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摘要：本文从内部控制制度的概念入手简述其含义，从概括性原则和具体性措施两个方面，论述了事业单位如何建立和完善内部控制制度，并着重对内部控制整体框架的要素进行探讨。
关键词：事业单位 内部控制
内部控制是企事业行政单位为了提高会计信息的质量，保护资产的安全和完整，确保有关法律法规和规章制度的贯彻执行而制定和实施的一个控制系统。有效的内部控制制度是提高单位的管理水平和防止错误舞弊的重要基石。
▲▲ 一、当前事业单位内控制度存在的问题
（一）财务管理制度不健全
有效的管理控制需要坚实的基础，但行政事业单位财务会计基础工作仍较薄弱，还需要进一步的强化。在部分行政事业单位中，《会计法》等法规、制度没有建立有效的贯彻执行机制，因而未能发挥应有的作用。内部牵制制度、内部稽核制度、内部会计监督制度没有得到真正落实。会计工作机构、会计岗位设置不合理。有的单位至今还没有单独制定内部的财务管理制度，许多财务事项的动作与管理措施仅是惯例，而没有相应的成文制度保证，管理的随意性较大。记账人员与出纳人员没有实行岗位分离，或只实行岗位分离，没有相互制约。由于职权不明确，责任不清楚，程序不规范，致使职务重叠，相互扯皮，越权行事，弄虚作假，造成会计工作秩序混乱，财务管理失控。
（二）会计核算不规范
有的单位两套会计核算制度同时运行，支出核算混乱，有的单位固定资产账面上有记载，但实物已经不存在，而实际上在用的某些固定资产却未依价入账，形成账外资产。另外也存在着不同单位之间的资产转移，却未办理相应手续。有些单位的原始票据不能反映经济业务的本来面目，人为捏造会计事实，随意扩大开支范围，提高开支标准。有的将预算外收入挂在往来账上，以此来掩盖收益。有的单位在年终结帐时，不将收入和支出结转“结余”科目，而是将收入和支出对转，使“结余”科目不能正确、完整地反映核算单位的结余状况。由于原始凭证和会计核算的失真，会计报表的填制缺乏真实的基础资料，最后导致财务会计报告信息失真，不能真实反映单位的财务收支状况和经营成果。会计资料的完整性，合法性，正确性无法保证。
（三）部门预算执行不严
预算控制是内部控制的核心环节。部门预算有一套严格的程序和系统，是行政事业单位特有的内部控制手段之一。虽然行政事业单位大都实行了部门预算制度，但预算之外的追加调整项目仍然很多。追加项目越多，预算的随意性越大，权威性和约束力就越差。行政事业单位资金来源的多元化，使得财政监督难以到位，预算执行失控。
▲▲ 二、内部控制制度设计的原则
（一）合法合规性原则
内部控制制度应符合国家有关法律法规和本单位的实际情况，确保国家的法律法规和单位的内部规章制度能在本单位有效施行。
（二）全面性原则
内部控制制度应涵盖单位内部各个部门及各个岗位的每项经济业务、并针对业务处理过程中的关键控制点，将内部控制落实到决策、执行、监督、反馈等各个环节。
(三）岗位责任制原则
内部控制制度应保证单位内部机构、岗位及其职责权限的合理设置和分工，坚持不相容职务相互分离，确保不同科室和岗位之间权责分明、相互制约、相互监督。
（四）适时性原则
内部控制制度是一个动态的过程，它随内外环境的变化而变化，制度不是僵死的教条，与业务相关的法律法规已修订，单位的工作范围发生变化等情况，都会引起制度的改变，单位应根据这些变化，与时俱进地对制度进行修订和完善，使之更好地发挥监督和控制作用。
▲▲ 三、建立和完善内部控制制度的措施
根据2007年1月1日起开始实施的中国注册会计师准则（以下简称新审计准则）1211号《了解被审计单位及其环境并评估重大错误风险》的规定，内部控制是被审计单位为了合理保证财务报告的可靠性、经营的效率和效果以及对法律法规的遵守，由治理层、管理层和其他人员设计和执行的政策和程序。其组成要素包括：控制环境、风险评估过程、信息系统与沟通、控制活动对控制的监督五个要素。其中控制环境包括治理职能和管理职能，以及治理层和管理层对内部控制极其重要的态度、认识和措施。它又包括以下七个要素：⑴对诚信和道德价值观念的沟通与落实；⑵对胜任能力的重视；⑶治理层的参与程度；⑷管理层的理念和经营风格；⑸组织结构；⑹职权与责任的分配；⑺人力资源政策与实务。
新《会计法》明确规定各事业单位应建立健全内部控制制度，财政部颁布的《内部会计控制规范》也针对会计控制的目标、原则、监督、检查作出明确的规定，内控这一管理手段正逐渐成为单位管理的核心与重点工作。
（一）完善单位的内控环境
控制环境是指对建立、加强或削弱特定政策、程序及其效率产生影响的各种因素。任何单位的内部都存在于一定的控制环境中，它是一种氛围，是一种企业文化，影响会计的意识控制和实施控制的自觉性。它是实行内部控制的基础和前提，建立和完善内部控制应当从内控环境着手才能起到治本的效果。
1.完善单位的治理结构。内控环境的重要内容之一就是事业单位的法人治理结构，管理层通过实施内控，使内控制度成为“单位之法”，它对每个成员都有效，都必须无条件遵循，任何人都不得游离于它之外，凌驾于它之上，从而实现在法律面前人人平等。否则，会出现漏洞。例如：国家审计署发布的2007年第６号（总第２４号）：“49个部门单位2006年度预算执行和其他财政收支审计结果)（中）”（07—9—19），某部扩大专项资金开支范围支出99.79万元，挪用专项资金2500万元。可见，一个单位如果没有内部控制制度，或执行不好，就给国家和单位造成不可挽回的经济损失，说明内控制度的建设，更需要完善的治理结构。
2．提高相关人员的道德修养和专业素质，使内部控制机制得以顺利运行的前提。首先，要加强会计人员的政策教育、法制教育以及会计职业道德教育，增强会计人员纪律性，使其具有强烈的责任感，在履行职责中遵纪守法，无论何种情况都不丧失原则。其次应加强对会计人员的继续教育，坚持定期培训，定期考核，严格上岗证的管理，提高会计人员的专业知识和业务素质。同时会计人员还应掌握岗位所需的内部会计控制知识，能正确应用内部会计控制方法实现企业的控制目标。另外，对内部审计人员的职业道德教育和职业技能培训也不容忽视，只有使内部审计人员意识到自身职责的重要性，掌握了科学的内部审计方法，内部审计才能真正起到对内部会计控制的监督作用。
3．倡导以人为本的企业文化实现“软控制”。内部控制作用发挥的关键，在于能否将其变为单位内部自发需要。应通过对相关知识的宣传，提高管理层对内部控制的认识水平。对于普通员工更应本着“以人为本”的原则，围绕着人的价值管理，展开单位内部控制活动的各项内容，协调单位内部控制中的各种关系，创造良好的环境氛围，制定相应激励措施，使每个员工都以主人翁的态度参与单位的管理，充分发挥其主动性、积极性与创造性。这样无论在内部会计控制制度的制定环节，还是执行环节，都能变“要我控制”为“我要控制”，从而达到内部会计控制的最佳效果。
（二）进行信息流动与沟通
事业单位应设立一个良好的信息与沟通系统，包括财务信息系统和管理信息系统。财务信息系统以会计为主，提供有关财务方面的信息，而管理系统还提供非财务的信息。可确保组织中每个人均清楚地知道其所承担的特定职务，每位职工了解内部控制制度的有关方面，这些方面如何生效以及在控制制度中所扮演的角色、所担负的责任以及所负责的活动怎样与他人的工作发生关联等，职工需知道单位期望他们做出那种行为、那种行为被接受、那种行为不被接受，职工还需知道在其执行职责时，一旦有非预期的事项发生，除了要注意该事项本身之外，尚应注意导致该事项发生的原因。
（三）加强事业单位的监督
单位的内部控制是一个过程，这个过程是通过纳入管理过程的大量制度及活动实施的。因此，要确保内部控制制度被切实地执行且执行的效果良好，内部控制能够随时适应新情况等，内部控制就必须被监督。监督是一种随着时间的推移而评估制度执行质量的过程，分为内部监督和外部监督。
1.充分发挥内部审计的作用。要确保内部会计控制制度切实得到执行并取得良好的效果，就必须对其施以恰当的监督，最主要的监督评价方式就是内部审计。当务之急是确立内部审计在监督、检查内部会计控制工作中的独立地位，并切实实现内部审计由事后监督职能向事前、事中监督职能的转变，使其监督具有日常性与全过程控制性，并将监督、评价结果及时反馈，协助单位进行内部会计控制制度的制定。
2.促进和完善对单位内部控制体系的外部监督。这需要立法、执法、审计、监管诸方面对单位内控进行独立、客观、公正的研究，或制定准则，或指出指南，或提供框架和参考依据。
另外，还应完善内部会计控制评价体系。但为应对内部会计控制的有效性进行科学的评价，从中发现使内部会计控制体系作用弱化的原因及薄弱环节，进而推进内部会计控制制度建设。还应在内部会计控制实践中积极探索有效的内部控制方法，使内部会计控制在单位的内部管理中发挥应有的效果。
参考文献：
[1] 赵虹.2008.“我国企业内部控制制度的建设与完善”.《会计之友》.第1期
[2] 杨涛.2007.“我国企业实施内部控制应注意的几个要点”.《集团经济研究》.第1期
[3] 高一斌.王宏.2005.“对加快推进内部会计控制建设若干问题的思考”.《会计研究》.第2期
[4] 财政部.中国注册会计师审计准则第1211号—了解被审计单位及其环境并评估重大错误报告风险.http://www.mof.gov.cn
[5] 许延明.2008.“内控环境问题研究”.《会计之友》.第1期
（责任编辑：张晓辉）
关键词：事业单位 内部控制
内部控制是企事业行政单位为了提高会计信息的质量，保护资产的安全和完整，确保有关法律法规和规章制度的贯彻执行而制定和实施的一个控制系统。有效的内部控制制度是提高单位的管理水平和防止错误舞弊的重要基石。
▲▲ 一、当前事业单位内控制度存在的问题
（一）财务管理制度不健全
有效的管理控制需要坚实的基础，但行政事业单位财务会计基础工作仍较薄弱，还需要进一步的强化。在部分行政事业单位中，《会计法》等法规、制度没有建立有效的贯彻执行机制，因而未能发挥应有的作用。内部牵制制度、内部稽核制度、内部会计监督制度没有得到真正落实。会计工作机构、会计岗位设置不合理。有的单位至今还没有单独制定内部的财务管理制度，许多财务事项的动作与管理措施仅是惯例，而没有相应的成文制度保证，管理的随意性较大。记账人员与出纳人员没有实行岗位分离，或只实行岗位分离，没有相互制约。由于职权不明确，责任不清楚，程序不规范，致使职务重叠，相互扯皮，越权行事，弄虚作假，造成会计工作秩序混乱，财务管理失控。
（二）会计核算不规范
有的单位两套会计核算制度同时运行，支出核算混乱，有的单位固定资产账面上有记载，但实物已经不存在，而实际上在用的某些固定资产却未依价入账，形成账外资产。另外也存在着不同单位之间的资产转移，却未办理相应手续。有些单位的原始票据不能反映经济业务的本来面目，人为捏造会计事实，随意扩大开支范围，提高开支标准。有的将预算外收入挂在往来账上，以此来掩盖收益。有的单位在年终结帐时，不将收入和支出结转“结余”科目，而是将收入和支出对转，使“结余”科目不能正确、完整地反映核算单位的结余状况。由于原始凭证和会计核算的失真，会计报表的填制缺乏真实的基础资料，最后导致财务会计报告信息失真，不能真实反映单位的财务收支状况和经营成果。会计资料的完整性，合法性，正确性无法保证。
（三）部门预算执行不严
预算控制是内部控制的核心环节。部门预算有一套严格的程序和系统，是行政事业单位特有的内部控制手段之一。虽然行政事业单位大都实行了部门预算制度，但预算之外的追加调整项目仍然很多。追加项目越多，预算的随意性越大，权威性和约束力就越差。行政事业单位资金来源的多元化，使得财政监督难以到位，预算执行失控。
▲▲ 二、内部控制制度设计的原则
（一）合法合规性原则
内部控制制度应符合国家有关法律法规和本单位的实际情况，确保国家的法律法规和单位的内部规章制度能在本单位有效施行。
（二）全面性原则
内部控制制度应涵盖单位内部各个部门及各个岗位的每项经济业务、并针对业务处理过程中的关键控制点，将内部控制落实到决策、执行、监督、反馈等各个环节。
(三）岗位责任制原则
内部控制制度应保证单位内部机构、岗位及其职责权限的合理设置和分工，坚持不相容职务相互分离，确保不同科室和岗位之间权责分明、相互制约、相互监督。
（四）适时性原则
内部控制制度是一个动态的过程，它随内外环境的变化而变化，制度不是僵死的教条，与业务相关的法律法规已修订，单位的工作范围发生变化等情况，都会引起制度的改变，单位应根据这些变化，与时俱进地对制度进行修订和完善，使之更好地发挥监督和控制作用。
▲▲ 三、建立和完善内部控制制度的措施
根据2007年1月1日起开始实施的中国注册会计师准则（以下简称新审计准则）1211号《了解被审计单位及其环境并评估重大错误风险》的规定，内部控制是被审计单位为了合理保证财务报告的可靠性、经营的效率和效果以及对法律法规的遵守，由治理层、管理层和其他人员设计和执行的政策和程序。其组成要素包括：控制环境、风险评估过程、信息系统与沟通、控制活动对控制的监督五个要素。其中控制环境包括治理职能和管理职能，以及治理层和管理层对内部控制极其重要的态度、认识和措施。它又包括以下七个要素：⑴对诚信和道德价值观念的沟通与落实；⑵对胜任能力的重视；⑶治理层的参与程度；⑷管理层的理念和经营风格；⑸组织结构；⑹职权与责任的分配；⑺人力资源政策与实务。
新《会计法》明确规定各事业单位应建立健全内部控制制度，财政部颁布的《内部会计控制规范》也针对会计控制的目标、原则、监督、检查作出明确的规定，内控这一管理手段正逐渐成为单位管理的核心与重点工作。
（一）完善单位的内控环境
控制环境是指对建立、加强或削弱特定政策、程序及其效率产生影响的各种因素。任何单位的内部都存在于一定的控制环境中，它是一种氛围，是一种企业文化，影响会计的意识控制和实施控制的自觉性。它是实行内部控制的基础和前提，建立和完善内部控制应当从内控环境着手才能起到治本的效果。
1.完善单位的治理结构。内控环境的重要内容之一就是事业单位的法人治理结构，管理层通过实施内控，使内控制度成为“单位之法”，它对每个成员都有效，都必须无条件遵循，任何人都不得游离于它之外，凌驾于它之上，从而实现在法律面前人人平等。否则，会出现漏洞。例如：国家审计署发布的2007年第６号（总第２４号）：“49个部门单位2006年度预算执行和其他财政收支审计结果)（中）”（07—9—19），某部扩大专项资金开支范围支出99.79万元，挪用专项资金2500万元。可见，一个单位如果没有内部控制制度，或执行不好，就给国家和单位造成不可挽回的经济损失，说明内控制度的建设，更需要完善的治理结构。
2．提高相关人员的道德修养和专业素质，使内部控制机制得以顺利运行的前提。首先，要加强会计人员的政策教育、法制教育以及会计职业道德教育，增强会计人员纪律性，使其具有强烈的责任感，在履行职责中遵纪守法，无论何种情况都不丧失原则。其次应加强对会计人员的继续教育，坚持定期培训，定期考核，严格上岗证的管理，提高会计人员的专业知识和业务素质。同时会计人员还应掌握岗位所需的内部会计控制知识，能正确应用内部会计控制方法实现企业的控制目标。另外，对内部审计人员的职业道德教育和职业技能培训也不容忽视，只有使内部审计人员意识到自身职责的重要性，掌握了科学的内部审计方法，内部审计才能真正起到对内部会计控制的监督作用。
3．倡导以人为本的企业文化实现“软控制”。内部控制作用发挥的关键，在于能否将其变为单位内部自发需要。应通过对相关知识的宣传，提高管理层对内部控制的认识水平。对于普通员工更应本着“以人为本”的原则，围绕着人的价值管理，展开单位内部控制活动的各项内容，协调单位内部控制中的各种关系，创造良好的环境氛围，制定相应激励措施，使每个员工都以主人翁的态度参与单位的管理，充分发挥其主动性、积极性与创造性。这样无论在内部会计控制制度的制定环节，还是执行环节，都能变“要我控制”为“我要控制”，从而达到内部会计控制的最佳效果。
（二）进行信息流动与沟通
事业单位应设立一个良好的信息与沟通系统，包括财务信息系统和管理信息系统。财务信息系统以会计为主，提供有关财务方面的信息，而管理系统还提供非财务的信息。可确保组织中每个人均清楚地知道其所承担的特定职务，每位职工了解内部控制制度的有关方面，这些方面如何生效以及在控制制度中所扮演的角色、所担负的责任以及所负责的活动怎样与他人的工作发生关联等，职工需知道单位期望他们做出那种行为、那种行为被接受、那种行为不被接受，职工还需知道在其执行职责时，一旦有非预期的事项发生，除了要注意该事项本身之外，尚应注意导致该事项发生的原因。
（三）加强事业单位的监督
单位的内部控制是一个过程，这个过程是通过纳入管理过程的大量制度及活动实施的。因此，要确保内部控制制度被切实地执行且执行的效果良好，内部控制能够随时适应新情况等，内部控制就必须被监督。监督是一种随着时间的推移而评估制度执行质量的过程，分为内部监督和外部监督。
1.充分发挥内部审计的作用。要确保内部会计控制制度切实得到执行并取得良好的效果，就必须对其施以恰当的监督，最主要的监督评价方式就是内部审计。当务之急是确立内部审计在监督、检查内部会计控制工作中的独立地位，并切实实现内部审计由事后监督职能向事前、事中监督职能的转变，使其监督具有日常性与全过程控制性，并将监督、评价结果及时反馈，协助单位进行内部会计控制制度的制定。
2.促进和完善对单位内部控制体系的外部监督。这需要立法、执法、审计、监管诸方面对单位内控进行独立、客观、公正的研究，或制定准则，或指出指南，或提供框架和参考依据。
另外，还应完善内部会计控制评价体系。但为应对内部会计控制的有效性进行科学的评价，从中发现使内部会计控制体系作用弱化的原因及薄弱环节，进而推进内部会计控制制度建设。还应在内部会计控制实践中积极探索有效的内部控制方法，使内部会计控制在单位的内部管理中发挥应有的效果。
参考文献：
[1] 赵虹.2008.“我国企业内部控制制度的建设与完善”.《会计之友》.第1期
[2] 杨涛.2007.“我国企业实施内部控制应注意的几个要点”.《集团经济研究》.第1期
[3] 高一斌.王宏.2005.“对加快推进内部会计控制建设若干问题的思考”.《会计研究》.第2期
[4] 财政部.中国注册会计师审计准则第1211号—了解被审计单位及其环境并评估重大错误报告风险.http://www.mof.gov.cn
[5] 许延明.2008.“内控环境问题研究”.《会计之友》.第1期
（责任编辑：张晓辉）