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[摘要]城镇化是武陵山区经济社会转变，全面建成小康社会的必由之路。恩施州城镇化的发展不仅为恩施州发展提供了强大的动力，也对湖北省“两圈一带”协调发展和整个武陵山片区的发展有重大的影响。然而在迅速发展的同时，一些问题也开始浮现出来，如果处理不好，恩施州城镇化的发展就要走弯路，经济建设就要遭受损失。因此，正确认识和把握城镇化发展战略的道路，理清建设和发展城镇的思路，对恩施州的健康可持续发展具有重要的现实意义。
[关键词]恩施州；城镇化；社会问题；建议与对策
近年来，恩施州以产业化和城镇化双轮驱动为总体定位，坚持“生态、文化、宜居、宜业、宜游”的发展理念，不断推进城镇化建设，全州城镇化水平不断得到提升，2013年全州城镇化率为36.6%，城镇化对全州GDP的贡献率为23.8%，步入產业化和城镇化互促共进的新时期。
一、恩施州城镇化发展现状
当前，恩施州城镇化被赋予了新的内涵和要求，不再以规模扩张为主，而是以人的城镇化为核心，更加注重“质”的提升。
（一）工作思路明确
恩施州立足山区实际，因地制宜，确定走“以人为本、城乡统筹、产城互动、节约集约、绿色生态、民族文化彰显、宜居宜旅”的具有恩施特色的新型城镇化道路，积极构建以县城为中心、乡镇集镇为骨架、中心村镇为支撑的特色鲜明、协调发展的新型城镇体系，逐步形成1个中心城市、2个副中心城市、5个中心县城、77个乡镇集镇、600个中心村（社区）的城乡空间布局结构。
（二）城镇规划体系日益完善
恩施州于2013年发布了《中共恩施州委、恩施州人民政府关于加快推进新型城镇化的意见》，这为新型城镇化未来发展提供了重要依据。按照中心辐射、交通牵引、产业支撑、功能互补的原则，以县城为核心建设城镇群，以高速公路、铁路、国省干道、水域交通为纽带建设城镇带，以特色产业发展为支撑建设中心乡镇，以产业基地为依托建设中心村，以宜居宜业为标准建设新型农村社区。
（三）产业支撑作用逐步凸显
近年来，恩施州大力推进产城融合发展，以六大产业链建设，加快“产业兴州”步伐，打造恩施经济“升级版”。围绕现代烟草、茶叶、畜牧、清洁能源、生态文化旅游业、信息等六大产业链，积极构筑健康的产业价值链、企业链、供应链和空间链，并不断延伸、加长加粗。
（四）城镇承载能力不断增强
通过大力实施“壮腰工程”，乡集镇配套功能更加完善。上半年，近七成的城镇重点项目开工建设，完成投资56.24亿元，同比增长8.05%。全州市政基础设施完成投资9.6亿元，同比增长18.2%。新建和改造城市道路11.5公里、供水管网40公里、排水管网20.3公里，全州城市建成区面积达到100.42平方公里。
目前，全州各乡镇集镇基础设施建设快速推进。全州已启动65条特色街道建设，完成投资2.73亿元。新建和改造道路29.6千米、供水管网20.9千米、排水管网9.563千米。全州建成乡镇垃圾填埋场4个，日处理能力134吨；在建垃圾填埋场15个，日处理能力达413.7吨；建成乡镇垃圾简易填埋场40个、垃圾焚烧场29个，所有乡镇都基本建立了垃圾处理设施。建成乡镇污水处理厂5个，日处理污水1.53万吨，在建污水处理厂19个。建成人工湿地污水处理设施5个，日处理量3700吨。全州一批“新农村建设示范村”、“宜居村庄”和“美丽乡村”试点正成为一颗颗耀眼的明珠，镶嵌在青山绿水间。
二、恩施州城镇化进程中凸显的社会问题
在恩施州城镇化迅速发展的进程中，众多的问题也开始浮现出来，主要包括以下几个方面：
（一）人口大量向城市集中，城市负荷压力增大
城镇化进程的一个重要本质就是城市人口比重急剧上升，大批乡村人口进入城镇。从一定意义上讲，农村城镇化既可使农村人口向城镇聚集，以减少对自然环境的负面影响，但同时也会加重城镇水、电、燃气等资源消耗的负担，增加生活垃圾、废气、污水等废弃物的排放。恩施州城镇化的发展，自然伴随着城镇人口增长。但增长过快，一旦其产生的各种废弃物排泄量超出了城镇环境的承载能力和自净能力，就会带来城镇环境污染。近几年来恩施州小城镇人口急剧增长，大量的人口流进城镇，给城镇的交通、住房、教育医疗等基础设施带来严重的考验，同时大量的待业者就业困难，这将严重影响城镇的社会治安。
（二）非城镇流动人口就业难度较大
据恩施州统计局数据显示，2013年末全州常住人口为331.20，其中乡村人口209.98，城镇人口121.22，城镇化率36.6%。相比全国53.7%的城镇化率来说，恩施州城镇化建设远落后于国家城镇化建设水平。由于恩施州是一个剩余劳动力输出地区，庞大的非城镇户籍人口在城镇非农产业部门就业，因为无法摆脱自己以世袭方式继承下来的农民身份，处于“农村—城镇—农村”迁徙不稳定的就业状态。因此，按照部分专家分析的全国40%城镇化率而言，如果在统计数据中去除这部分可能“被城市化”的人群，恩施州城镇化率可能在25%—30%。2013年恩施州城镇新增就业3.6万人，去除城镇本身自然增长人口就业数，非城镇户籍人口成为城镇人口后占用的岗位最多为2.5万个。由此可见，目前恩施州城镇化建设中提供稳定就业岗位数与需要就业的人数不同步，城镇化建设面临着巨大的挑战。
（三）城郊农民失去基本的社会保障
城乡居民在社会养老保险、医疗保险、最低生活保障等方面差别大，城镇居民的社会保障体系相对完善，而农村居民的社会保障体系则残缺不全。湖北省失地农民社会养老保险办法一直未出台，导致各地区农民社会养老保险不规范、各地执行的政策不一致，具体操作难度大。居民社会保障水平相对较高，农民则相对较低。恩施州2013年城镇居民最低生活保障平均为330元/月，而农村村民最低生活保障平均为132元/月。恩施州乃至全国在社会保障方面实行居民、农民两套体系和两种标准，是因为政府的社会保障能力有限，农民有土地作为社会保障基本条件；但当农民的土地一旦被政府征收，农民就会失地，失地也就失去了基本保障。 （四）许多农民“流而不迁”致使身份转化难
恩施州正在实施的新型城镇化战略，其中重要的一环就是人口的城镇化。如候鸟一样迁徙，“流而不迁”，是恩施州城镇化进程中农民工的一个突出特点。进城务工易，在城镇定居难。调查结果显示，对于是否在城市定居，60%以上的农民工选择了“观望”、“待机而动”。造成这种局面的主要原因在于很多地区的农民工住房没有纳入当地城镇住房保障体系；公共服务不配套，农民工子女入学难、看病难问题仍然比较普遍；由于近年来城区房租上涨较快，城中村改造频繁，相当部分农民工开始选择到城郊村、甚至远郊村租房居住。如果农民工长期“游离”，不能及时转化为稳定的城镇产业工人和居民，对企业发展、农村劳动力转移进程、社会安定和城乡关系都将产生负面影响。
三、解决恩施州城镇化进程中社会问题的对策及建议
城镇化健康发展是政府的愿望，人民的要求，也是恩施州城镇化、现代化、生态化、信息化、市场化的客观需要。要实现城镇化健康发展，不仅需要进一步改革城镇化体制，还要搞好顶层设计，制定更加科学合理的城镇化战略。
（一）加强基础设施和公共服务设施建设，完善城镇功能
以完善城镇配套功能为重点，加快城区道路、供水、排水、绿化、亮化、污水和垃圾处理等基础设施建设，配套卫生、教育、市场等公共服务设施。抓好小城镇综合开发，强化对外来农民工的公共服务能力。对吸纳人口较多、经济总量较大的县城和小城镇，逐步赋予其与管辖人口规模和经济总量相适应的经济社会管理权限。同时，要通过改革使得城镇之间、城乡之间实现公共基础设施共享，打破不同城市之间的公共基础设施的碎片化状态，城镇政府应把公共基础设施延伸到与城镇连片的农村集体建设用地。把城镇市政管辖的给排水、供电、交通、有线电视和网络以及垃圾处理等设施延伸到"城中村"和已经与城镇连片的农村集体建设用地范围内，使城镇的公共服务更迅速地扩展到有条件步入城镇化进程的农村地区。
（二）改革户籍管理制度，逐步实现公民自由迁移
恩施州未来推进城镇化进程，重点要推进户籍管理制度改革。如果逐步推进外来人口与当地居民的公共服务均等化，允许他们在城镇落户定居，有助于引导他们把长期消费行为转向城市，可带动住房消费，进而带动工业制成品消费和其他基础设施消费。首先要解决在城镇举家迁徙长期就业的外来务工人员（其中包括农民工和城市间流动人口）的定居问题，同时逐步缩小外来人口和当地居民的公共服务差别，解决农民在就业、子女教育和社会保障诸方面受歧视、不公平等问题，让城郊农民享受到与城镇居民相同的就业、住房、社会保障以及子女教育等政策，这是恩施州城镇化未来发展的关键所在。
（三）大力发展城镇第三产业，扩大农村人口转移的容量
在城镇化建设的早期阶段，主要是依靠城市工业吸收农村人口，而在后阶段主要是靠第三产业吸收农村人口。2013年恩施州三次产业结构为24.1：35.8：40.1，三次产业的就业结构为54.6：20.1：25.3。产业结构趋于合理化，而就业结构仍未得到显著改善。
目前，恩施州城镇第三产业相对集中在传统的、低层次的交通运输业、商业和餐饮服务业，而一些城镇亟需的（新兴）第三产业（如科技服务、技术信息咨询、金融保险等）发展严重不足，发展潜力还很大。今后，政府要进一步突破传统理论，鼓励社会大力增加农村第三产业投资，按照市场规律，促进其合理发展，从而带动农村人口就地就业；应把交通、通讯、保险、金融、信息服务和科技服务等行业作为发展方向，使之成为安排农村人口转移和加快农村城镇化的重要渠道。
（四）创新城镇社会管理，提升城镇品位
“三分建、七分管”是城镇化建设的黄金定律。随着恩施州城镇化的快速发展，新的社会事务大量产生，恩施州必须要不断地加强城镇社会管理创新力度，把以人为本、服务为先贯穿于城镇社会管理之中，逐步把城镇管理纳入法制化轨道，努力建成管理规范、秩序良好、人居和諧的文明城镇。首先，对流动人口的服务与管理，要探索建立“以证管人、以房管人、以业管人”的服务管理新模式，建立完善城镇流动人口服务管理机构，以方便、快捷、周到的人性化“一条龙”服务为载体，构建起流动人口居住、就业、就学、就医、养老以及精神、物质、文化、法律需求的常态化、动态式服务管理平台。其次，按照公开管理、依法管理、主动管理的原则，综合运用法律的、行政的、经济的、教育的、技术的等手段，依据所辖范围、居住人口、治安状况等情况，将城镇划分为若干个片区和单元，积极推进网格化管理模式，确保社会管理服务职能全覆盖。
我们无法忽视城镇化对整个武陵山区的发展和进步带来的积极作用，但是我们同样无法回避在城镇化进程中，由于城镇化而导致的诸多社会问题。恩施州作为湖北省武陵山经济社会发展的试验区，城镇化任务艰巨，特别是在当前全国全省城镇化快速推进的时期。我们要客观地分析我们面临的处境，正确认识其中存在的问题，因地制宜地制定科学合理的发展战略规划，积极推行生态的、和谐的发展模式，城镇化的成果一定会为恩施州未来经济和社会发展带来重大利好。
[关键词]恩施州；城镇化；社会问题；建议与对策
近年来，恩施州以产业化和城镇化双轮驱动为总体定位，坚持“生态、文化、宜居、宜业、宜游”的发展理念，不断推进城镇化建设，全州城镇化水平不断得到提升，2013年全州城镇化率为36.6%，城镇化对全州GDP的贡献率为23.8%，步入產业化和城镇化互促共进的新时期。
一、恩施州城镇化发展现状
当前，恩施州城镇化被赋予了新的内涵和要求，不再以规模扩张为主，而是以人的城镇化为核心，更加注重“质”的提升。
（一）工作思路明确
恩施州立足山区实际，因地制宜，确定走“以人为本、城乡统筹、产城互动、节约集约、绿色生态、民族文化彰显、宜居宜旅”的具有恩施特色的新型城镇化道路，积极构建以县城为中心、乡镇集镇为骨架、中心村镇为支撑的特色鲜明、协调发展的新型城镇体系，逐步形成1个中心城市、2个副中心城市、5个中心县城、77个乡镇集镇、600个中心村（社区）的城乡空间布局结构。
（二）城镇规划体系日益完善
恩施州于2013年发布了《中共恩施州委、恩施州人民政府关于加快推进新型城镇化的意见》，这为新型城镇化未来发展提供了重要依据。按照中心辐射、交通牵引、产业支撑、功能互补的原则，以县城为核心建设城镇群，以高速公路、铁路、国省干道、水域交通为纽带建设城镇带，以特色产业发展为支撑建设中心乡镇，以产业基地为依托建设中心村，以宜居宜业为标准建设新型农村社区。
（三）产业支撑作用逐步凸显
近年来，恩施州大力推进产城融合发展，以六大产业链建设，加快“产业兴州”步伐，打造恩施经济“升级版”。围绕现代烟草、茶叶、畜牧、清洁能源、生态文化旅游业、信息等六大产业链，积极构筑健康的产业价值链、企业链、供应链和空间链，并不断延伸、加长加粗。
（四）城镇承载能力不断增强
通过大力实施“壮腰工程”，乡集镇配套功能更加完善。上半年，近七成的城镇重点项目开工建设，完成投资56.24亿元，同比增长8.05%。全州市政基础设施完成投资9.6亿元，同比增长18.2%。新建和改造城市道路11.5公里、供水管网40公里、排水管网20.3公里，全州城市建成区面积达到100.42平方公里。
目前，全州各乡镇集镇基础设施建设快速推进。全州已启动65条特色街道建设，完成投资2.73亿元。新建和改造道路29.6千米、供水管网20.9千米、排水管网9.563千米。全州建成乡镇垃圾填埋场4个，日处理能力134吨；在建垃圾填埋场15个，日处理能力达413.7吨；建成乡镇垃圾简易填埋场40个、垃圾焚烧场29个，所有乡镇都基本建立了垃圾处理设施。建成乡镇污水处理厂5个，日处理污水1.53万吨，在建污水处理厂19个。建成人工湿地污水处理设施5个，日处理量3700吨。全州一批“新农村建设示范村”、“宜居村庄”和“美丽乡村”试点正成为一颗颗耀眼的明珠，镶嵌在青山绿水间。
二、恩施州城镇化进程中凸显的社会问题
在恩施州城镇化迅速发展的进程中，众多的问题也开始浮现出来，主要包括以下几个方面：
（一）人口大量向城市集中，城市负荷压力增大
城镇化进程的一个重要本质就是城市人口比重急剧上升，大批乡村人口进入城镇。从一定意义上讲，农村城镇化既可使农村人口向城镇聚集，以减少对自然环境的负面影响，但同时也会加重城镇水、电、燃气等资源消耗的负担，增加生活垃圾、废气、污水等废弃物的排放。恩施州城镇化的发展，自然伴随着城镇人口增长。但增长过快，一旦其产生的各种废弃物排泄量超出了城镇环境的承载能力和自净能力，就会带来城镇环境污染。近几年来恩施州小城镇人口急剧增长，大量的人口流进城镇，给城镇的交通、住房、教育医疗等基础设施带来严重的考验，同时大量的待业者就业困难，这将严重影响城镇的社会治安。
（二）非城镇流动人口就业难度较大
据恩施州统计局数据显示，2013年末全州常住人口为331.20，其中乡村人口209.98，城镇人口121.22，城镇化率36.6%。相比全国53.7%的城镇化率来说，恩施州城镇化建设远落后于国家城镇化建设水平。由于恩施州是一个剩余劳动力输出地区，庞大的非城镇户籍人口在城镇非农产业部门就业，因为无法摆脱自己以世袭方式继承下来的农民身份，处于“农村—城镇—农村”迁徙不稳定的就业状态。因此，按照部分专家分析的全国40%城镇化率而言，如果在统计数据中去除这部分可能“被城市化”的人群，恩施州城镇化率可能在25%—30%。2013年恩施州城镇新增就业3.6万人，去除城镇本身自然增长人口就业数，非城镇户籍人口成为城镇人口后占用的岗位最多为2.5万个。由此可见，目前恩施州城镇化建设中提供稳定就业岗位数与需要就业的人数不同步，城镇化建设面临着巨大的挑战。
（三）城郊农民失去基本的社会保障
城乡居民在社会养老保险、医疗保险、最低生活保障等方面差别大，城镇居民的社会保障体系相对完善，而农村居民的社会保障体系则残缺不全。湖北省失地农民社会养老保险办法一直未出台，导致各地区农民社会养老保险不规范、各地执行的政策不一致，具体操作难度大。居民社会保障水平相对较高，农民则相对较低。恩施州2013年城镇居民最低生活保障平均为330元/月，而农村村民最低生活保障平均为132元/月。恩施州乃至全国在社会保障方面实行居民、农民两套体系和两种标准，是因为政府的社会保障能力有限，农民有土地作为社会保障基本条件；但当农民的土地一旦被政府征收，农民就会失地，失地也就失去了基本保障。 （四）许多农民“流而不迁”致使身份转化难
恩施州正在实施的新型城镇化战略，其中重要的一环就是人口的城镇化。如候鸟一样迁徙，“流而不迁”，是恩施州城镇化进程中农民工的一个突出特点。进城务工易，在城镇定居难。调查结果显示，对于是否在城市定居，60%以上的农民工选择了“观望”、“待机而动”。造成这种局面的主要原因在于很多地区的农民工住房没有纳入当地城镇住房保障体系；公共服务不配套，农民工子女入学难、看病难问题仍然比较普遍；由于近年来城区房租上涨较快，城中村改造频繁，相当部分农民工开始选择到城郊村、甚至远郊村租房居住。如果农民工长期“游离”，不能及时转化为稳定的城镇产业工人和居民，对企业发展、农村劳动力转移进程、社会安定和城乡关系都将产生负面影响。
三、解决恩施州城镇化进程中社会问题的对策及建议
城镇化健康发展是政府的愿望，人民的要求，也是恩施州城镇化、现代化、生态化、信息化、市场化的客观需要。要实现城镇化健康发展，不仅需要进一步改革城镇化体制，还要搞好顶层设计，制定更加科学合理的城镇化战略。
（一）加强基础设施和公共服务设施建设，完善城镇功能
以完善城镇配套功能为重点，加快城区道路、供水、排水、绿化、亮化、污水和垃圾处理等基础设施建设，配套卫生、教育、市场等公共服务设施。抓好小城镇综合开发，强化对外来农民工的公共服务能力。对吸纳人口较多、经济总量较大的县城和小城镇，逐步赋予其与管辖人口规模和经济总量相适应的经济社会管理权限。同时，要通过改革使得城镇之间、城乡之间实现公共基础设施共享，打破不同城市之间的公共基础设施的碎片化状态，城镇政府应把公共基础设施延伸到与城镇连片的农村集体建设用地。把城镇市政管辖的给排水、供电、交通、有线电视和网络以及垃圾处理等设施延伸到"城中村"和已经与城镇连片的农村集体建设用地范围内，使城镇的公共服务更迅速地扩展到有条件步入城镇化进程的农村地区。
（二）改革户籍管理制度，逐步实现公民自由迁移
恩施州未来推进城镇化进程，重点要推进户籍管理制度改革。如果逐步推进外来人口与当地居民的公共服务均等化，允许他们在城镇落户定居，有助于引导他们把长期消费行为转向城市，可带动住房消费，进而带动工业制成品消费和其他基础设施消费。首先要解决在城镇举家迁徙长期就业的外来务工人员（其中包括农民工和城市间流动人口）的定居问题，同时逐步缩小外来人口和当地居民的公共服务差别，解决农民在就业、子女教育和社会保障诸方面受歧视、不公平等问题，让城郊农民享受到与城镇居民相同的就业、住房、社会保障以及子女教育等政策，这是恩施州城镇化未来发展的关键所在。
（三）大力发展城镇第三产业，扩大农村人口转移的容量
在城镇化建设的早期阶段，主要是依靠城市工业吸收农村人口，而在后阶段主要是靠第三产业吸收农村人口。2013年恩施州三次产业结构为24.1：35.8：40.1，三次产业的就业结构为54.6：20.1：25.3。产业结构趋于合理化，而就业结构仍未得到显著改善。
目前，恩施州城镇第三产业相对集中在传统的、低层次的交通运输业、商业和餐饮服务业，而一些城镇亟需的（新兴）第三产业（如科技服务、技术信息咨询、金融保险等）发展严重不足，发展潜力还很大。今后，政府要进一步突破传统理论，鼓励社会大力增加农村第三产业投资，按照市场规律，促进其合理发展，从而带动农村人口就地就业；应把交通、通讯、保险、金融、信息服务和科技服务等行业作为发展方向，使之成为安排农村人口转移和加快农村城镇化的重要渠道。
（四）创新城镇社会管理，提升城镇品位
“三分建、七分管”是城镇化建设的黄金定律。随着恩施州城镇化的快速发展，新的社会事务大量产生，恩施州必须要不断地加强城镇社会管理创新力度，把以人为本、服务为先贯穿于城镇社会管理之中，逐步把城镇管理纳入法制化轨道，努力建成管理规范、秩序良好、人居和諧的文明城镇。首先，对流动人口的服务与管理，要探索建立“以证管人、以房管人、以业管人”的服务管理新模式，建立完善城镇流动人口服务管理机构，以方便、快捷、周到的人性化“一条龙”服务为载体，构建起流动人口居住、就业、就学、就医、养老以及精神、物质、文化、法律需求的常态化、动态式服务管理平台。其次，按照公开管理、依法管理、主动管理的原则，综合运用法律的、行政的、经济的、教育的、技术的等手段，依据所辖范围、居住人口、治安状况等情况，将城镇划分为若干个片区和单元，积极推进网格化管理模式，确保社会管理服务职能全覆盖。
我们无法忽视城镇化对整个武陵山区的发展和进步带来的积极作用，但是我们同样无法回避在城镇化进程中，由于城镇化而导致的诸多社会问题。恩施州作为湖北省武陵山经济社会发展的试验区，城镇化任务艰巨，特别是在当前全国全省城镇化快速推进的时期。我们要客观地分析我们面临的处境，正确认识其中存在的问题，因地制宜地制定科学合理的发展战略规划，积极推行生态的、和谐的发展模式，城镇化的成果一定会为恩施州未来经济和社会发展带来重大利好。