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摘 要：本文从我国安全生产以及立法的历史沿革讲起，分析了当前煤矿安全立法的现状，论述了存在的问题，并对完善安全立法建设提出了建议。
关键词：安全生产；立法缺陷；立法完善
安全是指人的身心免受外界因素危害的存在状态及其保障条件。在生产领域，安全是人们在劳动生产中所处的一种状态，这种状态消除了可能导致人员伤亡、职业危害、设备及财产损失或危及环境的潜在因素或者条件。依据现代文明社会的法治理念，劳动者充分享受安全的工作环境，乃是一项由宪法确定的权利，法律对此项权利的达成负有相当重大的保障和增益责任。与此同时，生产经营者的利益、地方政府的利益同样需要法律的保障和平衡，"法律的基本功能就是要协调和平衡不同社会集团和社会成员之间的利益关系"。随着我国工业化的推进，安全生产成为社会经济发展的重大问题。
（一）安全生产和安全生产法律、安全生产事故的定义
1、安全生产
一般认为，安全生产是"指为预防生产过程中发生人身、设备事故，形成良好的劳动环境和工作秩序而采取的一系列措施和活动。"虽然在农业生产中也存在安全生产问题，但安全生产事故主要存在于工业生产中。
2、安全生产法律
安全生产法律是保护劳动者的安全与健康、保障经营者生产效益和法定权利、保障国家及公民财产安全的法律。我国安全生产法律体系是由宪法、国家法律、国务院法规、地方性法规及部门法规、国际公约以及标准、规章、规程和规范性文件等构成的。2002年11月1日生效的《中华人民共和国安全生产法》第二条明确规定在我国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产均适用该法，因此其在安全生产领域内具有基本法的地位。
3、安全生产事故
如果将一个事故判定为安全生产事故，应当适用《安全生产法》和2007年国务院颁布的《生产安全事故报告和调查处理条例》。但是《安全生产法》没有给出安全生产事故的定义，《条例》作为行政法规，第2条规定条例适用于"生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理"，第20条提到道路交通事故、火灾事故，说明《条例》将与生产经营相关的道路交通事故、火灾事故纳入生产安全事故的范围，一并进行调整，相对于《安全生产法》，《条例》的调整范围扩大了。
（二）我国安全生产发展基本状况
我国经济发展经过了多次大起大落，安全生产也在曲折中发展。资料显示，我国大致经历了五个事故高峰期：
1、第一次是1958-1961年，本时期处于"大跃进"期间，主要是由于生产秩序混乱，不遵守规章制度，盲目生产，出现大量的违章作业，造成设备事故和人身伤害不断发生。
2、第二个事故高峰期在1971-1973年，该阶段处于"文化大革命"期间，由于安全生产被忽视，甚至被批判，致使劳动纪律涣散，违章生产和冒险蛮干比比皆是，造成伤忙事故大幅度上升。
3、第三个事故高峰期发生在1977-1979年，该期属于一个小高峰，属于改革开放初期，开始对产业结构纠偏，安全生产事故增多。到了1978年后，我国工矿企业事故死亡人数逐步减少。
4、第四个高峰期是1993-1997年之间，该次高峰期发生在经济增长突然加速，国有企业改革不断深化，新的乡镇和个体私有企业大量产生，但安全生产保障条件没有跟上，管理体制也不相适应，造成事故高发。
5、进入2000年以后，我国迎来了第五个事故高峰期。我国处于高速的工业化阶段，经济快速增长，重化工业增长更是迅速，能源需求缺口日益增大，能源的价格也飞速提高，安全生产事故逐年增加，安全生产形势严峻。
（三）安全生产法的历史沿革
近年来我国在安全生产法律体系建设方面取得了很大进展，但还需要长期艰苦的工作。回顾我国安全生产立法的发展历程，大致经历了四个阶段：
1、初步建立阶段(1949-1957)
建国初期，针对旧中国遗留的恶劣劳动条件和伤亡事故多发、职业病危害严重的状况，政务院财经委员会、劳动部等先后颁布了一些劳动保护的单行规定，如《全国公私营厂矿职工伤亡报告办法》、《工厂卫生暂行条例》、《关于防止沥青中毒的办法》、《关于厂矿企业编制安全技术劳动保护措施计划的通知》等。上述规定和办法，使安全生产条件有了初步的改善。
2、停滞倒退阶段(1958-1978)
1958年"大跃进"开始后，由于忽视科学规律，盲目抢赶工期，只讲生产，不讲安全，大量削减安全设施，很多劳动保护、安全生产的法规被随意废除，伤亡事故又明显上升，出现了第一个事故高峰期。安全生产立法工作进人了停滞时期。
3、调整恢复阶段(1979-1992)
十年动乱结束后，党的十一届三中全会确立了改革开放，发展经济的方针，随着思想上的拨乱反正和生产秩序的逐步恢复，我国的安全生产立法工作进人了全面恢复阶段。中共中央和国务院对各地区、各部门和厂矿企业加强劳动保护工作、保护职工的安全和健康提出了明确要求。
4、充实提高阶段(1993年至今)
进人"八五"时期，随着改革的不断深人和社会主义市场经济体制的建立与完善，尤其是"依法治国"方略的确定，我国安全生产法制建设步人了黄金发展时期，有关安全生产的行业特别法相继出台。
（四）我国安全生产立法现状及存在的缺陷
1、我国安全生产现状
世界大多数国家尤其是工业发达国家，通过制定安全生产法律，来保障劳动者的安全与健康，在降低劳动灾害和劳动伤害的发生、创建舒适劳动环境方面，取得成效。至今我国在安全生产领域也颁布了大量法律法规，目前已有一部主体法即《安全生产法》；《劳动法》、《煤炭法》、《矿山安全法》、《职业病防治法》、《海上交通安全法》、《道路交通安全法》、《消防法》、《铁路法》、《民航法》、《电力法》、《建筑法》等十余部专门法律中，都有安全生产方面的规定。还有《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《安全生产许可证条例》、《煤矿安全监察条例》、《关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》、《危险化学品安全管理条例》、《烟花爆竹安全管理条例》、《民用爆炸物品安全管理条例》、《道路交通安全法实施条例》和《建设工程安全生产管理条例》等50多部行政法规，上百个部门规章。各地都制定出台了一批地方性法规规章，21个省（区、市）颁布实施了《安全生产条例》。
2、安全生产立法存在的缺陷
虽然我国安全生产法律建设方面取得了长足的进展，但是我国安全生产的立法和执法方面还存在很多问题，笔者总结了以下几点：
（1）立法内容滞后
当前，在安全生产领域行之有效的法律、行政法规和部门规章中，部分立法制定并颁布于上世纪九十年代初，小部分立法甚至制定并颁布于上世纪八十年代。随着科学技术的进步和经济社会的发展，以上这些立法在立法目标、立法体例、立法技术和内容上均与社会现实存在巨大差距。
（2）法律表述抽象，欠缺可操作性
基于安全生产法的强制性和技术性特征，就立法表述而言，安全生产立法应当越细致越能体现其强制性，越精确越能体现其技术性，然而从现实来看，《安全生产法》、《矿山安全法》、《煤炭法》以及其他安全生产法律、法规等内容的立法表述均具有较强的抽象性，法律规范不具体、不明确，欠缺必要的可操作性，相应的立法空间和漏洞需行政法规或部门规章以实施条例的形式加以补充，这在一方面大大降低了法律对某些安全生产关系进行调整的效力等级，另一方面也增加了立法成本。
（3）重复立法普遍
在当前的安全生产立法中，法律与法律之间、行政法规与行政法规之间的立法重复现象较为普遍，这种现象主要发生在一般性法律或行政法规与特殊性法律或行政法规之间。例如《矿山安全法》作为《安全生产法》的特别法，理应对《安全生产法》中涉及矿山安全生产和安全经营的部分法律条文进行更细致或深入的立法，但现实是两部法律之间对各方面的规定都有不同程度的重复。这种情况也发生在《煤炭法》与《安全生产法》的相关法律规定之间。安生生产领域重复立法的普遍现象不仅造成了立法资源的浪费，同时在一定程度上也造成了法律适用的不确定性。
（4）立法内容不协调
安全生产立法由于调整范围广泛，调整对象宠杂，法律与法律之间、法律与行政法规之间的立法时间、步骤、程序等很难步调一致，从而导致现实中部分立法之间的不协调现象发生。
（五）完善我国的安全生产法律体系
针对上述存在的问题，笔者认为，应当从以下几个方面完善我国的安全生产法律体系：
1、整合立法资源，制定综合性的安全生产法，对安全生产实施一元化管理，减少立法重复和立法冲突
我国目前安全生产领域各法律、行政法规及部门规章之间的立法重复、立法冲突和立法的不衔接现象较为普遍。例如我国在安全生产方面有《中华人民共和国安全生产法》和《中华人民共和国职业病防治法》两个法律，但还没有综合性的法律。在现有的法律体制下，安全生产工作由国家安全生产监督管理总局负责，职业病防治工作由卫生部负责。管理权限、管理资源被分散在不同结构，就会出现职业病防治的监管权限不高、监管资源不足的问题。又如，某些法律、行政法规和部门规章具有包含与被包含关系，比如《安全生产违法行为行政处罚办法》和《安全生产监督罚款管理暂行办法》(前者包含后者)。应将被包含的法律、行政法规或部门规章并入相应法律、行政法规和部门规章中，以实现立法资源的优化及法律适用的便捷。
2、充实安全生产法配套的实施条例，增强法律规范的具体性，提高立法的可操作性，制定完备的法律体系
我国近年在《安全生产法》的基础上又颁布了如 《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》、《安全生产事故调查和报告处理条例》、《安全生产违法行为行政处罚办法》等等十多部条例、规定，但这些立法普遍存在法律规范设定抽象，法律用可操作性差的现象，无法对《安全生产法》进行全面、系统、具体地说明。针对这种现象，立法应以安全生产的技术性、强制性为基本出发点，对法律规范的内容加以细化和具体化，从而提高其法律规范的可操作性。
安全生产并非一个可定义的概念，而是一个交织着多重利益的复杂领域；安全生产法也是一个庞杂而有严密结构的法律制度体系。我国经过60多年的发展，目前已初步建立起了安全生产法律制度，但是还存在着一些缺陷。完善我国的安全生产立法，应当更新立法理念，将保障人权确立为安全生产立法的逻辑起点，提高立法技术，确立法律权威性，最终实现安全生产政府规制的法治化。
参考文献：
[1]黄群慧、郭朝先、刘湘丽：《中国工业化进程》；中国财政经济出版社
[2]于殿宝：《对<安全生产法>中一些问题的探讨》；煤炭经济研究2006年 05期
[3]李毅中：《我国安全生产现状发展趋势和对策措施(摘登)》；《中国石油和化工标准与质量》 2007年5月
[4]蒋徽宇： 《安全生产立法的反思与完善--兼论安全生产法的经济法调整方式》；《理论观察》 2007年1月
[5]石鹏远：《我国安全生产立法研究》；《黑龙江省政法管理干部学院学报》 2010年第2期
作者简介：陆婷，（1986.12-），女，广西百色人，复旦大学法学院宪法与行政法学专业 硕士研究生。
关键词：安全生产；立法缺陷；立法完善
安全是指人的身心免受外界因素危害的存在状态及其保障条件。在生产领域，安全是人们在劳动生产中所处的一种状态，这种状态消除了可能导致人员伤亡、职业危害、设备及财产损失或危及环境的潜在因素或者条件。依据现代文明社会的法治理念，劳动者充分享受安全的工作环境，乃是一项由宪法确定的权利，法律对此项权利的达成负有相当重大的保障和增益责任。与此同时，生产经营者的利益、地方政府的利益同样需要法律的保障和平衡，"法律的基本功能就是要协调和平衡不同社会集团和社会成员之间的利益关系"。随着我国工业化的推进，安全生产成为社会经济发展的重大问题。
（一）安全生产和安全生产法律、安全生产事故的定义
1、安全生产
一般认为，安全生产是"指为预防生产过程中发生人身、设备事故，形成良好的劳动环境和工作秩序而采取的一系列措施和活动。"虽然在农业生产中也存在安全生产问题，但安全生产事故主要存在于工业生产中。
2、安全生产法律
安全生产法律是保护劳动者的安全与健康、保障经营者生产效益和法定权利、保障国家及公民财产安全的法律。我国安全生产法律体系是由宪法、国家法律、国务院法规、地方性法规及部门法规、国际公约以及标准、规章、规程和规范性文件等构成的。2002年11月1日生效的《中华人民共和国安全生产法》第二条明确规定在我国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产均适用该法，因此其在安全生产领域内具有基本法的地位。
3、安全生产事故
如果将一个事故判定为安全生产事故，应当适用《安全生产法》和2007年国务院颁布的《生产安全事故报告和调查处理条例》。但是《安全生产法》没有给出安全生产事故的定义，《条例》作为行政法规，第2条规定条例适用于"生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理"，第20条提到道路交通事故、火灾事故，说明《条例》将与生产经营相关的道路交通事故、火灾事故纳入生产安全事故的范围，一并进行调整，相对于《安全生产法》，《条例》的调整范围扩大了。
（二）我国安全生产发展基本状况
我国经济发展经过了多次大起大落，安全生产也在曲折中发展。资料显示，我国大致经历了五个事故高峰期：
1、第一次是1958-1961年，本时期处于"大跃进"期间，主要是由于生产秩序混乱，不遵守规章制度，盲目生产，出现大量的违章作业，造成设备事故和人身伤害不断发生。
2、第二个事故高峰期在1971-1973年，该阶段处于"文化大革命"期间，由于安全生产被忽视，甚至被批判，致使劳动纪律涣散，违章生产和冒险蛮干比比皆是，造成伤忙事故大幅度上升。
3、第三个事故高峰期发生在1977-1979年，该期属于一个小高峰，属于改革开放初期，开始对产业结构纠偏，安全生产事故增多。到了1978年后，我国工矿企业事故死亡人数逐步减少。
4、第四个高峰期是1993-1997年之间，该次高峰期发生在经济增长突然加速，国有企业改革不断深化，新的乡镇和个体私有企业大量产生，但安全生产保障条件没有跟上，管理体制也不相适应，造成事故高发。
5、进入2000年以后，我国迎来了第五个事故高峰期。我国处于高速的工业化阶段，经济快速增长，重化工业增长更是迅速，能源需求缺口日益增大，能源的价格也飞速提高，安全生产事故逐年增加，安全生产形势严峻。
（三）安全生产法的历史沿革
近年来我国在安全生产法律体系建设方面取得了很大进展，但还需要长期艰苦的工作。回顾我国安全生产立法的发展历程，大致经历了四个阶段：
1、初步建立阶段(1949-1957)
建国初期，针对旧中国遗留的恶劣劳动条件和伤亡事故多发、职业病危害严重的状况，政务院财经委员会、劳动部等先后颁布了一些劳动保护的单行规定，如《全国公私营厂矿职工伤亡报告办法》、《工厂卫生暂行条例》、《关于防止沥青中毒的办法》、《关于厂矿企业编制安全技术劳动保护措施计划的通知》等。上述规定和办法，使安全生产条件有了初步的改善。
2、停滞倒退阶段(1958-1978)
1958年"大跃进"开始后，由于忽视科学规律，盲目抢赶工期，只讲生产，不讲安全，大量削减安全设施，很多劳动保护、安全生产的法规被随意废除，伤亡事故又明显上升，出现了第一个事故高峰期。安全生产立法工作进人了停滞时期。
3、调整恢复阶段(1979-1992)
十年动乱结束后，党的十一届三中全会确立了改革开放，发展经济的方针，随着思想上的拨乱反正和生产秩序的逐步恢复，我国的安全生产立法工作进人了全面恢复阶段。中共中央和国务院对各地区、各部门和厂矿企业加强劳动保护工作、保护职工的安全和健康提出了明确要求。
4、充实提高阶段(1993年至今)
进人"八五"时期，随着改革的不断深人和社会主义市场经济体制的建立与完善，尤其是"依法治国"方略的确定，我国安全生产法制建设步人了黄金发展时期，有关安全生产的行业特别法相继出台。
（四）我国安全生产立法现状及存在的缺陷
1、我国安全生产现状
世界大多数国家尤其是工业发达国家，通过制定安全生产法律，来保障劳动者的安全与健康，在降低劳动灾害和劳动伤害的发生、创建舒适劳动环境方面，取得成效。至今我国在安全生产领域也颁布了大量法律法规，目前已有一部主体法即《安全生产法》；《劳动法》、《煤炭法》、《矿山安全法》、《职业病防治法》、《海上交通安全法》、《道路交通安全法》、《消防法》、《铁路法》、《民航法》、《电力法》、《建筑法》等十余部专门法律中，都有安全生产方面的规定。还有《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《安全生产许可证条例》、《煤矿安全监察条例》、《关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》、《危险化学品安全管理条例》、《烟花爆竹安全管理条例》、《民用爆炸物品安全管理条例》、《道路交通安全法实施条例》和《建设工程安全生产管理条例》等50多部行政法规，上百个部门规章。各地都制定出台了一批地方性法规规章，21个省（区、市）颁布实施了《安全生产条例》。
2、安全生产立法存在的缺陷
虽然我国安全生产法律建设方面取得了长足的进展，但是我国安全生产的立法和执法方面还存在很多问题，笔者总结了以下几点：
（1）立法内容滞后
当前，在安全生产领域行之有效的法律、行政法规和部门规章中，部分立法制定并颁布于上世纪九十年代初，小部分立法甚至制定并颁布于上世纪八十年代。随着科学技术的进步和经济社会的发展，以上这些立法在立法目标、立法体例、立法技术和内容上均与社会现实存在巨大差距。
（2）法律表述抽象，欠缺可操作性
基于安全生产法的强制性和技术性特征，就立法表述而言，安全生产立法应当越细致越能体现其强制性，越精确越能体现其技术性，然而从现实来看，《安全生产法》、《矿山安全法》、《煤炭法》以及其他安全生产法律、法规等内容的立法表述均具有较强的抽象性，法律规范不具体、不明确，欠缺必要的可操作性，相应的立法空间和漏洞需行政法规或部门规章以实施条例的形式加以补充，这在一方面大大降低了法律对某些安全生产关系进行调整的效力等级，另一方面也增加了立法成本。
（3）重复立法普遍
在当前的安全生产立法中，法律与法律之间、行政法规与行政法规之间的立法重复现象较为普遍，这种现象主要发生在一般性法律或行政法规与特殊性法律或行政法规之间。例如《矿山安全法》作为《安全生产法》的特别法，理应对《安全生产法》中涉及矿山安全生产和安全经营的部分法律条文进行更细致或深入的立法，但现实是两部法律之间对各方面的规定都有不同程度的重复。这种情况也发生在《煤炭法》与《安全生产法》的相关法律规定之间。安生生产领域重复立法的普遍现象不仅造成了立法资源的浪费，同时在一定程度上也造成了法律适用的不确定性。
（4）立法内容不协调
安全生产立法由于调整范围广泛，调整对象宠杂，法律与法律之间、法律与行政法规之间的立法时间、步骤、程序等很难步调一致，从而导致现实中部分立法之间的不协调现象发生。
（五）完善我国的安全生产法律体系
针对上述存在的问题，笔者认为，应当从以下几个方面完善我国的安全生产法律体系：
1、整合立法资源，制定综合性的安全生产法，对安全生产实施一元化管理，减少立法重复和立法冲突
我国目前安全生产领域各法律、行政法规及部门规章之间的立法重复、立法冲突和立法的不衔接现象较为普遍。例如我国在安全生产方面有《中华人民共和国安全生产法》和《中华人民共和国职业病防治法》两个法律，但还没有综合性的法律。在现有的法律体制下，安全生产工作由国家安全生产监督管理总局负责，职业病防治工作由卫生部负责。管理权限、管理资源被分散在不同结构，就会出现职业病防治的监管权限不高、监管资源不足的问题。又如，某些法律、行政法规和部门规章具有包含与被包含关系，比如《安全生产违法行为行政处罚办法》和《安全生产监督罚款管理暂行办法》(前者包含后者)。应将被包含的法律、行政法规或部门规章并入相应法律、行政法规和部门规章中，以实现立法资源的优化及法律适用的便捷。
2、充实安全生产法配套的实施条例，增强法律规范的具体性，提高立法的可操作性，制定完备的法律体系
我国近年在《安全生产法》的基础上又颁布了如 《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》、《安全生产事故调查和报告处理条例》、《安全生产违法行为行政处罚办法》等等十多部条例、规定，但这些立法普遍存在法律规范设定抽象，法律用可操作性差的现象，无法对《安全生产法》进行全面、系统、具体地说明。针对这种现象，立法应以安全生产的技术性、强制性为基本出发点，对法律规范的内容加以细化和具体化，从而提高其法律规范的可操作性。
安全生产并非一个可定义的概念，而是一个交织着多重利益的复杂领域；安全生产法也是一个庞杂而有严密结构的法律制度体系。我国经过60多年的发展，目前已初步建立起了安全生产法律制度，但是还存在着一些缺陷。完善我国的安全生产立法，应当更新立法理念，将保障人权确立为安全生产立法的逻辑起点，提高立法技术，确立法律权威性，最终实现安全生产政府规制的法治化。
参考文献：
[1]黄群慧、郭朝先、刘湘丽：《中国工业化进程》；中国财政经济出版社
[2]于殿宝：《对<安全生产法>中一些问题的探讨》；煤炭经济研究2006年 05期
[3]李毅中：《我国安全生产现状发展趋势和对策措施(摘登)》；《中国石油和化工标准与质量》 2007年5月
[4]蒋徽宇： 《安全生产立法的反思与完善--兼论安全生产法的经济法调整方式》；《理论观察》 2007年1月
[5]石鹏远：《我国安全生产立法研究》；《黑龙江省政法管理干部学院学报》 2010年第2期
作者简介：陆婷，（1986.12-），女，广西百色人，复旦大学法学院宪法与行政法学专业 硕士研究生。