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摘要：一项设计完善的公共政策往往由于种种原因造成了公共性的流失，导致政策效果大打折扣。文章以保障住房政策为例分析了公共性流失背后的深层原因，即政府的多元理性使得这种差强人意的政策效果具有了一定的必然性。
关键词：公共性；公共管理；多元理性
政府作为公共部门，拥有公共权力，承担着公共责任，需要实现公共利益。但事实上，社会利益是多元的，社会的价值也是多元的，这些利益与价值相互交织在一起，以实现某一公共利益为目的的政策正式在这种矛盾冲突的环境中制定实施的，由于不能同时满足所有利益群体的需求，那么以实现某种公共利益为目标而制定的公共政策就有可能偏离其初衷，造成公共性的流失。本文以保障房政策执行过程中的一些问题为例，分析造成这些问题的重要原因之一，即为政府作为公共管理部门其本身就是多元理性的。
一， 中央政府的多元理性
政府作为公共管理者承担了社会资源权威性分配者的责任。现代是一个急剧变革和多元发展的社会，社会利益是多元的，社会的价值也是多元的，而且利益和价值之间往往存在矛盾和冲突，公共决策往往是在多元的、甚至冲突的利益和价值之间进行平衡和作出抉择。因此，公共管理尤其是政府治理的理性往往是多元理性（Multi-rationality），需要考虑各种利益和价值的平衡。任何单一向度的考虑都会导致不良的社会后果。
高房价问题不仅是房地产行业的问题，上关乎数万亿元的商业贷款和个人贷款政策，下涉及几十个相关的行业中间还夹杂着千家万户。虽然“民生工程”的旗帜名正言顺，政策制定者也不可能将人财物资源向这一“民生工程”彻底倾斜。近年来保障房建设有了很大的发展是因为其作为政府“救房市”的措施之一。
中央政府在2008年前三季度对是否救市持谨慎态度，但一些地方政府已开始出台救市政策，主要内容是降低购房交易成本、增加购房优惠或给予财政补贴、放宽房地产企业所得税预征和土地款支付政策。2008年10月17日召开的国务院常务会议确定加大保障性住房建设规模，降低住房交易税费，支持居民购房，中央政府对救房市有了正面回应。10月22日，中央政府的救房市政策出台，规定从2008年11月1日起，对个人首次购买90平方米及以下普通住房的，契税税率暂下调到1%（原全国税率为3%）；对个人销售或购买住房暂免征收印花税；对个人销售住房暂免征收土地增值税；地方政府可制定鼓励住房消费的收费减免政策等，救房市政策还要求加强廉租住房建设，加大实物配租力度，加大廉租住房租赁补贴范围，推进棚户区（危旧房）改造，并尽快发布城市低收入家庭资格认定办法，以规范廉租住房及经济适用住房保障以及其他社会救助工作中的城市低收入家庭资格认定行为。2008年11月5日召开的国务院常务会议，又进一步确定了扩大内需、促进经濟增长的10项措施，其一就是“加快建设保障性住房安居工程”。可以说，保障房建设是以经济危机为契机才大步迈开的。
另外，作为扩大内需的一种措施，棚户区的改造毋庸置疑改善了低收入者的住房条件，虽制定了远低于商品房市场的购房价格，却也花光了相当比例低收入者的大部分甚至全部的积蓄，还有一些低收入者需要借钱交房款。
保障房建设在滞后了多年后开始“急行军”，一方面是百姓的福祉，另一方面由于政策设计的疏忽，形成新的社会不公，导致公共性的流失。
二， 地方政府的经济理性
中国现行法律规定，土地一级市场是由国家垄断供应，地方政府则代表国家行使该项职能。地方政府通过一级土地市场获取的土地收入，为缓解城建资金压力、改善城市基础设施发挥了极为重要的作用。但是由此而来的问题是，在现行分税制的压力下，使得地方政府财政收入比重明显下降，而财政支出的压力却又不断增加。当地方经济无法快速增长以获取足够的财政收入时，土地则成了弥补地方政府财政赤字直接而又迅速的渠道，地方政府也越来越依赖土地财政。
土地净收益一直是地方财政收入的主要部分，在有的地方，已经达到占政府预算外收入的60%以上，成为地方第二财政。据有关学者估计，廉租房的供给每增加5％，就会迫使房价下降3％一4％。房价下跌，土地出让金会跟着降低。这将直接减少地方政府土地财政”的收入。因而，在中央对房地产发出调控指令时，某些地方政府出于维护自身利益的需要对调控政策态度消极，一切以追求经济利益为导向，对房地产市场的违法违规行为采取“睁一只眼、闭一只眼”的态度。地方政府作为利益最大化者，天然地选择地方保护主义，对保障房政策贯彻执行消极怠惰，这也致使好的政策却没有好的政策效果，地方政府造成了另一种的公共性流失。
三 回归政府本分
在发展中国家，国家把经济发展作为自己的使命，不遗余力地推动高积累和工业化，于是发展经济几乎成为这些国家的唯一目标，国家甚至为了发展不惜牺牲其他价值。阿玛蒂亚?森在《以自由看待发展》中描述了一种发展观：为了发展国家必须硬起心肠，拒绝某些当下的诱惑，这包括，建立社会安全网以保护极端贫穷的人，为一般民众提供社会服务，处理民众困难时背离规章制度。政府的本分究竟是什么？GDP的增长不是目的而是手段，改革开放以来，中国取得的经济成就是世界瞩目的，但人均收入的数字是令人困惑的，经济理性已经成为政策制定者的思维惯性，这种思维方式是不是应该尽快转变过来？
公共政策偏离了公共性，不仅无助于现实问题的解决，而且还会加剧社会的不公平和不平等。“住有所居”关乎百姓的生存权利，关乎政府的执政理念。在提倡市场化的今天，是不是应该慢下脚步反思一下，让公共性回归政策制定者的视线。
（作者单位：武汉大学政治与公共管理学院）
关键词：公共性；公共管理；多元理性
政府作为公共部门，拥有公共权力，承担着公共责任，需要实现公共利益。但事实上，社会利益是多元的，社会的价值也是多元的，这些利益与价值相互交织在一起，以实现某一公共利益为目的的政策正式在这种矛盾冲突的环境中制定实施的，由于不能同时满足所有利益群体的需求，那么以实现某种公共利益为目标而制定的公共政策就有可能偏离其初衷，造成公共性的流失。本文以保障房政策执行过程中的一些问题为例，分析造成这些问题的重要原因之一，即为政府作为公共管理部门其本身就是多元理性的。
一， 中央政府的多元理性
政府作为公共管理者承担了社会资源权威性分配者的责任。现代是一个急剧变革和多元发展的社会，社会利益是多元的，社会的价值也是多元的，而且利益和价值之间往往存在矛盾和冲突，公共决策往往是在多元的、甚至冲突的利益和价值之间进行平衡和作出抉择。因此，公共管理尤其是政府治理的理性往往是多元理性（Multi-rationality），需要考虑各种利益和价值的平衡。任何单一向度的考虑都会导致不良的社会后果。
高房价问题不仅是房地产行业的问题，上关乎数万亿元的商业贷款和个人贷款政策，下涉及几十个相关的行业中间还夹杂着千家万户。虽然“民生工程”的旗帜名正言顺，政策制定者也不可能将人财物资源向这一“民生工程”彻底倾斜。近年来保障房建设有了很大的发展是因为其作为政府“救房市”的措施之一。
中央政府在2008年前三季度对是否救市持谨慎态度，但一些地方政府已开始出台救市政策，主要内容是降低购房交易成本、增加购房优惠或给予财政补贴、放宽房地产企业所得税预征和土地款支付政策。2008年10月17日召开的国务院常务会议确定加大保障性住房建设规模，降低住房交易税费，支持居民购房，中央政府对救房市有了正面回应。10月22日，中央政府的救房市政策出台，规定从2008年11月1日起，对个人首次购买90平方米及以下普通住房的，契税税率暂下调到1%（原全国税率为3%）；对个人销售或购买住房暂免征收印花税；对个人销售住房暂免征收土地增值税；地方政府可制定鼓励住房消费的收费减免政策等，救房市政策还要求加强廉租住房建设，加大实物配租力度，加大廉租住房租赁补贴范围，推进棚户区（危旧房）改造，并尽快发布城市低收入家庭资格认定办法，以规范廉租住房及经济适用住房保障以及其他社会救助工作中的城市低收入家庭资格认定行为。2008年11月5日召开的国务院常务会议，又进一步确定了扩大内需、促进经濟增长的10项措施，其一就是“加快建设保障性住房安居工程”。可以说，保障房建设是以经济危机为契机才大步迈开的。
另外，作为扩大内需的一种措施，棚户区的改造毋庸置疑改善了低收入者的住房条件，虽制定了远低于商品房市场的购房价格，却也花光了相当比例低收入者的大部分甚至全部的积蓄，还有一些低收入者需要借钱交房款。
保障房建设在滞后了多年后开始“急行军”，一方面是百姓的福祉，另一方面由于政策设计的疏忽，形成新的社会不公，导致公共性的流失。
二， 地方政府的经济理性
中国现行法律规定，土地一级市场是由国家垄断供应，地方政府则代表国家行使该项职能。地方政府通过一级土地市场获取的土地收入，为缓解城建资金压力、改善城市基础设施发挥了极为重要的作用。但是由此而来的问题是，在现行分税制的压力下，使得地方政府财政收入比重明显下降，而财政支出的压力却又不断增加。当地方经济无法快速增长以获取足够的财政收入时，土地则成了弥补地方政府财政赤字直接而又迅速的渠道，地方政府也越来越依赖土地财政。
土地净收益一直是地方财政收入的主要部分，在有的地方，已经达到占政府预算外收入的60%以上，成为地方第二财政。据有关学者估计，廉租房的供给每增加5％，就会迫使房价下降3％一4％。房价下跌，土地出让金会跟着降低。这将直接减少地方政府土地财政”的收入。因而，在中央对房地产发出调控指令时，某些地方政府出于维护自身利益的需要对调控政策态度消极，一切以追求经济利益为导向，对房地产市场的违法违规行为采取“睁一只眼、闭一只眼”的态度。地方政府作为利益最大化者，天然地选择地方保护主义，对保障房政策贯彻执行消极怠惰，这也致使好的政策却没有好的政策效果，地方政府造成了另一种的公共性流失。
三 回归政府本分
在发展中国家，国家把经济发展作为自己的使命，不遗余力地推动高积累和工业化，于是发展经济几乎成为这些国家的唯一目标，国家甚至为了发展不惜牺牲其他价值。阿玛蒂亚?森在《以自由看待发展》中描述了一种发展观：为了发展国家必须硬起心肠，拒绝某些当下的诱惑，这包括，建立社会安全网以保护极端贫穷的人，为一般民众提供社会服务，处理民众困难时背离规章制度。政府的本分究竟是什么？GDP的增长不是目的而是手段，改革开放以来，中国取得的经济成就是世界瞩目的，但人均收入的数字是令人困惑的，经济理性已经成为政策制定者的思维惯性，这种思维方式是不是应该尽快转变过来？
公共政策偏离了公共性，不仅无助于现实问题的解决，而且还会加剧社会的不公平和不平等。“住有所居”关乎百姓的生存权利，关乎政府的执政理念。在提倡市场化的今天，是不是应该慢下脚步反思一下，让公共性回归政策制定者的视线。
（作者单位：武汉大学政治与公共管理学院）