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财政部政府和社会资本合作中心发布的《全国PPP综合信息平台管理库项目2020年半年报》统计数据显示，今年上半年管理库新入库项目482个、投资额7，935亿元，净增项目186个、净增投资额3，819亿元。随着越来越多项目开工，PPP项目建设期各类问题凸显，其中超计划投资便属于PPP项目建设期高频出现的问题之一。
一、PPP项目投资建设期问题及解决
（一）PPP项目概算的含义
PPP项目的概算主要是指建设项目工程概算。建设项目工程概算是确定建设项目的全部建设费用的总文件，它包括该项目从筹建到竣工验收交付使用的全部建设费用。
PPP项目在工程可行性研究报告批复后进入初步设计阶段[注：依据《上海市工程建设项目审批制度改革试点实施方案》要求：“对于政府投资项目，整合工程可行性研究和初步设计文件，政府投资项目按照初步设计深度编制工程可行性研究报告”）]，初步设计作为概算的依据不仅框定了项目投资和融资额度，同时决定了项目现场实施的难易程度。
根据现有的法律法规和实践操作规定，项目投资概算（主要指设计概算）的主要作用来自于：（1）投资计划（2）法律责任（3）预算控制（4）经济效益与绩效考核
（二）PPP建设项目超预算主要原因
1.前期工作不充分
PPP项目前期工作的准备时间短，难以准确界定项目的范围、内容和标准;其次，再前端识别、准备采购过程的程序冗长，项目招采落地，压缩了设计的时间、设计勘察深度不够，对项目用地、环境、气候、水文等基础情况了解不足;可行性研究报告和初步测算比较粗略，与项目实际施工脱节。
2.建设期与项目脱节
PPP相关建设主体关系不明确，全过程造价咨询单位委托方错位。投资人既是项目公司出资代表，又是施工单位，被审计立场不充分，对工程造价过程中的监管力度缺乏。造成项目公司既是运动员又是裁判员的现象。与付流建设项目下的工程监理身份问题仍然存在。
3.其他客观因素
因市场条件短期内急速改变，从而使得PPP建设项目投资需要调整。例如材料价格上涨、地质条件变化、国家政策调整或者其他不可抗力因素等等。
不同因素对投资超概的影响程度各部相同，其中，前期工作论证不充分导致投资调整影响程度最高，不可抗因素对PPP投资影响程度最低。
（三）PPP项目投资建设期处理依据
二、PPP项目投资建设期投资额调整流程梳理
项目投资超出概（估）算后最有效的做法应该是先对超概（估）的原因进行分析，然后根据分析结果做出是否应该申请调整概（估）算的决定。综合上述规定，结合地方实际操作案例，本文建議PPP项目超计划投资调整按照以下流程操作：
（1）研究项目所在地的政策、规定，逐级向上梳理，因地制宜确定合理规范的操作流程。
（2）项目设计、施工、监理单位共同提出项目投资调整申请，明确调整内容、规模、原因及方案。
（3）投资主管部门自行或聘请第三方机构审核评估项目公司上报的调整材料。因项目公司自身原因导致的超计划投资，建议不予调整。
（4）在政府方原因或客观因素造成超概算的情形下，建议项目公司根据地方政府规定的概算调整办理程序执行，同时就PPP项目操作流程而言，假设原招标采购依然合规有效。
（5）调整后的项目可行性研究报告、初步设计、施工图设计以及两评一案应在国家发改委PPP项目监测服务平台及财政部政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息中更新信息。
（6）实施机构与项目公司沟通拟定补充合同，明确投资调整的风险分配机制和投资回报机制，报同级人民政府审核通过后签约执行。
（一）PPP项目超计划投资处理国家相关规定分析
（二）PPP项目超计划投资处理政策总结
根据以上规定，项目单位未经批准不得擅自调整项目规模。确需调整时，应事先严格执行重新审批程序。当出现项目超概算达到10%以上时，须重新完善审批程序。另外PPP项目还不同于传统工程项目，PPP项目中前期阶段“项目单位”），待PPP项目公司成立后，“项目单位”又转变为PPP项目公司。很多PPP项目在前期阶段政府方已完成可行性研究报告及核准手续，由于各种原因在签订《PPP项目合同》后或开始建设过程发现项目总投资超（估）概算和或者需调减（估）概算，而此时的“项目单位”已从政府方转移到了PPP项目公司，如果调整概算的审批问题没解决，则可能会由PPP项目公司承担相应风险。
由于调整概算尤其是超概算的后果相对严重，超概算后的处理流程比较复杂，所以应认真应对，在条件允许的情况下，应提前规避，尽量避免发生超概算的发生。
三、结语
当PPP项目建设投资期间发生超概问题时，需要注意的问题主要有几个点：
（一）超概的原因分析：如果因不可抗力原因导致的超概，区发改委有权进行审核批复，从而调整项目概算。
（二）10%的红线：PPP超概算超过10%，应当报请原审批、核准、备案机关重新履行项目审核备程序。
应当将项目概况报人民政府常务会议审定，审定没有通过，则按照原可研修改初步设计概算，审定通过就则需要相关单位重新编制和报批可研。根据已经重新调后的可研编制两评一案，进行评审报批。
（三）因地制宜原则：在具体项目操作过程中如遇相关问题，建议首先从项目属地的县（区）级政策、规定入手逐级向上梳理，以求因地制宜，为问题解决找到最合适路径。
分清责任归属：对于因设计漏项引起项目增加造价的，要在签订设计合同时明确由设计单位承担相应的经济责任。对于社会资本方自行设计变更或者其他原因导致投资增加，该部分责任由社会资本方自行承担，政府方不予以负责。对于因政府部门原因造成的投资增加，政府部门应当承担此部分责任。
（作者单位：同济大学经济与管理学院）
一、PPP项目投资建设期问题及解决
（一）PPP项目概算的含义
PPP项目的概算主要是指建设项目工程概算。建设项目工程概算是确定建设项目的全部建设费用的总文件，它包括该项目从筹建到竣工验收交付使用的全部建设费用。
PPP项目在工程可行性研究报告批复后进入初步设计阶段[注：依据《上海市工程建设项目审批制度改革试点实施方案》要求：“对于政府投资项目，整合工程可行性研究和初步设计文件，政府投资项目按照初步设计深度编制工程可行性研究报告”）]，初步设计作为概算的依据不仅框定了项目投资和融资额度，同时决定了项目现场实施的难易程度。
根据现有的法律法规和实践操作规定，项目投资概算（主要指设计概算）的主要作用来自于：（1）投资计划（2）法律责任（3）预算控制（4）经济效益与绩效考核
（二）PPP建设项目超预算主要原因
1.前期工作不充分
PPP项目前期工作的准备时间短，难以准确界定项目的范围、内容和标准;其次，再前端识别、准备采购过程的程序冗长，项目招采落地，压缩了设计的时间、设计勘察深度不够，对项目用地、环境、气候、水文等基础情况了解不足;可行性研究报告和初步测算比较粗略，与项目实际施工脱节。
2.建设期与项目脱节
PPP相关建设主体关系不明确，全过程造价咨询单位委托方错位。投资人既是项目公司出资代表，又是施工单位，被审计立场不充分，对工程造价过程中的监管力度缺乏。造成项目公司既是运动员又是裁判员的现象。与付流建设项目下的工程监理身份问题仍然存在。
3.其他客观因素
因市场条件短期内急速改变，从而使得PPP建设项目投资需要调整。例如材料价格上涨、地质条件变化、国家政策调整或者其他不可抗力因素等等。
不同因素对投资超概的影响程度各部相同，其中，前期工作论证不充分导致投资调整影响程度最高，不可抗因素对PPP投资影响程度最低。
（三）PPP项目投资建设期处理依据
二、PPP项目投资建设期投资额调整流程梳理
项目投资超出概（估）算后最有效的做法应该是先对超概（估）的原因进行分析，然后根据分析结果做出是否应该申请调整概（估）算的决定。综合上述规定，结合地方实际操作案例，本文建議PPP项目超计划投资调整按照以下流程操作：
（1）研究项目所在地的政策、规定，逐级向上梳理，因地制宜确定合理规范的操作流程。
（2）项目设计、施工、监理单位共同提出项目投资调整申请，明确调整内容、规模、原因及方案。
（3）投资主管部门自行或聘请第三方机构审核评估项目公司上报的调整材料。因项目公司自身原因导致的超计划投资，建议不予调整。
（4）在政府方原因或客观因素造成超概算的情形下，建议项目公司根据地方政府规定的概算调整办理程序执行，同时就PPP项目操作流程而言，假设原招标采购依然合规有效。
（5）调整后的项目可行性研究报告、初步设计、施工图设计以及两评一案应在国家发改委PPP项目监测服务平台及财政部政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息中更新信息。
（6）实施机构与项目公司沟通拟定补充合同，明确投资调整的风险分配机制和投资回报机制，报同级人民政府审核通过后签约执行。
（一）PPP项目超计划投资处理国家相关规定分析
（二）PPP项目超计划投资处理政策总结
根据以上规定，项目单位未经批准不得擅自调整项目规模。确需调整时，应事先严格执行重新审批程序。当出现项目超概算达到10%以上时，须重新完善审批程序。另外PPP项目还不同于传统工程项目，PPP项目中前期阶段“项目单位”），待PPP项目公司成立后，“项目单位”又转变为PPP项目公司。很多PPP项目在前期阶段政府方已完成可行性研究报告及核准手续，由于各种原因在签订《PPP项目合同》后或开始建设过程发现项目总投资超（估）概算和或者需调减（估）概算，而此时的“项目单位”已从政府方转移到了PPP项目公司，如果调整概算的审批问题没解决，则可能会由PPP项目公司承担相应风险。
由于调整概算尤其是超概算的后果相对严重，超概算后的处理流程比较复杂，所以应认真应对，在条件允许的情况下，应提前规避，尽量避免发生超概算的发生。
三、结语
当PPP项目建设投资期间发生超概问题时，需要注意的问题主要有几个点：
（一）超概的原因分析：如果因不可抗力原因导致的超概，区发改委有权进行审核批复，从而调整项目概算。
（二）10%的红线：PPP超概算超过10%，应当报请原审批、核准、备案机关重新履行项目审核备程序。
应当将项目概况报人民政府常务会议审定，审定没有通过，则按照原可研修改初步设计概算，审定通过就则需要相关单位重新编制和报批可研。根据已经重新调后的可研编制两评一案，进行评审报批。
（三）因地制宜原则：在具体项目操作过程中如遇相关问题，建议首先从项目属地的县（区）级政策、规定入手逐级向上梳理，以求因地制宜，为问题解决找到最合适路径。
分清责任归属：对于因设计漏项引起项目增加造价的，要在签订设计合同时明确由设计单位承担相应的经济责任。对于社会资本方自行设计变更或者其他原因导致投资增加，该部分责任由社会资本方自行承担，政府方不予以负责。对于因政府部门原因造成的投资增加，政府部门应当承担此部分责任。
（作者单位：同济大学经济与管理学院）