摘要：现代化进程高速推进和社会急剧转型衍生出众多阶段性、复合型治理难题，政府往往在实现公共利益与平衡多元利益诉求的双重目标下陷入两难困境。邻避冲突的发生和蔓延主要是因为邻避项目的成本——收益分布失衡，因而治理邻避冲突的关键在于建构经济——心理——文化的复合型政策工具，以均衡和完善政策利益分布，从而实现公共利益和社群利益的双赢。伴随着公民权利意识、个人意识的觉醒，缺乏民意吸纳机制的管制决策模式呈现出政策合法性下降和公民参与乏力的弊端，诱发了邻避冲突的升级。因此，实现邻避冲突的有效规避，应摒弃封闭决策模式，创新政策工具，引入民主行政理念以平衡多元利益诉求，通过拓宽公民制度化参与决策渠道，构建深度参与模式，完善参与机制，实现政府、企业和社群的合作共治。
　　关键词：创新政策工具；利益分布；多元利益诉求；邻避冲突；民主行政；治理模式
　　中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：1002-7408（2014）-06-0008-04
　　基金项目：江苏省教育厅重大项目“推进政务公开与阳光政府建设问题研究”（2013ZDAXM006）中期成果。
　　作者简介：梁新（1989-），女，辽宁盘锦人，南京大学政府管理学院研究生，研究方向：公共政策。一、引言
　　我国的改革开放和现代化转型在推进城市化、工业化进程带来经济腾飞与社会富足的同时，也催生了公民环境意识、权利意识的觉醒，促进了公民社会的进步。在经济可持续发展与环境保护、威权政体与公民社会之间一系列矛盾交织的宏观背景下，衍生出城市治理中的邻避冲突现象。
　　邻避冲突是指伴随着城市人口的扩张而引起公共服务的需求提升，而作为满足公共需求的邻避设施（即一些有污染威胁的公共设施）①却遭到了设施选址附近居民的强烈反抗和抵制的现象，即“Not In My Back Yard”(NIMBY)，“不要建在我家后院”。由于邻避设施对社会整体福利有其必要性，而对附近社区居民会产生财产、心理和健康损失等负外部性，因而在建与不建上引起了相关利益群体之间的博弈与冲突。从近年来频发的邻避冲突事件中可以看出，我国正在进入一个邻避现象的井喷期，当地社群基于共同的邻避情节极易诱发“邻避型”群体性事件，不仅对正常的社会秩序造成冲击，甚至威胁到政府的合法性权威。审视国内学者对邻避冲突的现有研究，往往侧重于对邻避相关概念的界定和对冲突事件过程中双方认知、资源、心理机制与行动特征等微观个案生发机理的透析，而缺乏对邻避冲突防范与治理的深入探究。本文并不满足于对社会抗争的描述性阐释，而以建构有效的治理模式契合政府治理实践为旨归：以公共政策的利益结构分布理论为依据，探讨邻避冲突的症结，并论述现有邻避冲突治理模式的不足，进而在民主行政理念下建构和促生新的治理模式，以期为化解多元利益冲突，实现公共利益和社群利益的双赢提供有益的参鉴。
　　二、邻避冲突阐释：政策利益分配结构失衡
　　“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”［1］转型社会中的高复杂性和不确定性极易引发社会冲突和动荡。近年来，数量不断增加、规模不断扩大、频率不断提高的邻避型群体性事件就是一个明证。而伴随着社会秩序失衡的常常是公共事务治理失灵的困境：在邻避冲突事件中，由于邻避项目遭到选址附近社群的强烈反对和大规模的群体抗争而造成邻避设施的停滞或迁移，由此或造成广大公众的公共利益受损，或侵蚀成本承担群体的环境权益，致使邻避冲突的治理陷入两难境地。基于公益取向的邻避项目为何会遭到社群的强烈反对乃至大规模的邻避冲突？本文试图引用詹姆斯