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摘要：农村最低生活保障进退机制在实际操作中存在应保未保、错保、关系保、退保低效等问题。本文以河南省南阳市A村为例，从公平的视角对低保进退机制进行了分析，提出具体解决措施，以增强公平性。
关键词：农村最低生活保障；公平性；进退机制
农村最低生活保障制度是国家为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的社会救济制度。据统计，截至2013年8月，全国共有农村低保对象5305.8万人，占全国农业人口总数的6%。农村低保制度不是任何人的福利“终身制”，它是一个“有进有退”的动态系统，即把需要救助的人及时地纳入低保系统，经过救助与引导，努力摆脱贫困的束缚，对于生活水平超出低保标准的对象要及时退出。
一、公平视角下低保进退机制的分析
农村低保的进入机制是指生活水平低于当地最低生活水平的贫困户经申请、审批等环节，被纳入最低生活保障制度的过程，体现了农村最低生活保障实施主体为实现社会公平的不懈努力。农村低保的退出机制是指制度主体通过一系列制度措施，让超出低保标准的低保人员退出农村低保制度，使有限的社会救助资金有效地应用于更需要救助的人群。
《南阳市人民政府关于全面建立和实施农村居民最低生活保障制度的通知》（宛政〔2006〕64号）对当地低保进入机制作如下规定：以家庭为单位申请，由户主向所在地村民委员会提出书面申请，村民委员会对有关情况进行调查，召开村民代表会议讨论通过后张榜公布7天，无异议后报乡镇人民政府初审，最终经县级民政部门审查通过后，发给《河南省农村居民最低生活保障证》。关于对生活水平超出当地最低标准的低保户如何退出机制，通知并没有做出详尽说明，只提出“对农村低保对象实行动态管理，每年审核一次”。农村最低生活保障进退机制情况可以充分反映农村低保的公平问题。进退机制的缺乏和不完善，将破坏低保制度的公平性，降低广大农民群众对低保制度的信心，并且不公正的入保带来的是低保资源的无效使用，致使效率低下。
二、农村最低生活保障进退机制的不公平问题
（一）“应保未保”现象较为突出
本次调查所在的A村位于南阳市宛城区，从表1可以看出，该村实际需要最低生活保障救助的家庭数为22户，只有17户得到了保障，家庭人均年收入低于2000元的只有13户被纳入低保，未做到应保尽保。尽管家庭人均年收入高于2000元，由于残疾、家中老年人病重等原因，仍有四户被纳入低保对象，引起新的不公。
（二）错保现象比较突出
在A村，传统重男轻女的思想观念比较严重，有两户以家中只有女儿为由被纳入低保，占用了有限的社会救助资源，导致本应被纳入低保制度的群体被排挤在制度之外。
（三）关系保现象比较严重
由于A村外出打工的人员较多，准确核算农户家庭收入难度加大，因此该村以民主评议为确定低保对象的主要方式。通过调查发现，只有一部分农民填过低保申请数或收入调查表，一部分家庭表示不清楚，接近一半的低保户是由村干部指定的，只有一部分低保户是由村民评议确定的。
有些家庭人均年收入在低保线之上并且具有较高的生活能力，因与村干部关系好、有人情来往，而被纳入低保范围；另一些人均年收入在低保线以下的家庭，由于缺少必要的经济来源，与村民、村干部人情来往少，在民主评议过程中没有被列为最低生活保障对象。
在调查中发现，村民普遍认为该村关系保现象很严重，但在一个村子当中，乡里乡亲或多或少都与村干部有来往，低保对象的选定究竟是否因为人情是一个模糊而难以回应的问题。
（四）退保低效
有些家庭在某一年因为特殊的家庭原因导致当年人均年收入低于绝对贫困线而被纳入低保对象，而当导致贫困的原因消失以后，生活逐渐好转，收入逐步提高，由于不劳而获、“一保永逸”的思想，最低生活保障制度成了懒汉的避风港。退保低效的现象不仅侵占和浪费有限的社会救助资源，更造成低保制度的结果不公。
三、低保进退机制不公平问题产生的原因
（一）家庭收入核定难度高
《南阳市人民政府关于全面建立和实施农村居民最低生活保障制度的通知》（宛政〔2006〕64号）中规定，各县市民政部门采用的“家庭人均纯收入”的方法在实际工作中具有很大的难度，主要表现如下。一是家庭总收入难以衡量。粮食收入难以量化，土地收入逐步退为辅助手段，务工收入和其他隐形收入难以衡量，对家庭总收入的核算又缺乏刚性标准，更是加大了家庭收入核定的困难。二是外出务工人员数量多，对“家庭共同生活成员”无法确定，人均收入无法计算。三是政府和低保对象的认知差异。政府认定某户生活好转应该退出低保，但当事人认为自己仍在低保线之下，这对建立高效的低保退出制度十分不利。
（二）相关程序缺乏规范性
当地低保政策落实过程中相关程序仍严重缺乏规范性，主要表现如下。一是确定低保对象的标准具有很大随意性，民主评议、入户调查、村干部私定等欠缺公平性的行为层出不穷，破坏低保公平性。二是对低保对象家庭收入状况审查过程不够公开、透明，保障对象名单公式流于形式。三是A村仅有一人负责年度审核、收入测算、复核、审批等全部工作，镇政府也仅有两名工作人员负责全镇25个村的低保工作，效率低下。
（三）监督反馈机制不完善
完善的监督反馈机制是一项制度得以持续发展、长远运行的重要保证，在制度的运行中起着至关重要的纠偏作用。在调查中发现，A村缺少行之有效的监督反馈机制，主要表现如下。一是民众监督乏力。大多数村民在面对不公正现象时存在不公正感，但只有极少数的村民在面对制度不公行为时表示会采取检举、投诉等维护自身权益的行为，低保运行缺乏群众监督。二是村镇政府均缺乏明确的监督机构，缺失使监管力度大打折扣。三是法律建设滞后，缺乏自上而下的政策约束。因政策缺失导致的管理不规范问题直接引起低保制度的结果不公。 四、增强低保进退机制公平性的对策
（一）制定科学的家庭收入测定方法
各地在测定低保对象家庭收入时应做到科学有效。一是各县（市）政府应将家庭收入主要项目的评估标准根据当地实际情况设置一个上下浮动空间，各乡镇在浮动区间内根据当地经济情况制定具体执行标准。二是在对低保对象进行收入核定时，应充分考虑家庭成员组成、劳动能力等各项情况对家庭收入的影响。三是对难以量化的家庭收入项目，应通过民主评议等方式由村民代表集体表决，以民主、公正的方式切实将家庭收入核定做到最精确。
（二）加强政策宣传
农民对低保制度缺乏了解直接导致农民对自身权益的不了解，削弱了农民的主观参与，也降低了群众对低保制度运行的舆论监督作用。因此，各级政府和村委会应加强对低保制度的政策宣传，除发放传单、发放政策读本、村干部上门宣传、村集体大会等传统宣传手段，应充分利用报纸、电视台等媒体及微博等新媒体的力量，丰富宣传内容，结合当地实际情况，紧系农民的切实利益，为政策的长远发展打下坚实群众基础。另外，通过再教育等手段，加强农民自身素质，让农民形成“助者自助”的观念。农村最低保障是一项具有过渡性的辅助措施，旨在让没有丧失劳动能力的对象能够尽快以自身能力摆脱贫困状态。避免“福利依赖”有助于建立高效的低保退出制度。
（三）实行有进有退的动态管理制度
将有限的社会救助资源运用到最需要的人群，就需要建立有效的动态管理制度。农村低保的制度设计不能仅设定准入门槛和规章政策，需要根据实际情况的变化不断做出调整，主要包括：对低保对象的收入进行核定之后，还要定期、客观、准确地对其收入进行持续监测，如可采用季度审核制、定期抽查制、民主监督制、账户余额监察制等，对收入已经高于低保线的对象和不符合条件的冒领者，暂停和取消其低保资格；对有劳动能力的低保对象进行再就业培训，帮助其实现再就业，实现自救；对于通过自身努力重新获得生活能力的低保对象可通过收入审核、监测等，不一次性全部免除其低保补贴，而是令其逐步退出。
（四）确保操作过程规范、公正、公平
为确保操作程序的规范，需严格按照农村低保对象的申报审批流程，实行属地管理，由户主提出申请后，经民主评议、张榜公示后，报送乡（镇）政府审批，再经县民政局复核，再次张榜公示无异议后，纳入低保范围。为保证操作程序公开、公正、公平，村委会需完善本村民主制度，将低保工作严格按照党支部提议、两委会商议、党员大会审议、村民代表决议的程序，做到政策公开、决议公开、实施结果公开。
（五）完善农村低保制度监督管理体制
建立完善的监督管理体制需要硬制度和软环境的共同努力。在硬制度方面，要通过细化政策条例和调整制度设计来强化低保工作的公示制度、反馈机制及责任追究机制。低保对象的名单要在村公示栏充分地公示；反馈机制鼓励群众对低保中的违规行为进行揭露，利用媒体加大曝光力度；责任追究机制要求民政局、审计局、纪检委、财政局等多种社会力量通力合作，对“非常进入”、“骗保”等行为严加处置，对当事人的责任追究到底。广泛发动社会舆论和群众监督等软环境力量，接受村民监督、举报，同时定期向村民发放问卷，征集村民对低保工作的意见和建议，最大程度地确保低保对象选择、进退制度的公平性。
我国的农村最低生活保障制度经过近几年的发展取得了可喜的成就，但在低保制度的实践中出现了进入容易和退出难的被动局面，严重影响低保制度的公平性。通过制定科学的家庭收入测定方法、加强政策宣传、实行动态管理制度、确保操作过程规范、完善监督管理体制等措施可以降低低保进退机制不公的现象，增强低保制度的公平性。
参考文献：
[1]薛兴利.社会保障概论[M].北京：中国农业出版社，2007.
[2]李英英.对我国农村最低生活保障制度的问题及对策思考[J].农村经济，2013（04）.
[3]邓大松，王增文.“硬制度”与“软环境”下的农村低保对象识别[J].中国人口科学，2008（05）.
[4]刘同芗，郭健美.农村最低生活保障实证研究与完善对策[J].社会保障研究，2009（03）.
（作者单位：华中农业大学社会学系/农村社会建设与管理研究中心）
关键词：农村最低生活保障；公平性；进退机制
农村最低生活保障制度是国家为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的社会救济制度。据统计，截至2013年8月，全国共有农村低保对象5305.8万人，占全国农业人口总数的6%。农村低保制度不是任何人的福利“终身制”，它是一个“有进有退”的动态系统，即把需要救助的人及时地纳入低保系统，经过救助与引导，努力摆脱贫困的束缚，对于生活水平超出低保标准的对象要及时退出。
一、公平视角下低保进退机制的分析
农村低保的进入机制是指生活水平低于当地最低生活水平的贫困户经申请、审批等环节，被纳入最低生活保障制度的过程，体现了农村最低生活保障实施主体为实现社会公平的不懈努力。农村低保的退出机制是指制度主体通过一系列制度措施，让超出低保标准的低保人员退出农村低保制度，使有限的社会救助资金有效地应用于更需要救助的人群。
《南阳市人民政府关于全面建立和实施农村居民最低生活保障制度的通知》（宛政〔2006〕64号）对当地低保进入机制作如下规定：以家庭为单位申请，由户主向所在地村民委员会提出书面申请，村民委员会对有关情况进行调查，召开村民代表会议讨论通过后张榜公布7天，无异议后报乡镇人民政府初审，最终经县级民政部门审查通过后，发给《河南省农村居民最低生活保障证》。关于对生活水平超出当地最低标准的低保户如何退出机制，通知并没有做出详尽说明，只提出“对农村低保对象实行动态管理，每年审核一次”。农村最低生活保障进退机制情况可以充分反映农村低保的公平问题。进退机制的缺乏和不完善，将破坏低保制度的公平性，降低广大农民群众对低保制度的信心，并且不公正的入保带来的是低保资源的无效使用，致使效率低下。
二、农村最低生活保障进退机制的不公平问题
（一）“应保未保”现象较为突出
本次调查所在的A村位于南阳市宛城区，从表1可以看出，该村实际需要最低生活保障救助的家庭数为22户，只有17户得到了保障，家庭人均年收入低于2000元的只有13户被纳入低保，未做到应保尽保。尽管家庭人均年收入高于2000元，由于残疾、家中老年人病重等原因，仍有四户被纳入低保对象，引起新的不公。
（二）错保现象比较突出
在A村，传统重男轻女的思想观念比较严重，有两户以家中只有女儿为由被纳入低保，占用了有限的社会救助资源，导致本应被纳入低保制度的群体被排挤在制度之外。
（三）关系保现象比较严重
由于A村外出打工的人员较多，准确核算农户家庭收入难度加大，因此该村以民主评议为确定低保对象的主要方式。通过调查发现，只有一部分农民填过低保申请数或收入调查表，一部分家庭表示不清楚，接近一半的低保户是由村干部指定的，只有一部分低保户是由村民评议确定的。
有些家庭人均年收入在低保线之上并且具有较高的生活能力，因与村干部关系好、有人情来往，而被纳入低保范围；另一些人均年收入在低保线以下的家庭，由于缺少必要的经济来源，与村民、村干部人情来往少，在民主评议过程中没有被列为最低生活保障对象。
在调查中发现，村民普遍认为该村关系保现象很严重，但在一个村子当中，乡里乡亲或多或少都与村干部有来往，低保对象的选定究竟是否因为人情是一个模糊而难以回应的问题。
（四）退保低效
有些家庭在某一年因为特殊的家庭原因导致当年人均年收入低于绝对贫困线而被纳入低保对象，而当导致贫困的原因消失以后，生活逐渐好转，收入逐步提高，由于不劳而获、“一保永逸”的思想，最低生活保障制度成了懒汉的避风港。退保低效的现象不仅侵占和浪费有限的社会救助资源，更造成低保制度的结果不公。
三、低保进退机制不公平问题产生的原因
（一）家庭收入核定难度高
《南阳市人民政府关于全面建立和实施农村居民最低生活保障制度的通知》（宛政〔2006〕64号）中规定，各县市民政部门采用的“家庭人均纯收入”的方法在实际工作中具有很大的难度，主要表现如下。一是家庭总收入难以衡量。粮食收入难以量化，土地收入逐步退为辅助手段，务工收入和其他隐形收入难以衡量，对家庭总收入的核算又缺乏刚性标准，更是加大了家庭收入核定的困难。二是外出务工人员数量多，对“家庭共同生活成员”无法确定，人均收入无法计算。三是政府和低保对象的认知差异。政府认定某户生活好转应该退出低保，但当事人认为自己仍在低保线之下，这对建立高效的低保退出制度十分不利。
（二）相关程序缺乏规范性
当地低保政策落实过程中相关程序仍严重缺乏规范性，主要表现如下。一是确定低保对象的标准具有很大随意性，民主评议、入户调查、村干部私定等欠缺公平性的行为层出不穷，破坏低保公平性。二是对低保对象家庭收入状况审查过程不够公开、透明，保障对象名单公式流于形式。三是A村仅有一人负责年度审核、收入测算、复核、审批等全部工作，镇政府也仅有两名工作人员负责全镇25个村的低保工作，效率低下。
（三）监督反馈机制不完善
完善的监督反馈机制是一项制度得以持续发展、长远运行的重要保证，在制度的运行中起着至关重要的纠偏作用。在调查中发现，A村缺少行之有效的监督反馈机制，主要表现如下。一是民众监督乏力。大多数村民在面对不公正现象时存在不公正感，但只有极少数的村民在面对制度不公行为时表示会采取检举、投诉等维护自身权益的行为，低保运行缺乏群众监督。二是村镇政府均缺乏明确的监督机构，缺失使监管力度大打折扣。三是法律建设滞后，缺乏自上而下的政策约束。因政策缺失导致的管理不规范问题直接引起低保制度的结果不公。 四、增强低保进退机制公平性的对策
（一）制定科学的家庭收入测定方法
各地在测定低保对象家庭收入时应做到科学有效。一是各县（市）政府应将家庭收入主要项目的评估标准根据当地实际情况设置一个上下浮动空间，各乡镇在浮动区间内根据当地经济情况制定具体执行标准。二是在对低保对象进行收入核定时，应充分考虑家庭成员组成、劳动能力等各项情况对家庭收入的影响。三是对难以量化的家庭收入项目，应通过民主评议等方式由村民代表集体表决，以民主、公正的方式切实将家庭收入核定做到最精确。
（二）加强政策宣传
农民对低保制度缺乏了解直接导致农民对自身权益的不了解，削弱了农民的主观参与，也降低了群众对低保制度运行的舆论监督作用。因此，各级政府和村委会应加强对低保制度的政策宣传，除发放传单、发放政策读本、村干部上门宣传、村集体大会等传统宣传手段，应充分利用报纸、电视台等媒体及微博等新媒体的力量，丰富宣传内容，结合当地实际情况，紧系农民的切实利益，为政策的长远发展打下坚实群众基础。另外，通过再教育等手段，加强农民自身素质，让农民形成“助者自助”的观念。农村最低保障是一项具有过渡性的辅助措施，旨在让没有丧失劳动能力的对象能够尽快以自身能力摆脱贫困状态。避免“福利依赖”有助于建立高效的低保退出制度。
（三）实行有进有退的动态管理制度
将有限的社会救助资源运用到最需要的人群，就需要建立有效的动态管理制度。农村低保的制度设计不能仅设定准入门槛和规章政策，需要根据实际情况的变化不断做出调整，主要包括：对低保对象的收入进行核定之后，还要定期、客观、准确地对其收入进行持续监测，如可采用季度审核制、定期抽查制、民主监督制、账户余额监察制等，对收入已经高于低保线的对象和不符合条件的冒领者，暂停和取消其低保资格；对有劳动能力的低保对象进行再就业培训，帮助其实现再就业，实现自救；对于通过自身努力重新获得生活能力的低保对象可通过收入审核、监测等，不一次性全部免除其低保补贴，而是令其逐步退出。
（四）确保操作过程规范、公正、公平
为确保操作程序的规范，需严格按照农村低保对象的申报审批流程，实行属地管理，由户主提出申请后，经民主评议、张榜公示后，报送乡（镇）政府审批，再经县民政局复核，再次张榜公示无异议后，纳入低保范围。为保证操作程序公开、公正、公平，村委会需完善本村民主制度，将低保工作严格按照党支部提议、两委会商议、党员大会审议、村民代表决议的程序，做到政策公开、决议公开、实施结果公开。
（五）完善农村低保制度监督管理体制
建立完善的监督管理体制需要硬制度和软环境的共同努力。在硬制度方面，要通过细化政策条例和调整制度设计来强化低保工作的公示制度、反馈机制及责任追究机制。低保对象的名单要在村公示栏充分地公示；反馈机制鼓励群众对低保中的违规行为进行揭露，利用媒体加大曝光力度；责任追究机制要求民政局、审计局、纪检委、财政局等多种社会力量通力合作，对“非常进入”、“骗保”等行为严加处置，对当事人的责任追究到底。广泛发动社会舆论和群众监督等软环境力量，接受村民监督、举报，同时定期向村民发放问卷，征集村民对低保工作的意见和建议，最大程度地确保低保对象选择、进退制度的公平性。
我国的农村最低生活保障制度经过近几年的发展取得了可喜的成就，但在低保制度的实践中出现了进入容易和退出难的被动局面，严重影响低保制度的公平性。通过制定科学的家庭收入测定方法、加强政策宣传、实行动态管理制度、确保操作过程规范、完善监督管理体制等措施可以降低低保进退机制不公的现象，增强低保制度的公平性。
参考文献：
[1]薛兴利.社会保障概论[M].北京：中国农业出版社，2007.
[2]李英英.对我国农村最低生活保障制度的问题及对策思考[J].农村经济，2013（04）.
[3]邓大松，王增文.“硬制度”与“软环境”下的农村低保对象识别[J].中国人口科学，2008（05）.
[4]刘同芗，郭健美.农村最低生活保障实证研究与完善对策[J].社会保障研究，2009（03）.
（作者单位：华中农业大学社会学系/农村社会建设与管理研究中心）