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记者：近年来，生态问题越来越成为人们关注的焦点，也是政府工作的重点之一。我们知道，您一直致力于农业经济与生态经济的研究，对内蒙古的生态问题应该考虑很多。请您介绍一下我区草原生态的总体形势。
盖志毅：总的来讲不容乐观。一是草原面积在快速缩小。内蒙古有草原面积13.2亿亩，上世纪80年代下降为11.8亿亩，90年代末降到10.37亿亩。按内蒙古自治区公布的数字，1998年全区可利用草场面积只有5.8亿亩。但有专家预测，实际数字比这还要低。本来，内蒙古有5大天然草原让世人称道，如今有3个（乌兰察布草原、科尔沁草原和鄂尔多斯草原）已经基本消失。据草地生态学家的估计，从20世纪开始，不到100年的时间里，我国草原的界线往北推了200公里，往西推了100公里。二是草原的退化，各种数据很多。最多的有100%退化的说法。著名草原学家任继周先生在给著名科学家钱学森先生的信中说：“历史证明，人类文明发源于干旱地带，人类文明也首先毁灭于干旱地带——人类生态环境崩溃的发源地。我们的草原正加速向毁灭前进。”
而我国草原在古代是非常丰美的。根据《汉书》记载，到公元前一世纪，汉元帝的郎中侯应说：“阴山东西千余里，草木茂盛，多禽兽。本冒顿单于依阻其间，治作弓矢，来出为寇，是其苑囿也。”魏晋南北朝时期，大夏国国王赫赫勃勃在内蒙古鄂尔多斯地区建都，城名为统万，在今乌审旗南境，那时的统万，“土苞上壤，地跨胜形。”400年之后，在唐代文献中，这座改名夏州的名城已处在沙漠的威胁之中，又过了100多年，宋朝统治者下令废毁这座城，因为古城已陷在沙漠中，居民很难生存。由此，这座古城的废墟已成为生态学上的有力例证。赫赫勃勃曾北游契吴（在今乌审旗北境），赞叹说：“美哉斯阜！临广泽而带清流。吾行地多矣，自马岭已北，大河已南，未之有也。”公元六世纪，北齐大将律金满怀激情在《敕勒歌》中唱道“敕勒川，阴山下，天似穹庐，笼盖四野。天苍苍，野茫茫，风吹草低见牛羊”。据北宋沈括的《使辽图抄》记载，在唐、宋之前，内蒙古科尔沁草原，到处都是“木植甚茂”。700多年前，成吉思汗亲率大军西征，路过鄂尔多斯高原时，为这里碧草茵茵的旖旎风光所陶醉，忘情地说，我看这个地方很美，死后就把我埋到这里吧。宋代诗人欧阳修、金代诗人赵秉文都曾以诗赞美过科尔沁草原的壮丽景色。明清时期，内蒙古赤峰一带是一片松林草原地带，克什克腾旗，“傍多松…及佳山水”，这里“甚似江南，…树林蓊郁，宛如村落，水边榆柳繁茂，荒草深数尺”。据《经棚图志》记载，当时，“森林滋润，草绿而肥。”17世纪上半叶，清太宗皇太极曾经在科尔沁左翼前旗到张家口一带设置了不少牧场，被称之为“长林丰草”。甘肃省民勤县的白海地区在13世纪时水草丰美、湖光粼粼，而今湖水却已经枯涸见底。1936年，著名记者范长江在绥远省进行采访，并在《塞上行》一书中谈到了内蒙古乌兰察布盟：“绥远境内的蒙古区域，南面河套以内的情形我不很知道，阴山北面乌兰察布盟区域里，大半是水草茂盛的牧地。草地地势，平坦润泽，不但行驶汽车相宜，而且风景悦目”。从上述资料可以看出，历史上内蒙古草原的生态系统生物量巨大，生态系统是复杂的，生物的层次是多重的，而且这种苍茫广袤的草原和万木峥嵘的森林组成的生态系统，并不是昙花一现的历史一瞬，而是从远古一直延续至近代，只是在现代，这一系统才以加速度迅速退化。从横向分析，从东部草原到西部草原，与现代不同的是，草原植被具有相当的均衡性。
记者：习近平总书记考察我区时发表重要讲话，从全局和战略的高度，深刻阐述了事关内蒙古改革发展稳定的一系列重大理论和实践问题，明确提出了“守望相助”、“把祖国北部边疆这道风景线打造得更加亮丽”的时代要求。除了生态价值，您认为应该怎样看待草原的价值或功能？
盖志毅：过去对草原的价值的认识仅仅局限在草原对家畜的饲草饲料功能上，有必要对草原功能做一全方位的再认识。
一是从经济学外部性理论看草原的功能。从草原的价值外溢性角度来认识草原。近年来，英国学者皮尔斯等学者在概念上系统地讨论了环境资源经济总量的构成问题。皮尔斯认为，环境有使用价值和非使用价值， 前者指自然资源可直接用以生产过程和消费的经济价值，如饲草，或其转化物——肉、乳、毛、皮等。后者则不易测量，不直接在市场上交换，其价值只能间接地表现出来。认识草原的价值，从空间上要树立超越草原自身价值的整体观，因为草原生态的破坏已超越了这一空间的局部利益，形成对邻区和更远地区的扩散和迁移，我国草原的破坏会直接危及华北、整个中国，甚至对全球都有影响。从时间上看，草原生态效益的时间效应也比经济效益的时间效应更为持久，经济效益一般随着一个经济运行周期的完成而结束，而生态效益必然要影响到下一轮，甚至下几轮生态系统的运行过程。草原生态经济系统的不可持续不仅表现在其自身上，而且直接影响和危害到农田生态系统、水域生态系统、森林生态系统、城镇生态系统，甚至影响到人口生态系统。
二是从草业理论看草原生态经济系统的价值。著名系统工程学家钱学森教授认为：草业是“以草原为基础，利用日光能合成牧草，然后用牧草通过兽畜、通过生物、通过化工和机械等手段创造物质财富的产业”。立草为业，大力护草、种草、养草，在条件成熟时可以售草。随着我国西部大开发战略的实施，“草业”正以其较高的经济效益，巨大的生态效益和社会效益，成为一个方兴未艾的朝阳产业。
三是从生物多样性理论看草原生态经济系统的价值。生态学的生态位理论认为，每个物种每一个生命有机体都有自己的生态位。作为整个地球生态系统的一个子系统，草原生态经济系统当然应有其一席之地。而且草地所造成的小环境，适宜许多生物生存，形成了一个独特生态系统，有利于生物多样性的保护。我国北方草原上各种植物和动物种类非常丰富，但随着草原生态经济系统的破坏，生物的多样性受到了很大的破坏。草原生态经济系统的退化会造成生物结构的单一化，过分单一化的生物结构会对整个生态经济系统的可持续发展产生多种负面影响。它使自然资源的多样性得不到合理有效得利用，导致大多数土壤生物区系得丰富多样性不能得到充分的利用。而草原恰恰为人类提供了一个丰富的基因库，人类破坏草原生态经济系统的同时，自身的安全也受到空前的威胁。 四是从土地伦理理论看草原价值。土地伦理（land ethics）观念为美国学者利奥波德（Aldo Lepokl，1887-1948）于20世纪初40年代提出。他认为现有的土地关系自然从属于经济学范畴;将土地当作一种财产而占有，对土地本身缺乏一种道义上的责任感。草原生态经济系统的土地伦理价值在于，人类在和草原和谐共处的过程中，人的精神世界的提升，所产生的内心的愉悦，良知的宁静和平安，形成了一种对草原的审美和人类的自我审美。
五是从文化理论看草原生态经济系统可持续的价值。草原生态经济系统的存在是草原文化存在和发展的前提和载体，同时，草原文化又是草原生态经济系统的一个重要因子或者说一个重要的子系统，这一因子或子系统对草原生态经济系统的可持续发展有着重要意义。草原生态经济系统所孕育的草原文化是中华文化的一个重要组成部分，为中华文化的发展做出了不朽的贡献。辽阔的草原，是我国远古先民长期繁衍生息的地方。匈奴建立的草原上第一个统一政权，创造了草原游牧文化的雏形，而后的鲜卑、突厥、回鹘、契丹、女真、蒙古等民族演变出了北方草原上朝代更迭、民族兴衰、文化相承、融合的沧桑岁月。草原文化以其鲜明的地域特色和独特的民族特色，极大地丰富和充实了中华文明。
记者：有一种极端观点认为，发展是对生态最大的破坏。但这似乎过于偏激。您认为如何能既不损害草原生态，又能最大限度实现草原资源的合理利用？
盖志毅：适度利用草原能既不损害草原生态，又能最大限度实现草原资源的合理利用，这要比不利用好得多。几千年来，草原就是人、草、畜的耦合系统。只有放牧才能保障草场较轻的均匀利用和均匀施肥，保障草场、牲畜和人类的健康;放牧是草原畜牧业最经济、最高效的利用方式。过往的牲畜对植被有促壮的作用。牲畜是消费者，是生态系统中的一个构成环节，它的排便是一种营养物的回归，有利于植物生长所需大量元素和微量元素的丰富，还有助于枯枝落叶层的形成。即使被人们普遍认为的对草原生态环境有破坏作用的山羊，在合理的载畜量范围内，还有环境保护的一面。山羊是能适应各种逆境的反刍动物，在放牧和过程中可以帮助播种牧草、灌木和树木的种子，在雨量较多的地区，大片森林中的灌木丛利用山羊在树木中放牧可以起到疏林的作用。目前需要研究在禁牧政策后的草原如何利用问题。
记者：发展草产业对于加强草原生态保护建设、加快农牧业结构调整、增加农牧民收入及加快草原地区发展等方面有着重要的意义。就目前来看，您觉得我区草产业如何才能做大做强？
盖志毅：一是充分认识到大力发展草业的重要意义。就生态而言，因为灌草覆盖地的土壤流失量只有粮田的几十分之一;而且可以更充分地利用雨水资源，具有更高的生物量水分生产率。国内外大量研究表明，牧草拦截大气降水接近于森林植被;在年降雨量346毫米的干旱黄土丘陵区，土壤冲刷量若以森林植被为1，草被则为1.2，农田高达19.2。就经济而言，美国2011年苜蓿干草产值达到106.4 亿美元，其他 牧草干草总产值71.1亿;而同年我国，苜蓿产量约为2400万吨，但商品草仅为107万吨;产值21亿RMB;籽实农业带来的畜牧业问题很多，如畜产品药物、激素、重金属残留严重，蛋白饲料严重不足。牧草产业耦合到种植业可以提高农作物产量和质量，提高土壤质量，减少病虫害，大大提高生产效益。
二是大力发展像蒙草公司这样的龙头企业。蒙草公司通过驯化本土植物进行生态环境修复，涵盖草原、矿山，盐碱地、垃圾场、工业废弃地、戈壁、荒漠等不同类型的生态系统修复建设，为城市园林绿化提供“节水少维护”的解决方案。利用生态修复技术使草原回归原初生态面貌，打造集“草原种质资源开发——生态修复——现代牧场建设运营——绿色养殖加工及新能源应用——新牧区建设”为一体的生态产业运营平台。这种生态修复的路子是值得尝试的。
三是对于牧区退牧还草地区，可以模仿我国天然林保护工程的做法，将一批牧民转化为“草农”，工资的发放都可以参照林区的做法，待形成经营的产业后，这些“草农”可以以出售饲草为生时，政府就可不再援助了。
记者：近几十年来，我区草原沙化退化严重，这其中有自然原因也有人为原因。要恢复“风吹草低见牛羊”的草原风貌，您觉得我们目前最紧迫任务是什么？
盖志毅：一是要在科学的发展观指导下发展牧区经济。一味以经济发展为目标的经济行为，已经并必将对草原造成相当大的破坏，危及人类的长远利益。著名学者曼弗雷德·马克斯尼夫指出：“从经济主义的发展眼光来看，只管毫无区别地使用GDP一类的累积指标来衡量所有市场交易过程的好坏，而不管它们是生产性的还是非生产性的或是破坏性的，不分青红皂白地开掘自然资源来增加GDP ，这就好像一群病人拼命滥用药和医疗设施一样，药量和费用在不断增加，但病人健康状况改善如何就不得而知了。”要摈弃近几年在无环境评估和合法手续的情况下大肆粗放开矿、滥开矿的做法，这比开垦要破坏性大得多。二是从民主管理草原牧区的角度要尊重牧民权益。我国牧区政策绝大多数仍然是自上而下进行的。建国以来，我国在牧区的一系列政策，具有“外镶嵌式”的制度特征，这种外生的来自高层的政策已经彻底地覆盖了以往社区自身的自我管理、自我组织的能力。要实现自上而下与自下而上相结合的牧区决策机制，政府应尊重牧民的决策权，建立多元主体良性互动的管理机制，建立牧民社区参与管理体制，实现集中式决策向分散式转变，尊重牧民决策等。
盖志毅：总的来讲不容乐观。一是草原面积在快速缩小。内蒙古有草原面积13.2亿亩，上世纪80年代下降为11.8亿亩，90年代末降到10.37亿亩。按内蒙古自治区公布的数字，1998年全区可利用草场面积只有5.8亿亩。但有专家预测，实际数字比这还要低。本来，内蒙古有5大天然草原让世人称道，如今有3个（乌兰察布草原、科尔沁草原和鄂尔多斯草原）已经基本消失。据草地生态学家的估计，从20世纪开始，不到100年的时间里，我国草原的界线往北推了200公里，往西推了100公里。二是草原的退化，各种数据很多。最多的有100%退化的说法。著名草原学家任继周先生在给著名科学家钱学森先生的信中说：“历史证明，人类文明发源于干旱地带，人类文明也首先毁灭于干旱地带——人类生态环境崩溃的发源地。我们的草原正加速向毁灭前进。”
而我国草原在古代是非常丰美的。根据《汉书》记载，到公元前一世纪，汉元帝的郎中侯应说：“阴山东西千余里，草木茂盛，多禽兽。本冒顿单于依阻其间，治作弓矢，来出为寇，是其苑囿也。”魏晋南北朝时期，大夏国国王赫赫勃勃在内蒙古鄂尔多斯地区建都，城名为统万，在今乌审旗南境，那时的统万，“土苞上壤，地跨胜形。”400年之后，在唐代文献中，这座改名夏州的名城已处在沙漠的威胁之中，又过了100多年，宋朝统治者下令废毁这座城，因为古城已陷在沙漠中，居民很难生存。由此，这座古城的废墟已成为生态学上的有力例证。赫赫勃勃曾北游契吴（在今乌审旗北境），赞叹说：“美哉斯阜！临广泽而带清流。吾行地多矣，自马岭已北，大河已南，未之有也。”公元六世纪，北齐大将律金满怀激情在《敕勒歌》中唱道“敕勒川，阴山下，天似穹庐，笼盖四野。天苍苍，野茫茫，风吹草低见牛羊”。据北宋沈括的《使辽图抄》记载，在唐、宋之前，内蒙古科尔沁草原，到处都是“木植甚茂”。700多年前，成吉思汗亲率大军西征，路过鄂尔多斯高原时，为这里碧草茵茵的旖旎风光所陶醉，忘情地说，我看这个地方很美，死后就把我埋到这里吧。宋代诗人欧阳修、金代诗人赵秉文都曾以诗赞美过科尔沁草原的壮丽景色。明清时期，内蒙古赤峰一带是一片松林草原地带，克什克腾旗，“傍多松…及佳山水”，这里“甚似江南，…树林蓊郁，宛如村落，水边榆柳繁茂，荒草深数尺”。据《经棚图志》记载，当时，“森林滋润，草绿而肥。”17世纪上半叶，清太宗皇太极曾经在科尔沁左翼前旗到张家口一带设置了不少牧场，被称之为“长林丰草”。甘肃省民勤县的白海地区在13世纪时水草丰美、湖光粼粼，而今湖水却已经枯涸见底。1936年，著名记者范长江在绥远省进行采访，并在《塞上行》一书中谈到了内蒙古乌兰察布盟：“绥远境内的蒙古区域，南面河套以内的情形我不很知道，阴山北面乌兰察布盟区域里，大半是水草茂盛的牧地。草地地势，平坦润泽，不但行驶汽车相宜，而且风景悦目”。从上述资料可以看出，历史上内蒙古草原的生态系统生物量巨大，生态系统是复杂的，生物的层次是多重的，而且这种苍茫广袤的草原和万木峥嵘的森林组成的生态系统，并不是昙花一现的历史一瞬，而是从远古一直延续至近代，只是在现代，这一系统才以加速度迅速退化。从横向分析，从东部草原到西部草原，与现代不同的是，草原植被具有相当的均衡性。
记者：习近平总书记考察我区时发表重要讲话，从全局和战略的高度，深刻阐述了事关内蒙古改革发展稳定的一系列重大理论和实践问题，明确提出了“守望相助”、“把祖国北部边疆这道风景线打造得更加亮丽”的时代要求。除了生态价值，您认为应该怎样看待草原的价值或功能？
盖志毅：过去对草原的价值的认识仅仅局限在草原对家畜的饲草饲料功能上，有必要对草原功能做一全方位的再认识。
一是从经济学外部性理论看草原的功能。从草原的价值外溢性角度来认识草原。近年来，英国学者皮尔斯等学者在概念上系统地讨论了环境资源经济总量的构成问题。皮尔斯认为，环境有使用价值和非使用价值， 前者指自然资源可直接用以生产过程和消费的经济价值，如饲草，或其转化物——肉、乳、毛、皮等。后者则不易测量，不直接在市场上交换，其价值只能间接地表现出来。认识草原的价值，从空间上要树立超越草原自身价值的整体观，因为草原生态的破坏已超越了这一空间的局部利益，形成对邻区和更远地区的扩散和迁移，我国草原的破坏会直接危及华北、整个中国，甚至对全球都有影响。从时间上看，草原生态效益的时间效应也比经济效益的时间效应更为持久，经济效益一般随着一个经济运行周期的完成而结束，而生态效益必然要影响到下一轮，甚至下几轮生态系统的运行过程。草原生态经济系统的不可持续不仅表现在其自身上，而且直接影响和危害到农田生态系统、水域生态系统、森林生态系统、城镇生态系统，甚至影响到人口生态系统。
二是从草业理论看草原生态经济系统的价值。著名系统工程学家钱学森教授认为：草业是“以草原为基础，利用日光能合成牧草，然后用牧草通过兽畜、通过生物、通过化工和机械等手段创造物质财富的产业”。立草为业，大力护草、种草、养草，在条件成熟时可以售草。随着我国西部大开发战略的实施，“草业”正以其较高的经济效益，巨大的生态效益和社会效益，成为一个方兴未艾的朝阳产业。
三是从生物多样性理论看草原生态经济系统的价值。生态学的生态位理论认为，每个物种每一个生命有机体都有自己的生态位。作为整个地球生态系统的一个子系统，草原生态经济系统当然应有其一席之地。而且草地所造成的小环境，适宜许多生物生存，形成了一个独特生态系统，有利于生物多样性的保护。我国北方草原上各种植物和动物种类非常丰富，但随着草原生态经济系统的破坏，生物的多样性受到了很大的破坏。草原生态经济系统的退化会造成生物结构的单一化，过分单一化的生物结构会对整个生态经济系统的可持续发展产生多种负面影响。它使自然资源的多样性得不到合理有效得利用，导致大多数土壤生物区系得丰富多样性不能得到充分的利用。而草原恰恰为人类提供了一个丰富的基因库，人类破坏草原生态经济系统的同时，自身的安全也受到空前的威胁。 四是从土地伦理理论看草原价值。土地伦理（land ethics）观念为美国学者利奥波德（Aldo Lepokl，1887-1948）于20世纪初40年代提出。他认为现有的土地关系自然从属于经济学范畴;将土地当作一种财产而占有，对土地本身缺乏一种道义上的责任感。草原生态经济系统的土地伦理价值在于，人类在和草原和谐共处的过程中，人的精神世界的提升，所产生的内心的愉悦，良知的宁静和平安，形成了一种对草原的审美和人类的自我审美。
五是从文化理论看草原生态经济系统可持续的价值。草原生态经济系统的存在是草原文化存在和发展的前提和载体，同时，草原文化又是草原生态经济系统的一个重要因子或者说一个重要的子系统，这一因子或子系统对草原生态经济系统的可持续发展有着重要意义。草原生态经济系统所孕育的草原文化是中华文化的一个重要组成部分，为中华文化的发展做出了不朽的贡献。辽阔的草原，是我国远古先民长期繁衍生息的地方。匈奴建立的草原上第一个统一政权，创造了草原游牧文化的雏形，而后的鲜卑、突厥、回鹘、契丹、女真、蒙古等民族演变出了北方草原上朝代更迭、民族兴衰、文化相承、融合的沧桑岁月。草原文化以其鲜明的地域特色和独特的民族特色，极大地丰富和充实了中华文明。
记者：有一种极端观点认为，发展是对生态最大的破坏。但这似乎过于偏激。您认为如何能既不损害草原生态，又能最大限度实现草原资源的合理利用？
盖志毅：适度利用草原能既不损害草原生态，又能最大限度实现草原资源的合理利用，这要比不利用好得多。几千年来，草原就是人、草、畜的耦合系统。只有放牧才能保障草场较轻的均匀利用和均匀施肥，保障草场、牲畜和人类的健康;放牧是草原畜牧业最经济、最高效的利用方式。过往的牲畜对植被有促壮的作用。牲畜是消费者，是生态系统中的一个构成环节，它的排便是一种营养物的回归，有利于植物生长所需大量元素和微量元素的丰富，还有助于枯枝落叶层的形成。即使被人们普遍认为的对草原生态环境有破坏作用的山羊，在合理的载畜量范围内，还有环境保护的一面。山羊是能适应各种逆境的反刍动物，在放牧和过程中可以帮助播种牧草、灌木和树木的种子，在雨量较多的地区，大片森林中的灌木丛利用山羊在树木中放牧可以起到疏林的作用。目前需要研究在禁牧政策后的草原如何利用问题。
记者：发展草产业对于加强草原生态保护建设、加快农牧业结构调整、增加农牧民收入及加快草原地区发展等方面有着重要的意义。就目前来看，您觉得我区草产业如何才能做大做强？
盖志毅：一是充分认识到大力发展草业的重要意义。就生态而言，因为灌草覆盖地的土壤流失量只有粮田的几十分之一;而且可以更充分地利用雨水资源，具有更高的生物量水分生产率。国内外大量研究表明，牧草拦截大气降水接近于森林植被;在年降雨量346毫米的干旱黄土丘陵区，土壤冲刷量若以森林植被为1，草被则为1.2，农田高达19.2。就经济而言，美国2011年苜蓿干草产值达到106.4 亿美元，其他 牧草干草总产值71.1亿;而同年我国，苜蓿产量约为2400万吨，但商品草仅为107万吨;产值21亿RMB;籽实农业带来的畜牧业问题很多，如畜产品药物、激素、重金属残留严重，蛋白饲料严重不足。牧草产业耦合到种植业可以提高农作物产量和质量，提高土壤质量，减少病虫害，大大提高生产效益。
二是大力发展像蒙草公司这样的龙头企业。蒙草公司通过驯化本土植物进行生态环境修复，涵盖草原、矿山，盐碱地、垃圾场、工业废弃地、戈壁、荒漠等不同类型的生态系统修复建设，为城市园林绿化提供“节水少维护”的解决方案。利用生态修复技术使草原回归原初生态面貌，打造集“草原种质资源开发——生态修复——现代牧场建设运营——绿色养殖加工及新能源应用——新牧区建设”为一体的生态产业运营平台。这种生态修复的路子是值得尝试的。
三是对于牧区退牧还草地区，可以模仿我国天然林保护工程的做法，将一批牧民转化为“草农”，工资的发放都可以参照林区的做法，待形成经营的产业后，这些“草农”可以以出售饲草为生时，政府就可不再援助了。
记者：近几十年来，我区草原沙化退化严重，这其中有自然原因也有人为原因。要恢复“风吹草低见牛羊”的草原风貌，您觉得我们目前最紧迫任务是什么？
盖志毅：一是要在科学的发展观指导下发展牧区经济。一味以经济发展为目标的经济行为，已经并必将对草原造成相当大的破坏，危及人类的长远利益。著名学者曼弗雷德·马克斯尼夫指出：“从经济主义的发展眼光来看，只管毫无区别地使用GDP一类的累积指标来衡量所有市场交易过程的好坏，而不管它们是生产性的还是非生产性的或是破坏性的，不分青红皂白地开掘自然资源来增加GDP ，这就好像一群病人拼命滥用药和医疗设施一样，药量和费用在不断增加，但病人健康状况改善如何就不得而知了。”要摈弃近几年在无环境评估和合法手续的情况下大肆粗放开矿、滥开矿的做法，这比开垦要破坏性大得多。二是从民主管理草原牧区的角度要尊重牧民权益。我国牧区政策绝大多数仍然是自上而下进行的。建国以来，我国在牧区的一系列政策，具有“外镶嵌式”的制度特征，这种外生的来自高层的政策已经彻底地覆盖了以往社区自身的自我管理、自我组织的能力。要实现自上而下与自下而上相结合的牧区决策机制，政府应尊重牧民的决策权，建立多元主体良性互动的管理机制，建立牧民社区参与管理体制，实现集中式决策向分散式转变，尊重牧民决策等。