建立“三个清单”制度，是自治区党委、政府确定的宁夏重大改革任务，是宁夏营造“比东部更优，在西部最优”的“两优”投资发展环境的应有之义，是推进依法行政的基本要求。为全面打造法治政府，自治区《全面推进依法治区的实施意见》对建立“三个清单”制度提出了具体要求和方向，2015年4月召开的全区建立“三个清单”制度动员大会进一步推动该项工作全面启动，使宁夏打造法治政府建设进入了新阶段。
　　一、“三个清单”制度的内涵
　　（一）权力清单。权力清单制度是权力公开透明运行的一项基础工作，是推动权力公开运行、强化权力运行制约和监督的重要举措，要求政府做到“法无授权不可为”，是对于各级政府及其各部门权力的数量、种类、运行程序、适用条件、行使边界等予以详细统计，形成目录清单，为权力划定清晰界限。换言之，清单所涵盖的范围就是行政权力的合法行使范围，清单以外就是行政权力不能随意进入的范围。权力清单制度的任务包括合法确权、编制清单以及编制权力运行流程图、时限表，关键环节是准确及时向社会公布，主动接受社会监督。
　　（二）责任清单。责任清单就是要明确政府履行哪些职责，做到“法定职责必须为”，它与权力清单互相制约，防止责权失衡。建立责任清单制度，首先，要求政府要明确责任主体、厘清责任事项，明确哪些是政府部门的“分内事”，明确公共服务事项，并将改革任务逐项明确责任单位、责任人、时间进度，防止推诿扯皮；其次，要求政府通过建立诚信经营、公平竞争的市场环境，把政府的责任贯穿到市场运行的全过程，努力形成权责明确、公平公正、透明高效、法治保障的市场监管格局，激发企业活力，鼓励创新创造；再次，要求政府把工作的重点放在事中事后的监管——当好市场秩序的“裁判员”，建立标准明确、程序严明、运作规范、制约有效、权责分明的管理制度，严格依据法律规范办事，并接受社会广泛监督，如果失职将受到追究。
　　（三）负面清单。负面清单制度是一种最早用于外资引入的管理模式，是指在引进外资的过程中，政府规定哪些经济领域不开放，除了清单上的禁区，其他行业、领域和经济活动都允许，对某些与国民待遇不符的管理措施，以清单形式公开列明。这种模式的好处是让外资企业可以对照这个清单实行自检，对其中不符合要求的部分事先进行整改，从而提高外资进入的效率，同时还可以防止政府利用种种外资准入限制，约束外资投入，挫伤外资投入积极性。上海自贸区实行“负面清单”管理模式后，显著调动了投资者的积极性，2014年已有283个外商投资项目落地，新设外商投资企业数同比增加10倍。
　　二、宁夏建立“三个清单”制度的必要性
　　（一）有利于规范市场经济，激发市场活力。当前，在全国经济发展“新常态”的大背景下，宁夏经济下行压力越来越大，在产业布局和经济结构方面的问题仍然十分突出，与中东部地区相比发展差距依然很大，长期发展不足、发展水平不高的阶段性特征仍然是最大的区情。为促进地方经济发展，宁夏必须从创新政府管理和服务方式入手，以建立“三个清单”制度作为加快打造“两优”环境的突破口，降低市场准入门槛，有效激发市场活力，降低投资创业成本，带动招商引资，建立更加透明、公平的市场环境，营造“大众创业，万众创新”的良好氛围。
　　（二）有利于转变政府职能，提高行政效率。建立“三个清单”制度，就是要通过对政府行政职权进行全面梳理，明确政府该干什么、不该干什么和怎么干的问题。通过建立“权力清单”，进一步明确政府部门有哪些法定权力，把政府该放的权力放到位，厘清政府与市场、社会的职责边界，防止自行扩充权力、滥用权力，便于社会监督；通过建立“责任清单”制度，进一步明确与政府所拥有权力相对应的责任，防止政府“缺位”，便于考核绩效，行政问责；通过建立“负面清单”制度，明确外商投资限制，降低限制门槛，清单以外的事项一律不允许再审批，清单以内的事项进一步明晰审批权责和标准，规范程序，优化流程，实行并联限时审批，切实提高审批效率。
　　（三）有利于打造廉洁政府，从源头预防腐败。建立“三个清单”制度是建设法治政府的必然要求，是强化权力监督制约、预防行政不作为的有效途径。从近年来宁夏查处的违法违纪案件看，多起贪污腐败案件频发的重要原因就是党员干部不同程度的存在权力不够公开、透明，依法执政能力不够强，领导干部缺乏民主作风，缺乏法律思维，违背党的民主集中制和党内民主。建立“三个清单”制度，明确了各级政府部门保留实施的行政职权、权力运行流程、办理时限、监督方式，让其置于全社会的监督之下，确保权力运行公开透明，有利于规范权力的行使，压缩权力寻租空间，打造有限、有为、有效的法治政府、廉洁政府。
　　三、宁夏建立“三个清单”的路径选择
　　（一）建立“权力清单”的路径。依法清理规范行政职权，建立具有法律约束力的行政职权清单。要按照《自治区人民政府关于建立政府部门权力清单制度的实施意见》规定，通过建立各级政府部门权力清单，进一步规范各级政府部门行政行为，形成职权清晰、运转高效、公开透明、监督有力的行政职能体系。一是全面梳理行政职权。自治区各部门各单位要对现有行政职权（包括行政审批、行政处罚、行政征收、行政给付、行政裁决等10大类）重新梳理，为建立政府部门权力清单打好基础。二是依法清理行政职权。各部门各单位严格按照宪法、行政许可法等法律法规的规定，根据职权法定、简政放权的改革要求，严格遵循法定程序，研究提出取消、转移、下放、整合、调整行政职权的具体建议。凡是没有法律法规和政府规章依据设定的行政职权事项一律取消，凡是直接面向基层群众、由市县管理更方便有效的行政职权事项一律下放，凡是管理内容相同或相似、多环节重复核准、审查、确认的行政职权事项进行合并。同时，清理规范行政审批事项结合《民族区域自治法》和宁夏作为内陆开放型经济试验区可以先行先试的政策，如果出现与国家法律法规不相符合并且需要变更的事项，按照相应程序向国家申请突破。三是依法公开政府部门权力清单。各级政府对拟取消、下放、转移、合并的行政职权事项和拟保留的行政职权事项进行审核后，要以“权力清单”的形式向社会各界公布行政职权事项（保密事项除外），接受社会各界监督，确保法定职责必须为，加强对行政职权事项权力运行的监督和制约。 　　（二）建立“责任清单”的路径。按照权责一致、有权必有责的要求，着力构建与权力清单相配套的责任清单。按照《自治区人民政府建立政府及其工作部门权力运行责任清单实施方案》的要求，进一步厘清政府及与其工作部门对应的责任事项，突出政府及其部门在履行职权的事中事后监管责任。一是对照职权，梳理责任事项。各级政府部门要针对审核保留的行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认、行政奖励、行政监督和其他行政职权，分门别类进行梳理，对照法律法规，以及党中央、国务院和自治区党委、政府规范性文件，一一厘清责任事项，准确直观地列明追责事项和情形，确保权责明晰。二是加强审核，公开公布。政府部门责任清单编制工作初步完成后，应提交相应级别的法制机构审核。政府法制机构重点审查拟保留行政职权对应的责任事项、追责情形、承担责任方式的法律依据是否依法合规、于法有据。审核后，各级政府部门要将责任清单事项公布于众，广泛征求社会各方面的意见，并进一步修改完善最终公布。三是健全机制，加强问责。要运用各种手段，严格按照自治区出台的《宁夏回族自治区行政程序规定》《宁夏回族自治区重大行政决策规则》等规范性文件规定，创新监管方式和手段，强化对责任清单落实的问责监督，倒逼“职责履行”。
　　（三）建立“负面清单”的路径。按照减政、分权、放权的原则，确定负面清单管理事项，推进企业投资审批事项和审批程序依法公开，发布负面清单管理措施，建立管理服务运行和行业综合评估机制，促进各类投资主体更加公平、充分自由竞争，推动各类市场主体依法平等进入清单之外领域。一是全面梳理审批事项，建立市场准入负面清单。在各部门制定权力清单和责任清单的基础上，全面梳理企业投资项目审批过程中的各类审批事项，按照《自治区企业投资项目管理体制改革方案》，建立核准、限制、淘汰类产业目录，凡是在三个目录以外的项目，只要是符合国家法律法规和产业政策，企业都可以自主决策投资建设，实行备案制管理。二是清单以内的事项明晰审批权责和标准。清单以内的事项进一步明晰审批权责标准，规范程序，优化流程，加快推进企业投资项目网上备案和核准，实行审批事项并联和限时办结，建立“统一规范，并联运行、高效便捷、全程监督”的企业投资项目管理网络系统。加强企业信用信息记录和整合，对不守信的企业实行“黑名单”管理。三是建立健全管理和服务机制。加强企业投资活动的事中和事后监管，制定行之有效的监管办法，明确监管主体、监管内容、监管方法、监管程序和处罚措施。还应建立健全与清单管理相适应的行政审批、工商登记、市场监管、信息共享、公平竞争等配套制度，构建企业自主决策、公平竞争，政府权责清晰、监管有力的企业投资管理机制。实行清单动态管理制度，适时对市场准入负面清单进行修订。
　　（执笔人：杨文智 张芳 张海立）
　　责任编辑：花菊萍