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自2013年国务院大力推广PPP模式以来，PPP在中国出现爆炸式增长。根据财政部PPP中心数据，截至2016年9月30日，全国综合信息平台项目库入库项目10471个，入库项目金额约12.5万亿元。但是，从落地情况来看，进度不如预期，其中一大原因就是PPP领域顶层法规缺失，社会资本对PPP模式观望多、参与少。
观望多、参与少的原因很复杂。其中，担忧是社会资本不愿参加PPP的主要原因之一。特别是对政府诚信的担忧，是最主要的方面。因为，这些年来，地方政府在与社会资本的合作过程中，经常会出现承诺多、兑现少，甚至出现“开门迎商、关门打狗”的现象。尤其在城市建设过程中，欠账、拖账、懒账现象十分严重。如果没有强有力的法制做保障，没有契约意识做基础，社会资本与政府的合作，就很难向纵深推进。更多情况下，PPP会沦落为政府变相负债、向社会资本举债。
事实也是如此，从进入二十一世纪以来，社会资本与政府合作的大幕就已经拉开，政府也采用各种手段，引进社会资本。特别在前些年的城市建設中，社会资本的参与度还是很高的。但是，从实际情况来看，绝大多数的城市建设项目，包括各种基础设施建设项目，社会资本都是以“债主”的身份参与的，而不是投资主体。也就是说，政府通过平台公司，向社会资本融资，并由平台公司承担偿还债务的责任。如此一来，所谓的社会资本与政府合作，实质是为政府多了一个融资的渠道。或者说，是政府借用社会资本之手，间接地向银行融资、向各种信托公司融资。最终的债务承担者，仍然是政府。社会资本也没有因为与政府的合作，而使资本效应得到最大程度的发挥。
殊不知，PPP的初衷，并不是想让政府通过这样的方式，继续大规模负债。推广PPP的目的，就是要把社会资本的积极性调动起来，让社会资本承担起社会公共设施、基础设施的建设责任，并使其在这样的责任承担中获得相应的利益，最终使社会资本的作用得到最大限度的发挥。如果社会资本只是扮演了银行资金的角色，就失去了PPP的意义，失去了推广PPP的价值。更重要的，如果PPP推广得好，还有利于社会资本更多地参与到经济发展、参与到国企改革、参与到社会事业建设中去，有利于减少社会资本过于宽裕、却无处投资可能带来的财富外流、市场炒作、地下金融泛滥等方面的问题，减少社会资本对社会的负面作用与影响。
很显然，如果没有规范的法律体系做保障，社会资本与政府的合作无法按照契约上的规定全面履行，那么，PPP就会是一句空话。至少，双方的合作不会那么顺利，更不会那么容易。眼下PPP项目的落地率低，就是因为彼此之间缺乏有效的信任，缺乏能够让双方都严格按照契约履行义务、承担责任、享受权利的法律保证。这也意味着，加快PPP立法，应成为推动社会资本与政府合作最重要、也是最紧迫的问题。
虽然说PPP正式启动，还是近两年的事，但是，社会资本与政府的合作，已经有相当一段时间。也就是说，两者之间合作可能出现的问题，已经有了比较多的了解。因此，给PPP立法的条件已经基本具备。首先，必须破除部门利益蕃篱，不要让PPP立法沦落为部门立法。而现实的情况是，承担着PPP推广任务的国家发改委、财政部等部门，却在为按照谁的思路立法争得不可开交，似乎这项法律就应该是部门的权力工具，而不是为了推动PPP项目的实施、推动社会资本与政府的合作、推动社会资本更好地发挥作用。所以，要加快PPP立法，就必须破除部门利益蕃篱，让PPP立法不因为部门利益的争夺而受到影响，更不能因为部门之间的利益争夺而使得制定出来的法律具有太强的部门利益平衡迹象。原则上讲，发改委提出的特许经营条例，是没有多大意义的，是市场经济意识过浓的表现，而应当是立足于社会资本与政府的合作，且范围应当更广一些。
其次，PPP立法一定要以“公平”为基础，体现地位平等。要充分考虑社会资本和政府的共同利益，而不能在立法过程中就陷入不公平状态，在利益关系的处理方面明显偏向政府。否则，仍然无法打消社会资本的顾虑，无法让社会资本积极参与到PPP项目中来。譬如项目的选择、项目的公开招标、项目合作协议的签订、违反协议的处理、防止国有资产流失、防止违反产权行为的发生等，都应当有比较明确的规定，有可遵循的原则和规范。
再次，PPP立法要范围更广、内容更全，能够实现全覆盖。从合作前提项目推送到合作以后的项目运行，都要用立法的方式固定下来，以确保项目建成以后，能够让社会资本在良好的环境下运作项目，而不是困难多多、矛盾重重、阻力道道，从而不给其他PPP项目的实施带来不利影响。这就要求，所制定的法律，不仅要科学、严谨、周密、周全，还要与其他法律相协调，与其他法律不存在冲突。否则，法律的执行也会出现问题。
最后，要实事求是，分步实施。考虑到PPP立法是一个新课题，如何才能更好地制定出一部科学性、完整性、覆盖性、有效性的法律，可以分两步走：第一步，先以行政立法的方式，由国务院法制办制定出一部条例，以满足目前工作需要；第二步，根据实际运行和实施情况，研究制定针对PPP的法律，由人大分步实施。但是，立法的时间不能拖得太长。因为这几年是PPP大爆炸的时期，没有法律作伴，矛盾是很多的，可能出现的问题也是很多的。只有照“章”执行，PPP才有前途，社会资本才有信心，政府才能安心。
观望多、参与少的原因很复杂。其中，担忧是社会资本不愿参加PPP的主要原因之一。特别是对政府诚信的担忧，是最主要的方面。因为，这些年来，地方政府在与社会资本的合作过程中，经常会出现承诺多、兑现少，甚至出现“开门迎商、关门打狗”的现象。尤其在城市建设过程中，欠账、拖账、懒账现象十分严重。如果没有强有力的法制做保障，没有契约意识做基础，社会资本与政府的合作，就很难向纵深推进。更多情况下，PPP会沦落为政府变相负债、向社会资本举债。
事实也是如此，从进入二十一世纪以来，社会资本与政府合作的大幕就已经拉开，政府也采用各种手段，引进社会资本。特别在前些年的城市建設中，社会资本的参与度还是很高的。但是，从实际情况来看，绝大多数的城市建设项目，包括各种基础设施建设项目，社会资本都是以“债主”的身份参与的，而不是投资主体。也就是说，政府通过平台公司，向社会资本融资，并由平台公司承担偿还债务的责任。如此一来，所谓的社会资本与政府合作，实质是为政府多了一个融资的渠道。或者说，是政府借用社会资本之手，间接地向银行融资、向各种信托公司融资。最终的债务承担者，仍然是政府。社会资本也没有因为与政府的合作，而使资本效应得到最大程度的发挥。
殊不知，PPP的初衷，并不是想让政府通过这样的方式，继续大规模负债。推广PPP的目的，就是要把社会资本的积极性调动起来，让社会资本承担起社会公共设施、基础设施的建设责任，并使其在这样的责任承担中获得相应的利益，最终使社会资本的作用得到最大限度的发挥。如果社会资本只是扮演了银行资金的角色，就失去了PPP的意义，失去了推广PPP的价值。更重要的，如果PPP推广得好，还有利于社会资本更多地参与到经济发展、参与到国企改革、参与到社会事业建设中去，有利于减少社会资本过于宽裕、却无处投资可能带来的财富外流、市场炒作、地下金融泛滥等方面的问题，减少社会资本对社会的负面作用与影响。
很显然，如果没有规范的法律体系做保障，社会资本与政府的合作无法按照契约上的规定全面履行，那么，PPP就会是一句空话。至少，双方的合作不会那么顺利，更不会那么容易。眼下PPP项目的落地率低，就是因为彼此之间缺乏有效的信任，缺乏能够让双方都严格按照契约履行义务、承担责任、享受权利的法律保证。这也意味着，加快PPP立法，应成为推动社会资本与政府合作最重要、也是最紧迫的问题。
虽然说PPP正式启动，还是近两年的事，但是，社会资本与政府的合作，已经有相当一段时间。也就是说，两者之间合作可能出现的问题，已经有了比较多的了解。因此，给PPP立法的条件已经基本具备。首先，必须破除部门利益蕃篱，不要让PPP立法沦落为部门立法。而现实的情况是，承担着PPP推广任务的国家发改委、财政部等部门，却在为按照谁的思路立法争得不可开交，似乎这项法律就应该是部门的权力工具，而不是为了推动PPP项目的实施、推动社会资本与政府的合作、推动社会资本更好地发挥作用。所以，要加快PPP立法，就必须破除部门利益蕃篱，让PPP立法不因为部门利益的争夺而受到影响，更不能因为部门之间的利益争夺而使得制定出来的法律具有太强的部门利益平衡迹象。原则上讲，发改委提出的特许经营条例，是没有多大意义的，是市场经济意识过浓的表现，而应当是立足于社会资本与政府的合作，且范围应当更广一些。
其次，PPP立法一定要以“公平”为基础，体现地位平等。要充分考虑社会资本和政府的共同利益，而不能在立法过程中就陷入不公平状态，在利益关系的处理方面明显偏向政府。否则，仍然无法打消社会资本的顾虑，无法让社会资本积极参与到PPP项目中来。譬如项目的选择、项目的公开招标、项目合作协议的签订、违反协议的处理、防止国有资产流失、防止违反产权行为的发生等，都应当有比较明确的规定，有可遵循的原则和规范。
再次，PPP立法要范围更广、内容更全，能够实现全覆盖。从合作前提项目推送到合作以后的项目运行，都要用立法的方式固定下来，以确保项目建成以后，能够让社会资本在良好的环境下运作项目，而不是困难多多、矛盾重重、阻力道道，从而不给其他PPP项目的实施带来不利影响。这就要求，所制定的法律，不仅要科学、严谨、周密、周全，还要与其他法律相协调，与其他法律不存在冲突。否则，法律的执行也会出现问题。
最后，要实事求是，分步实施。考虑到PPP立法是一个新课题，如何才能更好地制定出一部科学性、完整性、覆盖性、有效性的法律，可以分两步走：第一步，先以行政立法的方式，由国务院法制办制定出一部条例，以满足目前工作需要；第二步，根据实际运行和实施情况，研究制定针对PPP的法律，由人大分步实施。但是，立法的时间不能拖得太长。因为这几年是PPP大爆炸的时期，没有法律作伴，矛盾是很多的，可能出现的问题也是很多的。只有照“章”执行，PPP才有前途，社会资本才有信心，政府才能安心。