的社区委员会。相对来讲，这里的社区资源丰富，企业较多、社区社会组织丰富，过去川沙县的老干部和职工退休之后也主要住在该社区，发挥了社区的社会资本作用，为社区共治平台构建和运行起到了积极的作用。川沙模式实现了社区自治组织的前移和政府的退居幕后，极大增强了社区的自主和自治能力，社区成为在更广泛意义上的利用和组织社区内的所有力量来自行解决社区发展问题。2012年行政区划调整，川沙新镇调整为6个社区，其“镇管社区”基本架构和职能没有大的改变。而它相邻的祝桥新镇在这一年也启动了“镇管社区”试点，基本架构和模式与川沙新镇大体相同。
3.三林镇的试点与持续推进
三林镇最早成立的社区是三林世博家园社区。该社区是上海市历史上规模最大的动迁房基地，占地2.8平方公里，总建筑面积118.5万平方米，规划约1.7万户、4.8万人口，导入人口中市区居民占主体。世博家园社区是在世博动迁中形成的新社区，对于这些以市民为主体的动迁居民如何管理、镇如何向这类新市民提供服务都是一个以经济发展为首要目标的郊区镇面临的新课题。2006年三林镇在镇层面成立了社区管理委员会，其办公室设在世博家园社区，并同世博家园社区的社区委员会一起受社区党委领导，社区中心成为社区内的主要执行机构和服务窗口（见图2），从而开启了具有三林特色的“镇管社区”模式。为适应减少政府管理机构和转变政府职能要求，三林“镇管社区”中的社区各机构以虚设为主要形式，采取给经费不给编制，社区党委成员主要以镇党委兼职为主个别专职为辅的形式，社区管理委员会和社区委员会主要负责人也都以兼职为主，成员聘用社工为主要方式。2008年后，这一模式在全镇其他3个社区——杨思社区、永泰社区、三林社区推广。三林镇“镇管社区”是浦东新区具有特色和取得成效的模式之一，在机构精简的情况下实现了精深化管理、精细化服务，形成公共管理服务有效下沉、社区自治共治逐步发育的一种社区管理模式。
4.闵行区的试点
闵行区也是上海市较早试点“镇管社区”的区县之一。同浦东新区三林镇的世博家园一样，2006年闵行区浦江镇也建了世博家园社区，2007年4月浦江镇成立居民区党委并开始试点“镇管社区”。但是具体体制上与浦东新区三林镇有较大的差异，浦江镇的社区实体化运行，下设多个科室（见图3），形成了浦江模式。这种模式也称为“1+1+X”模式，即在镇党委、政府的领导下，整合居民区党委、社区办、社区事务管理服务中心人力资源，实行三块牌子、一套班子。镇管社区管理机构对社区党建、社区建设、社区管理、社区服务、社区稳定、社区干部管理及社区精神文明建设等事务行使综合管理、综合协调职能。
闵行区“镇管社区”的试点还有莘庄镇、七宝镇、马桥镇、虹桥镇等，这些镇的“镇管社区”具体模式的共同特点就是中间层实体化运作，属于典型社区实体运作模式。但可以就其中间层社区科室设置和职能大小分为两类，一类社区职能和机构较大型，如浦江镇、马桥镇的“镇管社区”模式，社区科室较多，机构工作人员在25人左右；二类是社区职能和机构偏小型，如莘庄镇、虹桥镇的“镇管社区”模式，社区权限相对较小，机构工作人员在10～14人。也可以就其“镇管社区”范围分为两类，一类是同浦东新区川沙新镇模式相类似的七宝镇全覆盖模式，“镇管社区”覆盖城市化地区也覆盖到农村地区；二类是同浦东新区三林镇类似的浦江、马桥、莘庄等局部覆盖模式，“镇管社区”仅覆盖城市化社区。[2]
（三）大型居住社区和城市郊区试点推广
经过多年的探索，“镇管社区”取得了一定的成效，得到了上海市市委、市政府关注和肯定。上海市相继出台了《关于推进本市大型居住社区市政公建配套设施建设和管理的若干意见》（沪府发〔2009〕44号）、《关于加强本市大型居住社区行政管理和公共服务配置的若干意见》（沪府〔2012〕46号）等文件，明确了在大型居住社区中实施“镇管社区”模式。上海市市委常委会“2012年工作要点责任分工方案”提出了“在城郊结合部和郊区的大型居住社区探索‘镇管社区’模式，建立与辖区常住人口规模和地区相适应的基层政权组织和群众自治组织”。随后中共上海市社会工作委员会出台了《关于开展“镇管社区”创新试点工作的意见》（沪社工委〔2012〕55号），重申了上海市市委常委会的决定，并提出“原则上在郊区各区县选择一个镇进行试点”。“全市郊区‘镇管社区’试点的镇是：浦东新区三林镇、川沙新镇、闵行区浦江镇、嘉定区马路镇、宝山区顾村镇、松江区新桥镇、奉贤区青村镇、青浦区华新镇、金山区朱泾镇、崇明县城桥镇。”这样，“镇管社区”进入了新的发展阶段。
为进一步推进“镇管社区”模式试点，浦东新区出台了《关于推进浦东新区“镇管社区”工作的指导意见（试行）》（浦委办发〔2012〕19号），要求浦东新区大型居住社区中实施“镇管社区”和在全区镇域推行“镇管社区”模式。各大型居住社区包括经济适用房、动迁房、廉租房、公租房和部分限价商品房等类型，人口来自市区的中低收入者、动迁户、市民以及本地动迁户，另外还有部分外来人口。管理对象多元化、需求多元化给社会管理提出了挑战，也给大型居住社区实行“镇管社区”提供了机遇。浦东大型居住社区中的“镇管社区”模式架构一般为“两委一中心”，且“两委”一般虚设，这样在有限财力情况下实现了对人口大量增加区域的社会服务和社会管理功能。当前，浦东新区大型居住社区“镇管社区”主要有航头、曹路、三林、周浦等镇。这样，几乎浦东新区的所有镇域都已经或即将施行“镇管社区”模式，尽管具体模式存在差异。 到目前为止，闵行区共计规划了8个大型居住区基地，分布在浦江、颛桥、马桥、梅陇四个镇，规划用地面积超过1440万平方米，预计将导入上海市常住人口30余万人。截至到2012年底，颛桥镇君莲大型居住社区基地已入住3.5万人；浦江原选址基地大型居住社区已入住3.5万人。而上海市第二批选址的大型居住社区浦江拓展基地于2011年10月开工建设，马桥镇旗忠大型居住社区等其他大型居住社区也陆续动工。在已经入住的颛桥镇君莲和浦江镇大型居住社区都开始“镇管社区”试点，基本模式与其他“镇管社区”模式相类似。
宝山区大型居住社区目前共计规划两处，已经入住的顾村镇馨佳园大型居住社区和正在建设的罗店镇大型居住社区。宝山区“镇管社区”也称为“镇管大型社区”。馨佳园大型社区属于第一批规划的大型居住社区，规划面积1.52平方公里，住宅建筑面积120.6万平方米，16 227户（套）人口约4.5万。到2012年底，入住1万余户，占规划总人口4.5万人的近三分之二。大型居住社区形成的“镇—社区—居委会”三级社区管理组织架构。社区层面成立党总支和联合服务中心，指导和协调社区管理工作；设立社区事务受理分中心、文体中心和卫生服务站，成立物业科，组建综合执法队，来沪人员社区工会工作站。顾村镇大型居住社区“镇管社区”模式是举宝山区全区之力来建设、管理和服务，因此总的来看，社区居民满意度较高。
奉贤区目前只规划一个大型居住社区基地即南桥镇大型居住社区基地。南桥镇大型居住社区规划用地面积约12.63平方公里，住宅建筑面积约833万平方米，预计建成后可入住23万人。南桥镇大型居住社区设计的初衷是将来在大型居住社区成立街道办事处，因此南桥“镇管社区”架构也与其他区县不同，它的中间层为街道办事处和社区办事处，当前共计规划3个社区中间层设立街道办事处、1个社区中间层设社区办事处，街道办事处与社区办事处同级。但是镇之下的街道办事处在用人权、事权、财权与区级之下的街道有本质区别。这是当前上海市第一个在镇之下设立街道的“镇管社区”模式，具有典型特色。
另外，嘉定区的江桥、环球乐园站、新城西站、新城白银路站，青浦区的新城一站、新城四站、诸光路站，松江区的泗泾，金山区的亭林等大型居住社区基地已经或即将在其大型居住社区中实施“镇管社区”模式。这些大型居住社区的“镇管社区”模式基本上可以归为以上几种类型。
二、“镇管社区”模式发展与经济社会基础的变化
按照政治社会学理论，“一定的政治现象和政治生活总是产生于一定的社会，与一定的社会之间存在着不可分割的联系。于是认识社会的本质对分析政治现象和政治生活便至关重要。”[3]对20世纪90年代浦东新区产生“镇管社区”的背景和经济社会基础以及新形势下推进“镇管社区”发展的背景和经济社会基础加以分析，可以帮助人们更好地理解这个模式的主要特征。
（一）“镇管社区”产生的背景和基础条件
“镇管社区”最初是针对镇域内的从市区动迁来的市民集聚的区域、普通商品房小区和本地农民动迁小区的管理而产生的，是特殊背景下的产物。这一管理模式的出现，体现出资源集聚、协调有力等优势，能较好适应镇域城市化进程。
一是地缘因素和镇的经济基础。就“镇管社区”最早试点的严桥来看，因为这个（乡）镇位于陆家嘴金融贸易开发区境内，陆家嘴金融区的开发必然会对这个镇的土地有需要，这样就导致产生大批动迁居民集聚的社区。1994年在其近5平方公里的辖区内，有近1.5平方公里已经城市化了。[4]而在还不够建街道条件的情况下，镇来管理这类社区也具有经济基础。新建一个街道需要大量社区建设和管理经费，而且需要一个时期的“磨合”方可进入正常管理。而镇的经济实力是新建街道所不可企及的。依托镇来管社区，既有利于由镇按照社区建设和管理的规划，统筹安排人力、财力和物力，统一配置和利用社区资源；又有利于发挥镇财力的相对优势，加大社区管理的必要投入，在较好的基础和较高起点上实现对城市化社区的有效管理。从经济角度讲，“镇管社区”管理成本低、效率高。
二是社区需求和居民的感情基础。由于开发开放初期浦东新区“预征地”制度导致了大批农民被征了地但未动迁走，一批农民在无人管理但已预征的土地上乱倒垃圾造成环境污染，自种蔬菜破坏规划布局，因而需要增加管理力量对这些地区加强管理。如何让征地农民成为合格的市民，实现“农村居民—市民—文明市民”的转变，也需要发挥镇的作用。而实际上，新成立社区的居民，占一定比例的是动迁安置的本土农民，他们在本地区生活、工作相当长一段时期，虽然他们的职业、户籍、生活环境有了变化，但是同基层组织、同镇和村的干部的感情基础还没有变。他们遇到了困难便会自然地去求助于乡镇组织，容易接受它的教育和引导。社区需求和社区居民对组织的感情成为“镇管社区”诞生的重要基础条件。
三是社区服务工作的基础和镇的组织优势。为了适应市场经济发展和单位制改革，1986年民政部提出社区服务，社区服务和社区建设在我国城市中逐步开展。浦东新区除了在街道开展社区工作外，有条件的镇也开展社区服务工作。我们从浦东新区当初建立社区服务中心数量来说明。1993年浦东新区街镇数量共16个（街道11个、镇5个），建社区服务中心10个；1995年社区服务中心增加到15个。[5]这说明1995年有4个镇也建立了社区服务中心。实际上浦东新区所有镇都在努力改善社区服务，成立社区管理办公室，建立社区服务中心，提升社区服务水平，将成规模的城市化地区建立社区。依托镇的政权组织和现有的管理基础来管理城市社区，不仅有助于干部队伍的稳定，有助于合理利用原有的管理资源，提高管理效能，而且便于发挥基础实、情况熟的优势，有利于农村社区与城市社区在管理上的过渡和衔接，保持地区的社会稳定。镇内的成片城市化区域建社区，可以利用已有管理资源收到事半功倍的管理成效。
四是政府的责任和行政管理基础。虽然，按照传统的城乡界限，在农民转为市民、村委会转为居委会（社区）后，就脱离了原来乡镇的管辖范围。但是镇把对迁入社区（新村）的居民的管理和服务，一直作为自己应尽的责任，承担安排好群众的工作和生活，想方设法改善和优化社区生活环境，使他们安居乐业，并倡导现代城市文明、科学生活方式。同时，镇的行政基础比新成立的街道在各方面实施起来要快，特别是在城乡仍然存在差异的情况下，镇作为一级政府组织，更有利于区域内的管理和服务的快速实施，就行政效率来讲，“镇管社区”更有利于过渡时期社区的管理和服务。 （二）新时期“镇管社区”发展的背景与基础条件
经过20年的探索和实践，当前“镇管社区”在管理理念、管理和服务方式、体制架构、运行机制等方面与当初都具有很大的不同。那么当前的“镇管社区”进一步发展的背景和基础又是什么呢？
一是超大镇域面积和人口规模的服务管理与资源有效配置的需要。当前浦东新区的镇域无论是人口还是面积都属于超大型。我们从近20年浦东新区街镇数量的合并减少，可以得到感知。原浦东新区1993年底行政区划为11个街道、5个镇、27个乡，共43个行政单位；2009年调整为13个街道、12个镇，仅仅25个行政单位，合并减少了18个；2009年原南汇区1个街道14个镇；浦东新区与南汇区两区合并后，到2012年底，行政区划为12个街道24个镇，又减少了4个行政单位。不断合并导致郊区一些镇域的面积呈超大型规模。以川沙新镇为例，川沙新镇由原川沙镇先后与东城镇、六团镇、黄楼镇和机场镇（含原施湾镇和江镇）合并，行政区域面积最大时达到139.83平方公里，是市中心几个区的面积，是最小的7.6平方公里的静安区的18倍。镇域人口增多，除了合并引起的外，还有大批导入人口，特别是上海市规划大型居住社区保障房建设使得一些镇人口数量激增。以航头镇为例，2012年航头户籍人口5.8万，外来人口5.6万，而大型居住社区规划导入人口约15万，远远超过现有的常住人口。镇域内大量增长的市民群体，带来了社会管理问题。过去“镇管社区”提供了一定的经验，但是当前的情况又发生了变化，特别是大型居住社区给社会管理带来的挑战。而成立于镇之内的社区，有利于在大镇域内划设小管理单元，有利于整个镇域内的资源科学配置、合理配置、有效配置、优化配置。在大镇域和人口规模下，“镇管社区”更有利于实现科学管理、有效服务。
二是服务能力提升与降低行政成本、转变政府职能的需要。传统行政注重管理，实现对社会的统一治理；而现代社会行政理念是社会治理，进一步强调政府服务能力和水平，寓管理于服务之中。在西方20世纪80年代以来兴起的公共治理理论也渐渐影响到我国政府的治理理念和行政方式，降低行政成本、提高行政效率、转变政府职能成为我国政府现代化和改革的需要。提升整个社会的服务能力和水平，仅凭政府难以实现，必须依靠社会力量，增强市民社会（公民社会）承载能力，培育社会组织。现代市民社会和社会组织发展从两个方面都能促进降低政府行政成本、提升行政效率。一方面市民社会和社会组织依法自治，政府管理成本就会减少；另一方面政府可以通过购买服务的方式，提高社会组织的社会服务比例，提高整个社会的服务效率和整个社会的服务能力。“镇管社区”模式不仅可以减少行政层级，减少行政人员，降低行政成本，而且社区作为现代社会基础和拥有丰富的社区社会组织，能够有利于提高行政效率。同时，社区较好地承接了镇级层面的资源，更好地分担了镇的管理压力、构建和谐的社区，也有利于基层加强对条线部门、职能部门的日常监督。在政府机构改革、政府职能转变还不到位情况下，仍需要继续探索“镇管社区”模式。
三是基层民主发展和政府管理方式转变需要。如何推进基层民主是推进中国特色社会主义民主政治发展的基础，特别是作为民主重要形式的协商民主，应该成为我国基层民主发展的重要内容。这已经基本形成了社会共识。“镇管社区”模式中的社区委员会，是搭建共商共治平台，有利于在现有的镇管理下实现基层社会协商共治，成为推进基层协商民主发展的重要形式和载体。基层民主发展和基层公民民主意识提高，政府社会管理方式转变才会有基础，因而“镇管社区”模式有利于推进政府职能转变，真正使得政府管理手段和方式转变，促进传统行政管理向现代社会治理方向发展。
四是社会和谐发展与城乡一体化发展需要。社区和谐是社会和谐的基础，推进社区和谐的前提是要从根本上实行城乡公民权利平等。公民权利平等是现代社会的基本特征和发展要求。公民权利平等必须以实现城乡基本公共服务均等化为基础，也就是需要推进城乡一体化，最终实现城乡在各方面平等。当前基本公共服务均等化，关键是城乡基本公共服务均等化。镇域内的社区，特别是像川沙新镇这么大区域内的各个社区本来就是链接城市化地区和农村地区的载体，因此社区内的统筹协调对城乡一体化具有积极的作用。同时，城乡之间的互动在一个社区内进行较为可行并且便利，城市文明和农村传统相互影响，特别是社区委员会平台中的共治构建和活动开展，培养了现代文明治理理念，带动了社区的发展，社区凝聚力、归属感的增强，也为“农村居民—市民—文明市民”的转变提供了积极作用。镇作为城市和农村的过渡形式，其本身探索的任何管理方式都是对现代化发展中农村社区向城市社区过渡的有益探索，有益于成效一体化发展，因而“镇管社区”模式无论是就镇域内还是整个社会来讲都有利于城乡一体化发展。
总之，上海市浦东新区推进“镇管社区”从管理到治理的发展，符合时代要求、现实需要。我们可以看到，这个诞生在20年前的模式，在多方面发生变化的情况下，如今又焕发了青春和魅力，具有可持续发展性。由于我国整体上仍然处在加快现代化发展和城市化发展过程中，当前在上海市郊区存在的问题可能会在不久的将来在其他地区重现，因此“镇管社区”作为一种探索，必然会对其他地区具有借鉴意义。
说明：本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“大都市底层社会及其公共治理研究”（项目号：12JZD047）。
参考文献：
[1]鲍宗豪.小城镇发展中的“镇管社区”新模式[J].上海市建设职工大学学报，2000（3）：36-38.
[2]周健.镇管社区建设的模式、问题及其对策[J].中南大学学报（社会科学版），2013，19（1）：74-80.
[3]王沪宁.政治的逻辑：马克思主义政治学原理[M].上海：上海人民出版社，2004.43.
[4]《浦东新区年鉴》编辑委员会.浦东新区年鉴（1995）[M].上海：上海社会科学院出版社，1995.310.
[5]《浦东新区年鉴》编辑委员会.浦东新区年鉴（1994）[M].上海：上海三联书店，1994.283；浦东新区年鉴（1996）[M].上海：上海远东出版社，1996.262.
[6]李政.适应郊区快速城市化，创新“镇管社区”新机制[J].党政论坛，2012（10）：49-50.
责任编辑：张 炜
上个世纪90年上海市浦东新区开发开放正式启动，郊区城市化的步伐明显。为有效治理郊区镇域内成片城市化的区域，基层镇政府积极探索，提出“镇管社区”治理模式机制。20年的探索和发展，该模式已经在上海市郊区大部分镇实施，成为上海郊区基层治理主要模式。
一、基层社会治理模式的探索与形成
与20年前相比，“镇管社区”模式发生了根本性的变化。其在实践探索中随时代发展和经济社会基础变化不断创造出新意，已经成为上海市郊区区县广泛推行实施的基层社会治理模式，而且“镇管社区”的“管”的涵义也基本消失，主要是作为社会治理主体之一，向社会治理主导角色转变。
（一）“镇管社区”模式初步探索
20世纪90年代初，浦东新区和上海市开始进入改革开放的前沿阵地。浦东新区开发开放以其最初确立的理念“带动浦西、辐射长三角，同浦西和长三角共同发展”区别于其他经济特区。此时上海市改革开放和现代化建设中的一个重要基础性问题需要突破——旧城区改造和再城市化，而制约瓶颈则是市区动迁人口安置问题。为此，上海市市委和市政府决定将一部分市区人口动迁到郊区，浦东新区成为承接转移市区人口的主要郊区区县之一。与此同时，浦东开发开放的启动，现代化和城市化加快推进，大批农民动迁转为市民身份。对于镇来说，对这些新到来的市民群体无论是管理与服务理念还是管理与服务方式以及管理与服务力量方面都是缺乏的。为有效管理和服务“城市化社区”，基层政府在探索中提出了“镇管社区”。笔者认为，“镇管社区”概念提出同当时社会上人们理念中社区指城市社区有很大的关系。因而“镇管社区”最初的意思是：镇管理城市化地区（社区）。
1993年严桥乡（1995年改制）下辖6个村委会、1个居委会。随着城市化加快和市区导入人口的增加，1995年建成的由由新村60%左右的人口是原市区导入人口，40%是本地动迁居民。这是浦东新区郊区形成的第一个社区：由由社区（新村）。由于镇的职能主要是发展经济，如何对城市化地区加强管理成为当时镇政府面临的一个重要难题。严桥镇没有固守旧的思维，而是积极开拓创新，加强了镇管理城市化地区的市容市貌、环境卫生、文明创建等工作。1995年3月起，严桥镇利用原来村队力量，建立起具有城乡结合部特点的社区管理三级网络：镇社区管理委员会，负责组织协调全镇的社区建设和管理；社区管理中心，每个社区管理中心配备5～7名干部，专职从事社区管理；社区管理小组，负责管理日常事务。1996年严桥镇新建7个居委会，为便于管理1997年在镇内再组建成立了3个社区。严桥镇“镇管社区”兼顾行政领导和可操作性，兼顾农工委和城工委对城市化过程中两种类型交错的社区工作的指导，兼顾城市型社区和集镇、农村社区的各自特点，符合社区管理原则，有利于开发社区功能，有利于促进社区建设和社区发展目标的实现。“镇管社区”的运行机制为：根据上级政府和部门的要求和指导，统筹规划社区各项工作任务和发展目标；动员社区内外资源，组织协调力量，完成社区管理的既定任务，调适社区内外关系，以使社区运转正常；在各项法规基础上，对社区管理业务进行监督调控。其基本构架见图1。[1]
在严桥镇的相邻镇——钦洋镇和花木镇也基本是在同一时期进行“镇管社区”的探索。1996年钦洋镇“镇管社区”主要是健全社区管理网络、生活设施、文明小区评比等，也就是承担着社区（街道）对居委的主要社会服务的职责与功能。1997年花木社区管理中心建成并投入运行，主要开展创建文明小区、志愿活动、社区服务等方面业务和活动。1998年花木“镇管社区”机制基本形成，在花木社区、培花社区两个新村（社区）共设了10个居委，配备了45名管理人员和44人组成的社区治安队伍。严桥镇、钦洋镇先后于2000年和2001年并入花木镇。新花木镇将社区合并为4个：由由社区、钦洋社区、花木社区、培花社区。随着花木开发开放的深入和城市化程度的提升，城市社区占镇域面积90%，居住在城市社区的居民占全镇居民96.8%，便捷的交通、通讯，完善的配套设施以及浓郁的人文环境，全镇84%的居民生活在文明小区，各种导入人口占总人口76.8%，居民多元和需求多样，花木将“镇管社区”作为其建设和发展的基础。
（二）综合配套改革下的继续探索与外溢
随着市场经济体制建立，如何推进政府职能转变和在新形势下推进基层社会有效治理等问题成为改革中需要解决的重要课题。2005年浦东新区成为全国第一家获批的综合配套改革实验区，而“镇管社区”同浦东综合配套改革“三个着力”中的“政府职能转变”和“消除城乡二元结构”相契合，因而成为镇域内推进政府职能转变和城乡一体化发展的重要载体。原花木镇、川沙新镇、三林镇等镇的“镇管社区”探索就是在这样的背景下开始的，从而将“镇管社区”探索推向了第二个阶段——多元试点阶段。
1.花木镇的再探索
尽管浦东综合配套改革在2005年获批，但花木镇新一轮“镇管社区”探索在2004年便开始规划设计，随后在2005年开始推广全镇、探索社区共治与自治的体制机制。2007年花木镇改制建街道，花木“镇管社区”划上了圆满的句号，而它们探索的“镇管社区”模式却有着重要的意义，成为“镇管社区”模式中的一种典范，也是其他镇探索“镇管社区”起点。
2005年花木镇根据历史上形成的自然界限，规模适度，便于资源整合、配置和利用，方便群众等原则，将花木镇划分为花木、培花、由由、钦洋、联洋和东城6个社区。“镇管社区”模式探索主要开展社区党建、社区事务、社区服务和社区共治与自治四个工作系统。花木对组织资源和人力资源重新整合。镇层面成立了社区管理委员会，负责协调解决“镇管社区”的重大问题；在社区层面成立社区管理中心，作为镇政府的派出机构，负责联系、指导居委会工作，组织开展本社区的各项管理服务工作；在小区层面建有居委会或社区工作站，依法开展群众自治。将分流的干部充实到社工队伍，加快社工队伍职业化、专业化、知识化，优化队伍结构，对社工队伍统一规划管理，加强培训，提高社工队伍素质。整合条块力量，社区服务、文明创建、稳定工作、物业管理和市政管理在共同的平台协调、解决，将相关职能、机构、力量延伸到社区，根据群众需要，设立各种事务受理和服务“窗口”。引入社会服务资源，满足群众物质文化生活的需要，在推进社区服务社会化、专业化过程中，把原来政府承担的部分服务职能交还给社会或市场，培育发展社会组织和志愿者队伍，不断完善社区服务系统。由驻区单位、社会团体、群众组织、居委会、业主委员会及居民代表共同组成的社区治理委员会是在社区党委领导下、依法组织开展社区共治平台。通过制定章程，建立工作例会制、会员单位轮值制、专题协商听证制、监督评议制等民主制度，依法开展多种形式的共治活动，协调处理社区公共事务。探索社区党建工作新方法，不断丰富党组织体系建设。纵向方面，在镇党委统一领导下，社区设立党（委）总支，居民委员会党支部和党小组；横向方面，创建社区党的工作协调机制，成立社区党建联席会议、在职党员理事会、在职党员联谊会、社区党建工作研究会等，汇聚社区党建力量。 2.川沙新镇整体式探索
2005年12月川沙新镇成立并试点“镇管社区”。川沙新镇“镇管社区”主要做法是按照合并前的原行政区划7个乡镇为基础将全镇划分为7个社区（包括农村地区），因此“镇管社区”覆盖全镇，与同期的花木镇和三林镇仅仅覆盖城市化地区（社区）不同。镇管社区体制建设方面，除在镇层面建立社区管理委员会外，在各个社区建立社区管理机构。2006年4月开始，川沙新镇各社区的社区委员会相继成立，下设行政事务、社会事务和村（居）委会事务等3个专业委员会，后根据实际情况增设了社会稳定专业委员会。社区委员会作为社区代表会议的常设机构，成为沟通川沙新镇与村（居）委的主要桥梁和纽带。川沙新镇的华夏社区第一个建立社区委员会，这也是上海市第一个在镇域范围成立的社区委员会。相对来讲，这里的社区资源丰富，企业较多、社区社会组织丰富，过去川沙县的老干部和职工退休之后也主要住在该社区，发挥了社区的社会资本作用，为社区共治平台构建和运行起到了积极的作用。川沙模式实现了社区自治组织的前移和政府的退居幕后，极大增强了社区的自主和自治能力，社区成为在更广泛意义上的利用和组织社区内的所有力量来自行解决社区发展问题。2012年行政区划调整，川沙新镇调整为6个社区，其“镇管社区”基本架构和职能没有大的改变。而它相邻的祝桥新镇在这一年也启动了“镇管社区”试点，基本架构和模式与川沙新镇大体相同。
3.三林镇的试点与持续推进
三林镇最早成立的社区是三林世博家园社区。该社区是上海市历史上规模最大的动迁房基地，占地2.8平方公里，总建筑面积118.5万平方米，规划约1.7万户、4.8万人口，导入人口中市区居民占主体。世博家园社区是在世博动迁中形成的新社区，对于这些以市民为主体的动迁居民如何管理、镇如何向这类新市民提供服务都是一个以经济发展为首要目标的郊区镇面临的新课题。2006年三林镇在镇层面成立了社区管理委员会，其办公室设在世博家园社区，并同世博家园社区的社区委员会一起受社区党委领导，社区中心成为社区内的主要执行机构和服务窗口（见图2），从而开启了具有三林特色的“镇管社区”模式。为适应减少政府管理机构和转变政府职能要求，三林“镇管社区”中的社区各机构以虚设为主要形式，采取给经费不给编制，社区党委成员主要以镇党委兼职为主个别专职为辅的形式，社区管理委员会和社区委员会主要负责人也都以兼职为主，成员聘用社工为主要方式。2008年后，这一模式在全镇其他3个社区——杨思社区、永泰社区、三林社区推广。三林镇“镇管社区”是浦东新区具有特色和取得成效的模式之一，在机构精简的情况下实现了精深化管理、精细化服务，形成公共管理服务有效下沉、社区自治共治逐步发育的一种社区管理模式。
4.闵行区的试点
闵行区也是上海市较早试点“镇管社区”的区县之一。同浦东新区三林镇的世博家园一样，2006年闵行区浦江镇也建了世博家园社区，2007年4月浦江镇成立居民区党委并开始试点“镇管社区”。但是具体体制上与浦东新区三林镇有较大的差异，浦江镇的社区实体化运行，下设多个科室（见图3），形成了浦江模式。这种模式也称为“1+1+X”模式，即在镇党委、政府的领导下，整合居民区党委、社区办、社区事务管理服务中心人力资源，实行三块牌子、一套班子。镇管社区管理机构对社区党建、社区建设、社区管理、社区服务、社区稳定、社区干部管理及社区精神文明建设等事务行使综合管理、综合协调职能。
闵行区“镇管社区”的试点还有莘庄镇、七宝镇、马桥镇、虹桥镇等，这些镇的“镇管社区”具体模式的共同特点就是中间层实体化运作，属于典型社区实体运作模式。但可以就其中间层社区科室设置和职能大小分为两类，一类社区职能和机构较大型，如浦江镇、马桥镇的“镇管社区”模式，社区科室较多，机构工作人员在25人左右；二类是社区职能和机构偏小型，如莘庄镇、虹桥镇的“镇管社区”模式，社区权限相对较小，机构工作人员在10～14人。也可以就其“镇管社区”范围分为两类，一类是同浦东新区川沙新镇模式相类似的七宝镇全覆盖模式，“镇管社区”覆盖城市化地区也覆盖到农村地区；二类是同浦东新区三林镇类似的浦江、马桥、莘庄等局部覆盖模式，“镇管社区”仅覆盖城市化社区。[2]
（三）大型居住社区和城市郊区试点推广
经过多年的探索，“镇管社区”取得了一定的成效，得到了上海市市委、市政府关注和肯定。上海市相继出台了《关于推进本市大型居住社区市政公建配套设施建设和管理的若干意见》（沪府发〔2009〕44号）、《关于加强本市大型居住社区行政管理和公共服务配置的若干意见》（沪府〔2012〕46号）等文件，明确了在大型居住社区中实施“镇管社区”模式。上海市市委常委会“2012年工作要点责任分工方案”提出了“在城郊结合部和郊区的大型居住社区探索‘镇管社区’模式，建立与辖区常住人口规模和地区相适应的基层政权组织和群众自治组织”。随后中共上海市社会工作委员会出台了《关于开展“镇管社区”创新试点工作的意见》（沪社工委〔2012〕55号），重申了上海市市委常委会的决定，并提出“原则上在郊区各区县选择一个镇进行试点”。“全市郊区‘镇管社区’试点的镇是：浦东新区三林镇、川沙新镇、闵行区浦江镇、嘉定区马路镇、宝山区顾村镇、松江区新桥镇、奉贤区青村镇、青浦区华新镇、金山区朱泾镇、崇明县城桥镇。”这样，“镇管社区”进入了新的发展阶段。
为进一步推进“镇管社区”模式试点，浦东新区出台了《关于推进浦东新区“镇管社区”工作的指导意见（试行）》（浦委办发〔2012〕19号），要求浦东新区大型居住社区中实施“镇管社区”和在全区镇域推行“镇管社区”模式。各大型居住社区包括经济适用房、动迁房、廉租房、公租房和部分限价商品房等类型，人口来自市区的中低收入者、动迁户、市民以及本地动迁户，另外还有部分外来人口。管理对象多元化、需求多元化给社会管理提出了挑战，也给大型居住社区实行“镇管社区”提供了机遇。浦东大型居住社区中的“镇管社区”模式架构一般为“两委一中心”，且“两委”一般虚设，这样在有限财力情况下实现了对人口大量增加区域的社会服务和社会管理功能。当前，浦东新区大型居住社区“镇管社区”主要有航头、曹路、三林、周浦等镇。这样，几乎浦东新区的所有镇域都已经或即将施行“镇管社区”模式，尽管具体模式存在差异。 到目前为止，闵行区共计规划了8个大型居住区基地，分布在浦江、颛桥、马桥、梅陇四个镇，规划用地面积超过1440万平方米，预计将导入上海市常住人口30余万人。截至到2012年底，颛桥镇君莲大型居住社区基地已入住3.5万人；浦江原选址基地大型居住社区已入住3.5万人。而上海市第二批选址的大型居住社区浦江拓展基地于2011年10月开工建设，马桥镇旗忠大型居住社区等其他大型居住社区也陆续动工。在已经入住的颛桥镇君莲和浦江镇大型居住社区都开始“镇管社区”试点，基本模式与其他“镇管社区”模式相类似。
宝山区大型居住社区目前共计规划两处，已经入住的顾村镇馨佳园大型居住社区和正在建设的罗店镇大型居住社区。宝山区“镇管社区”也称为“镇管大型社区”。馨佳园大型社区属于第一批规划的大型居住社区，规划面积1.52平方公里，住宅建筑面积120.6万平方米，16 227户（套）人口约4.5万。到2012年底，入住1万余户，占规划总人口4.5万人的近三分之二。大型居住社区形成的“镇—社区—居委会”三级社区管理组织架构。社区层面成立党总支和联合服务中心，指导和协调社区管理工作；设立社区事务受理分中心、文体中心和卫生服务站，成立物业科，组建综合执法队，来沪人员社区工会工作站。顾村镇大型居住社区“镇管社区”模式是举宝山区全区之力来建设、管理和服务，因此总的来看，社区居民满意度较高。
奉贤区目前只规划一个大型居住社区基地即南桥镇大型居住社区基地。南桥镇大型居住社区规划用地面积约12.63平方公里，住宅建筑面积约833万平方米，预计建成后可入住23万人。南桥镇大型居住社区设计的初衷是将来在大型居住社区成立街道办事处，因此南桥“镇管社区”架构也与其他区县不同，它的中间层为街道办事处和社区办事处，当前共计规划3个社区中间层设立街道办事处、1个社区中间层设社区办事处，街道办事处与社区办事处同级。但是镇之下的街道办事处在用人权、事权、财权与区级之下的街道有本质区别。这是当前上海市第一个在镇之下设立街道的“镇管社区”模式，具有典型特色。
另外，嘉定区的江桥、环球乐园站、新城西站、新城白银路站，青浦区的新城一站、新城四站、诸光路站，松江区的泗泾，金山区的亭林等大型居住社区基地已经或即将在其大型居住社区中实施“镇管社区”模式。这些大型居住社区的“镇管社区”模式基本上可以归为以上几种类型。
二、“镇管社区”模式发展与经济社会基础的变化
按照政治社会学理论，“一定的政治现象和政治生活总是产生于一定的社会，与一定的社会之间存在着不可分割的联系。于是认识社会的本质对分析政治现象和政治生活便至关重要。”[3]对20世纪90年代浦东新区产生“镇管社区”的背景和经济社会基础以及新形势下推进“镇管社区”发展的背景和经济社会基础加以分析，可以帮助人们更好地理解这个模式的主要特征。
（一）“镇管社区”产生的背景和基础条件
“镇管社区”最初是针对镇域内的从市区动迁来的市民集聚的区域、普通商品房小区和本地农民动迁小区的管理而产生的，是特殊背景下的产物。这一管理模式的出现，体现出资源集聚、协调有力等优势，能较好适应镇域城市化进程。
一是地缘因素和镇的经济基础。就“镇管社区”最早试点的严桥来看，因为这个（乡）镇位于陆家嘴金融贸易开发区境内，陆家嘴金融区的开发必然会对这个镇的土地有需要，这样就导致产生大批动迁居民集聚的社区。1994年在其近5平方公里的辖区内，有近1.5平方公里已经城市化了。[4]而在还不够建街道条件的情况下，镇来管理这类社区也具有经济基础。新建一个街道需要大量社区建设和管理经费，而且需要一个时期的“磨合”方可进入正常管理。而镇的经济实力是新建街道所不可企及的。依托镇来管社区，既有利于由镇按照社区建设和管理的规划，统筹安排人力、财力和物力，统一配置和利用社区资源；又有利于发挥镇财力的相对优势，加大社区管理的必要投入，在较好的基础和较高起点上实现对城市化社区的有效管理。从经济角度讲，“镇管社区”管理成本低、效率高。
二是社区需求和居民的感情基础。由于开发开放初期浦东新区“预征地”制度导致了大批农民被征了地但未动迁走，一批农民在无人管理但已预征的土地上乱倒垃圾造成环境污染，自种蔬菜破坏规划布局，因而需要增加管理力量对这些地区加强管理。如何让征地农民成为合格的市民，实现“农村居民—市民—文明市民”的转变，也需要发挥镇的作用。而实际上，新成立社区的居民，占一定比例的是动迁安置的本土农民，他们在本地区生活、工作相当长一段时期，虽然他们的职业、户籍、生活环境有了变化，但是同基层组织、同镇和村的干部的感情基础还没有变。他们遇到了困难便会自然地去求助于乡镇组织，容易接受它的教育和引导。社区需求和社区居民对组织的感情成为“镇管社区”诞生的重要基础条件。
三是社区服务工作的基础和镇的组织优势。为了适应市场经济发展和单位制改革，1986年民政部提出社区服务，社区服务和社区建设在我国城市中逐步开展。浦东新区除了在街道开展社区工作外，有条件的镇也开展社区服务工作。我们从浦东新区当初建立社区服务中心数量来说明。1993年浦东新区街镇数量共16个（街道11个、镇5个），建社区服务中心10个；1995年社区服务中心增加到15个。[5]这说明1995年有4个镇也建立了社区服务中心。实际上浦东新区所有镇都在努力改善社区服务，成立社区管理办公室，建立社区服务中心，提升社区服务水平，将成规模的城市化地区建立社区。依托镇的政权组织和现有的管理基础来管理城市社区，不仅有助于干部队伍的稳定，有助于合理利用原有的管理资源，提高管理效能，而且便于发挥基础实、情况熟的优势，有利于农村社区与城市社区在管理上的过渡和衔接，保持地区的社会稳定。镇内的成片城市化区域建社区，可以利用已有管理资源收到事半功倍的管理成效。
四是政府的责任和行政管理基础。虽然，按照传统的城乡界限，在农民转为市民、村委会转为居委会（社区）后，就脱离了原来乡镇的管辖范围。但是镇把对迁入社区（新村）的居民的管理和服务，一直作为自己应尽的责任，承担安排好群众的工作和生活，想方设法改善和优化社区生活环境，使他们安居乐业，并倡导现代城市文明、科学生活方式。同时，镇的行政基础比新成立的街道在各方面实施起来要快，特别是在城乡仍然存在差异的情况下，镇作为一级政府组织，更有利于区域内的管理和服务的快速实施，就行政效率来讲，“镇管社区”更有利于过渡时期社区的管理和服务。 （二）新时期“镇管社区”发展的背景与基础条件
经过20年的探索和实践，当前“镇管社区”在管理理念、管理和服务方式、体制架构、运行机制等方面与当初都具有很大的不同。那么当前的“镇管社区”进一步发展的背景和基础又是什么呢？
一是超大镇域面积和人口规模的服务管理与资源有效配置的需要。当前浦东新区的镇域无论是人口还是面积都属于超大型。我们从近20年浦东新区街镇数量的合并减少，可以得到感知。原浦东新区1993年底行政区划为11个街道、5个镇、27个乡，共43个行政单位；2009年调整为13个街道、12个镇，仅仅25个行政单位，合并减少了18个；2009年原南汇区1个街道14个镇；浦东新区与南汇区两区合并后，到2012年底，行政区划为12个街道24个镇，又减少了4个行政单位。不断合并导致郊区一些镇域的面积呈超大型规模。以川沙新镇为例，川沙新镇由原川沙镇先后与东城镇、六团镇、黄楼镇和机场镇（含原施湾镇和江镇）合并，行政区域面积最大时达到139.83平方公里，是市中心几个区的面积，是最小的7.6平方公里的静安区的18倍。镇域人口增多，除了合并引起的外，还有大批导入人口，特别是上海市规划大型居住社区保障房建设使得一些镇人口数量激增。以航头镇为例，2012年航头户籍人口5.8万，外来人口5.6万，而大型居住社区规划导入人口约15万，远远超过现有的常住人口。镇域内大量增长的市民群体，带来了社会管理问题。过去“镇管社区”提供了一定的经验，但是当前的情况又发生了变化，特别是大型居住社区给社会管理带来的挑战。而成立于镇之内的社区，有利于在大镇域内划设小管理单元，有利于整个镇域内的资源科学配置、合理配置、有效配置、优化配置。在大镇域和人口规模下，“镇管社区”更有利于实现科学管理、有效服务。
二是服务能力提升与降低行政成本、转变政府职能的需要。传统行政注重管理，实现对社会的统一治理；而现代社会行政理念是社会治理，进一步强调政府服务能力和水平，寓管理于服务之中。在西方20世纪80年代以来兴起的公共治理理论也渐渐影响到我国政府的治理理念和行政方式，降低行政成本、提高行政效率、转变政府职能成为我国政府现代化和改革的需要。提升整个社会的服务能力和水平，仅凭政府难以实现，必须依靠社会力量，增强市民社会（公民社会）承载能力，培育社会组织。现代市民社会和社会组织发展从两个方面都能促进降低政府行政成本、提升行政效率。一方面市民社会和社会组织依法自治，政府管理成本就会减少；另一方面政府可以通过购买服务的方式，提高社会组织的社会服务比例，提高整个社会的服务效率和整个社会的服务能力。“镇管社区”模式不仅可以减少行政层级，减少行政人员，降低行政成本，而且社区作为现代社会基础和拥有丰富的社区社会组织，能够有利于提高行政效率。同时，社区较好地承接了镇级层面的资源，更好地分担了镇的管理压力、构建和谐的社区，也有利于基层加强对条线部门、职能部门的日常监督。在政府机构改革、政府职能转变还不到位情况下，仍需要继续探索“镇管社区”模式。
三是基层民主发展和政府管理方式转变需要。如何推进基层民主是推进中国特色社会主义民主政治发展的基础，特别是作为民主重要形式的协商民主，应该成为我国基层民主发展的重要内容。这已经基本形成了社会共识。“镇管社区”模式中的社区委员会，是搭建共商共治平台，有利于在现有的镇管理下实现基层社会协商共治，成为推进基层协商民主发展的重要形式和载体。基层民主发展和基层公民民主意识提高，政府社会管理方式转变才会有基础，因而“镇管社区”模式有利于推进政府职能转变，真正使得政府管理手段和方式转变，促进传统行政管理向现代社会治理方向发展。
四是社会和谐发展与城乡一体化发展需要。社区和谐是社会和谐的基础，推进社区和谐的前提是要从根本上实行城乡公民权利平等。公民权利平等是现代社会的基本特征和发展要求。公民权利平等必须以实现城乡基本公共服务均等化为基础，也就是需要推进城乡一体化，最终实现城乡在各方面平等。当前基本公共服务均等化，关键是城乡基本公共服务均等化。镇域内的社区，特别是像川沙新镇这么大区域内的各个社区本来就是链接城市化地区和农村地区的载体，因此社区内的统筹协调对城乡一体化具有积极的作用。同时，城乡之间的互动在一个社区内进行较为可行并且便利，城市文明和农村传统相互影响，特别是社区委员会平台中的共治构建和活动开展，培养了现代文明治理理念，带动了社区的发展，社区凝聚力、归属感的增强，也为“农村居民—市民—文明市民”的转变提供了积极作用。镇作为城市和农村的过渡形式，其本身探索的任何管理方式都是对现代化发展中农村社区向城市社区过渡的有益探索，有益于成效一体化发展，因而“镇管社区”模式无论是就镇域内还是整个社会来讲都有利于城乡一体化发展。
总之，上海市浦东新区推进“镇管社区”从管理到治理的发展，符合时代要求、现实需要。我们可以看到，这个诞生在20年前的模式，在多方面发生变化的情况下，如今又焕发了青春和魅力，具有可持续发展性。由于我国整体上仍然处在加快现代化发展和城市化发展过程中，当前在上海市郊区存在的问题可能会在不久的将来在其他地区重现，因此“镇管社区”作为一种探索，必然会对其他地区具有借鉴意义。
说明：本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“大都市底层社会及其公共治理研究”（项目号：12JZD047）。
参考文献：
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责任编辑：张 炜