成人教育，在我国没有统一和权威的定义，其基本含义是在职成年人教育，但在各类媒体或各类文字材料中，成人教育概念所包含的范围、差别甚大。通常最广义的理解是各类在职(从业)人员的教育，最狭义的理解是在职(从业)人员的学历教育。
　　十一届一中全会后的26年，我国的教育立法有了长足的发展，在源头上解决了教育无法可依的问题。但是我们不能不清醒地看到，已出台的教育法律还明显带有计划经济或者计划经济向市场经济过渡的色彩。同时，我国教育立法缺乏规划的整体性，专事立法、应急立法、地方立法比较多。一个科学完整、符合我国国情、法律之间相互衔接的教育法律体系，离我们还尚远，需要在新一轮立法或立法修改中来推进解决。成人教育是国家教育的重要组成部分，成人教育法律散见于其他的教育法律之中，并且立法于不同的社会背景下。推进我国成人教育不仅需要行政命令和行政手段，更需要理顺一系列教育法律关系，推进成人教育制度立法。当前而言，迫切需要理顺四大关系。
　　
　　1.理顺成人教育法律之间的关系
　　我国的教育法律(包括成人教育法律)形式，可以分为宪法、法律、行政法规、地方性法规和规章。成人教育没有自己独立的法律或行政法规，它的法律适用是选择适用教育基本法和其他教育专门法律、法规。
　　仅就法律、法规层面而言，教育立法存在严重的交叉立法问题。《教育法》是我国教育的基本法，是教育法范畴中的母法，无论是什么层次、什么类别的教育专门法都必须服从《教育法》。《教师法》其性质是我国教师职业法，教师职业和职业活动依附于教育事业，因此他的法律适用与《教育法》相联系。上述两法是我国所有教育活动、教育行为必须共同遵守的。其他教育法律、行政法规，如：《高等教育法》、《普通高等学校设置暂行规定》、《义务教育法》、《职业教育法》、《民办教育促进法》、《社会力量办学条例》、《中外合作办学条例》、《残疾人教育条例》 等都是对教育活动或教育行为的专门立法。《高等教育法》是调整我国高等教育制度的法律规范，适用于所有的高等院校；《义务教育法》是从国家出资普及基础教育的角度来立法，各地方人大可以根据本地经济发展水平来决定该法的具体实施；《职业教育法》是从教育与职业的密切关系、与国民经济发展关系的角度来立法；《民办教育促进法》是从非政府出资办学的角度出发，调整政府和学校、学校和其他社会组织之间关系的法律；《中外合作办学条例》仅就教育对外开放的专项事宜立法。其他的专门教育法律不一一论述。
　　教育立法的纵横交叉，成人教育事业在法律适用上，目前，只能是广泛的、分别的选择教育基本法和其他教育专门法律的相关条款。如一所民办成人高等院校，在办学层次方面要适用《高等教育法》，在教师资格管理上要适用《教师法》，在办学出资管理上要适用《民办教育法》，在办学类别性质方面要适用《职业教育法》，如果要引进外国教育，与外国教育联合办学或联合办教育项目的话，还需要适用《中外合作办学条例》等。成人教育因为没有自己的专项法律、行政法规，仅仅是适用其他的教育法律，其特有的规律就会被忽视或者被抹杀了，至少是其他法律不能全部覆盖。如成人教育范畴中，对党政干部的继续教育、各类管理岗位和专业技术岗位人员的继续教育，如此重大的问题，就没有一个法律或行政法规来作权威的明确规定。
　　教育法律领域，在人们思想认识到位、经济财力支撑许可、立法技术基本成熟的情况下，应当重新规划各教育法律、行政法规的调整范围，减少教育交叉立法，理顺教育法律之间的关系，必要时拟订成人教育的专项立法。
　　
　　2.理顺教育部门和人事部门、劳动部门之间的关系
　　从我国成人教育政府管理的实际来看，有教育、人事、劳动三大政府部门涉及管理(还有数量众多的各行业政府主管部门也参与成人教育的管理)。三大政府部门涉及成人教育管理的依据是各不相同的：教育行政部门是政府教育工作归口管理部门，人事和劳动行政部门是政府的两个人力资源归口管理部门，人力资源管理涉及对人力的教育培训。三个部门管理的成人教育事务主要集中在两大类：办学主体的设立或资格、办学的层次和内容。
　　从办学主体设立或资格管理来看，目前的情况基本是，教育行政部门主要管理从事成人国民教育的院校的设立和资格，劳动行政部门主要管理从事技能性岗位培训机构的设立或资格，人事行政部门目前基本不涉及对办学机构设立和资格的管理。此外，还有工商部门管理的，经过工商部门登记成立的专事培训的咨询公司。
　　从办学的层次和内容来看，目前的情况基本是，教育行政部门负责管理各级各类进行国民教育的院校所主办的成人学历教育，包括成人高中、成人中专、职工大学、夜大学、函授学院、广播电视大学乃至在职研究生教育等。人事行政部门负责管理各类管理岗位和专业技术岗位的培训，包括公务员录用考试考前培训、专业技术职称考试考前培训、执业资格考试考前培训等。劳动行政部门负责管理各类技能性劳动岗位的培训，包括各类岗位的初级工、中级工、高级工、技师的培训考试。实践中，三大政府部门管理具体事务的边界线，有些部分是模糊的，既存在多头管现象也存在无人现象。
　　这样的政府管理分工格局尚存在如下缺点：管理上的分工格局非完全依法而形成，主要是依政府职能和职能延伸、拓展而形成，其依据主要是政策性的文件以及文件的精神，包括领导讲话和讲话精神。分工多头管理在管理空间上是矛盾关系，是矛盾关系就会有管理空白地带，即无部门负责管理的地带；而分工多头管理会因为边界线的不清晰而产生重合地带，重合地带是部门相互争夺利益而办学单位遭殃的地带。
　　成人教育立法，应当整合各个政府部门对成人教育的管理职能，在政府内部，其管理要横向到边、纵向到底，管理制度设计，既不留管理空白也不与管理交叉重合；政府对外管理，逐步形成统一的法律规范，一个窗口、一种声音。
　　
　　3.理顺人事、劳动部门和行业主管部门的关系
　　目前，教育行政部门一般不涉及对行业成人培训教育的管理。人事行政和劳动行政部门对成人教育管理的介入是因为该两部门都是人力资源管理部门，对管理岗位和技能劳动岗位两类人员的教育培训是属于人力资源的开发、管理范畴，是该两部门介入成人培训教育管理的职能依据。各行业主管部门(建筑业、制造业、旅游业、餐饮业等)既管行业内的事，也管行业内的人，是行业内人力资源使用管理部门，所以也介入对行业成人培训教育的管理。
　　国家法律没有就这一部分成人培训教育做出过政府管理部门之间职能的划分。由于无法可依，各地、各行业的具体做法差距很大。有的地方以人事行政部门或者劳动行政部门为主导管理成人培训教育，强调政府人事管理或者劳动管理的统一性，实行统一培训计划、统一组织实施、统一颁发证书，显示了该地方人事行政部门或者劳动行政部门的强势管理状态。有的地方以行业主管部门为主导管理成人培训教育，把对行业内企业资质等级管理和个人执业资格注册管理，向前端延伸和拓展，发展到了成人培训教育管理中去(企业在年检中要维持原资质等级或提升资质等级，必须要有一定数量的通过年检注册的执业工程师，而执业工程师通过年检注册则必须先经过一定的培训)，统一学习计划、统一考试发证，显示了该地方行业主管部门的强势管理状态。有的地方则由人事行政或劳动行政部门与行业主管部门联合发文，共同管理。
　　对管理性岗位和技能性劳动岗位两类人员的培训教育，各地的理解也不一致，其边界线也是模糊的，有的地方以人事行政部门为主导，管理性岗位培训教育领头附带技能性劳动岗位培训教育，显示了人事行政部门的强势管理状态。有的地方以劳动行政部门为主导，技能性劳动岗位培训教育附带管理性岗位培训教育，显示了劳动行政部门的强势管理状态。有的地方则平行的双管齐下，反映了管理力量的均衡状态。人事行政部门、劳动行政部门和各行业主管部门之所以对成人培训教育有强烈的兴趣或积极性，除了有高度的事业性、责任性外，重要原因之一是，培训教育有丰厚的利润，政府部门虽然不能直接参与培训教育的具体事务，分享利益，但是其下属的事业单位是可以参与培训的组织和运作的。
　　成人教育立法应当协调政府内部人力资源综合管理部门和人力资源各使用管理部门对人力资源开发教育(成人教育)的参与管理职能，对参与管理的广度和深度有清晰的界面和明确的定位。
　　
　　4.理顺成人教育自愿性和强制性的关系
　　成人教育的重要意义在于是提高劳动(工作)者的基本素质和工作技能，它涉及到提高整个中华民族的素质和个人的能力。推行成人教育制度，应当实现自愿性和强制性的统一。
　　其强制性表现为：对劳动(工作)者个人而言，接受成人教育既是权利，也是义务。所谓权利，在其不正当的被剥夺受教育机会时候，要求接受成人教育是权利；所谓义务，在其不正当地拒绝接受教育的时候，要求其接受成人教育是义务。对用人单位而言，支持劳动(工作)者接受成人教育，同样也既是权利，也是义务。所谓权利，在劳动(工作)者不适当的拒绝接受成人教育时，要求其受教育是权利，所谓义务，在劳动(工作)者要求其受成人教育时，支持其受教育是义务。
　　其自愿性表现为：国家鼓励劳动(工作)者自觉地、终身接受教育，对完成法定学习要求的给予表彰，对超过完成法定学习要求，并且符合政府倡导学习内容的给予适当的奖励。
　　国家成人教育法律应当规定在职成年人每年接受成人教育的最低学习课时(国家可以按照不同的行业、职业分别规定不同的最低学习课时)，各用人单位可以规定高于国家最低标准的学习课时。国家应当规定各用人单位拿出一定比例数的成人教育经费(国家可以按照不同的行业、职业分别规定不同比例数的成人教育经费)，各用人单位可以拿出高于国家最低标准的成人教育经费。国家应当规定必须由用人单位出资学习的内容(如安全教育、保密教育、强制性技术标准教育等)，各用人单位可以规定大于国家规定出资学习的内容的范围。
　　对于拒绝履行国家规定义务的用人单位，是国家机关、事业单位和参照国家机关管理的单位，由法定代表人承担法律责任(给予必要的经济处罚或降职)；是企业单位的，对企业给予必要的经济处罚，必要时缩小其经营范围或降低资质等级。对于拒绝履行国家法定义务的个人，给予其就职就业的必要限制。
　　 (上海市建设交通党校、上海城市管理学院)