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[摘要]转基因生物产业化给人类社会带来福祉的同时，也给我们赖以生存的生态环境造成了不确定的环境风险。目前学界围绕转基因生物环境安全监管法律问题，在监管理论基础、国外监管法制实践和国内对策研究方面取得了一定的进展，但相当一部分研究还停留在政策解读和经验总结层面。在生态文明视野下，转基因生物环境安全问题作为一个重大的理论和实践课题，迫切需要基础理论研究、法律制度供给和制度运行环境各系统间的沟通和互动来加以深化和落实。
[关键词]转基因生物；生物安全；环境安全
[中图分类号]D912．6 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372(2008)03-0066-05
21世纪是生命科学和生物技术的世纪，人类大规模地开发利用生物资源和各种生物技术，产生了巨大的经济效益和社会效益。然而转基因生物技术在给人类社会带来福利的同时，也引发了社会对其涉及的经济、政治、法律、环境、健康和伦理道德等问题的广泛关注和争议。国际科学界和各国决策层已经认识到，转基因生物技术的失控和滥用，可能会给人类赖以生存和发展的自然生态环境造成灾难性的后果。本文主要从转基因生物环境安全监管的基本理论、国外监管模式、国内监管法制现状以及我国转基因生物环境安全监管对策四个方面对学术界的主要成果进行综述，希冀为构建我国转基因生物环境安全监管法律制度提供有益的探索和思考。
一、关于转基因生物环境安全监管的基本理论研究
由于转基因生物技术是一个新兴的技术，目前国内外文献中对转基因生物技术作系统研究的甚少，大多数学者都是从不同的领域对这个问题进行探讨：生物学家主要分析转基因生物技术在各领域的具体运用情况，经济学家侧重分析转基因生物技术带来的经济效益和社会效益，社会学家则重点分析转基因生物技术带来的负面效应，而法学家则集中讨论如何为转基因生物技术的运用提供法律制度支撑保障生物技术的理性发展。因此，将法学理论与生物学理论相结合，重点从法律角度探讨转基因生物技术的运用，促进转基因生物技术的健康发展，使转基因生物技术更好地服务于社会，为人类创造出更多的财富，这具有很强的现实意义。人类活动是威胁生物安全的首要因素，人类是生物多样性的主宰，也是生物安全的主宰，人类的选择决定了生物多样性和生物安全的未来，在某种程度上也决定了人类自身的未来。安全问题关涉人类生存与发展的方方面面，它的重要性和广泛性在心理学家马斯洛的需要层次论中体现得尤为明显，即“把安全视为人在满足生存需要后的第一需要”。
在各国立法以及国际性生物安全法律文件中，尚未形成一个公认的生物安全概念。生物安全国内法的研究在我国尚未起步。学者们基于对生物安全概念的不同理解，相应地在对生物安全法的认识上存在分歧。广义的生物安全论者认为：“生物安全是指让一切生物处于不受损害的状态。”结合较为突出的现实问题，一般认为生物安全主要包括转基因技术安全、外来物种入侵、濒危物种保护等等；狭义的生物安全论者认为：“生物安全仅仅指的是转基因技术的安全问题。”通过对生物安全国际法与国外法理论与实践的研究，有学者认为：首先“生物安全中的生物是有所指的，一般情况下它仅指两种生物。一种是微生物，另一种是生物技术，生物安全的研究范围一般限定在生物技术与微生物领域。”其次，生物安全的“安全”并非是指生物处于安全的也就是不受损害的状态。这里的安全是指防止生物危害，也就是让自然环境、人类健康或是其他生物免受生物危险物质的损害，而不是保护该生物危险物质的安全。有学者认为，生物安全是指对自然生物和人工生物及其产品对人类健康和生态环境可能产生的潜在风险的防范和现实危害的控制，涉及的内容主要有重大传染病、生物恐怖、转基因生物和有害外来物种入侵。转基因生物体引发的生物安全问题，指由于转基因生物体的生产、处置、使用不当，而对人类健康或自然生态环境造成的危害。转基因生物体的生物安全问题主要表现在两个方面：一是转基因生物体对人类健康的安全性问题；二是转基因生物体对自然生态环境的安全性问题，由于转基因生物体是经过生物技术产生的新物种，转基因生物体释放到环境中，可能破坏经过自然演化形成的原有物种，造成自然生态系统的失衡。基于转基因生物所引起风险的广泛性、潜在性、不确定性、不可逆转性的特点，如何正确评估、安全使用转基因生物已成为人们关注的热点，也成了世界上许多国家环境和健康的中心议题。
转基因生物环境污染主要表现为：(1)基因漂移。导入到转基因农作物中的基因可能由于植物花粉飞扬转移到杂草和其他作物中可能产生“超级杂草”，基因漂移将使正常、非目标植物发生基因改变，这个过程很难人为控制，其后果也很难预测。(2)对非目标生物产生危害。1999年发表在《自然》杂志的一项研究表明转苏云金杆菌晶体蛋白基因的玉米花粉被蝴蝶幼虫采食后，会产生幼虫致死，而这种幼虫并不是玉米的害虫。(3)产生有害生物。转基因动植物可能形成“怪物”或优势生物，基因改造的生物体释放到环境中，可能通过竞争消除群落中原有的野生种，并通过食物链间接影响群落结构。生物安全属于学术界目前广泛讨论的与传统的军事安全、政治安全及经济安全相区别的非传统安全中环境安全的一种。生物安全问题虽然与传统安全问题有着普遍联系，但更有自身的本质特征。主要表现为跨国性、滞后性、协同性、连带性。因此，有学者指出，在很大程度上正是生物安全体现了冷战后时代重要性突显的非传统安全的非传统特点。
二、关于国外转基因生物环境安全监管模式研究
转基因生物环境安全问题已经引起了国际社会的高度重视。基于转基因产品潜在的风险和利益，也出于各自的安全、利益、文化考虑，各国对转基因产品制定了不同的法规、措施，产生了不同的管理模式。根据目前不同国家和地区的具体实践，转基因生物安全的监管模式分为聚合型、分散型和综合型。(一)聚合型监管模式。聚合型监管模式的主要特点是对于转基因生物环境安全问题，设立专门的监管机构进行集中监管，强调监管权力和监管职责的集中性。主要以澳大利亚和菲律宾等国家为典型。与发达国家和大多数发展中国家一样，澳大利亚十分重视由于生物技术发展带来的一系列生物安全风险问题。因此，澳大利亚在生物安全管理的机构设置、职责划分与协调、具体实施和法律法规建设上比较健全。澳大利亚生物安全管理主要由基因技术管理执行官负责。基因技术管理执行官下设基因技术管理执行官办公室，负责统筹和协调环境部长、药品管理局、澳洲食品标准局、国家卫生医药管理委员会、国家商标局、国家工业化学标准局、检验检疫局和地方委员会间的工作。采用这种模式的还有菲律宾。菲律宾对生物安全的管理主要由国家生物安全委员会来执行，该委员会是一个独立机 构，设立秘书处负责科技评价组的工作，同时负责全国的生物安全小组管理。其成员分别由农业部、环境与自然资源部、卫生部、科技部推荐组成，由总统任命。(二)分散型监管模式。分散型监管模式的特征是对转基因生物环境安全问题没有设置专门的监管机构，而是将转基因生物安全监管职责和监管权力进行分化，然后将监管权分配给不同的政府部门进行分业监管。各个部门之间根据监管职责的配置进行协同监管，将其纳入到传统监管体制之中。分散型监管的基础是国家制定生物安全框架性法律，以保证人类健康和环境生态的安全，同时保证充分的管理弹性，以避免抑制生物技术产业的发展。根据实现协同框架的不同具体措施，分散型监控体制还可细分为两种模式：一种是以通过颁布框架法律来实现不同监管机构的协作，以美国为代表；另外一种，采取相关机构的共同上级机构来统筹协作，以日本为代表。美国是当今世界生物技术最发达的国家。美国对转基因生物安全的监管没有一个专门的机构来管理，主要是通过农业部、环保局和食品与药物管理局根据各自的职能对基因工程及其产品实施安全性管理。(三)综合型监管模式。综合型监管模式既有专门的转基因生物安全监管机构，同时又有传统的监管机构参与。政府设立专门的转基因生物安全监管机构作为主管机构，对转基因生物安全的全局监控进行统筹，其他机构的职能行使情况需要向其报告。以欧盟为典型。欧盟采取了基于生物技术管理的模式，经过长期的实践也形成了较为完善的法律体系。在欧盟申请转基因生物的商业释放，首先必须在其市场投放的成员国家向其专门的主管当局递交申请书。申请书内容中必须包括一份完整的风险评估报告，如果成员国主管当局作出同意该转基因生物释放的意见，该成员国应当通过欧盟委员会通知其他成员国。如果其他成员国或欧盟委员会没有反对意见，那么原来做出评估的当局可以批准该转基因生物投向市场，随后该转基因产品即可在符合上述批准所规定的条件下，在欧盟上市。在这个过程中，欧盟水平上的转基因生物安全专门监控机构，则起到了在欧盟范围内转基因生物安全管理的统筹作用。
三、关于我国转基因生物环境安全监管法律制度研究
转基因生物安全监管法律体制的合理性不但关系到生物安全监管的直接效果，同时也影响到公众对转基因技术和生物的认知。为了顺应转基因生物技术的发展趋势，保障人体健康和动植物安全，保护生态环境，促进转基因生物技术的研究和理性发展，从1990年起我国相继制定了《基因工程产品质量控制标准》(现已废止)、《基因工程安全管理办法》(现已废止)、《农业生物基因工程安全管理实施办法》(现已废止)、《农业转基因生物安全管理条例》、《农业转基因生物标识管理办法》、《农业转基因生物安全评价管理办法》、《农业转基因生物进口安全管理办法》、《农业转基因生物加工审批办法》、《进出境转基因产品检验检疫管理办法》等一系列与转基因生物技术相配套的法律制度。
尽管这些专门立法为中国生物安全管理的某些方面提供了重要的法律依据，但与中国生物技术的发展水平和生物安全管理的实际需要相比，中国的生物安全管理立法却相对滞后，无法满足生物安全管理的需要。这主要表现为五个方面：其一，监管法律体系不健全。要对生物安全进行全面而有效的管理和监督，就应具备一套健全完善的法规体系。目前中国的生物安全立法尚没有一个健全的法规体系，当然更谈不上完善的体系。其后果是各部门只能根据自身的情况和需要制定部门规章，而较少考虑其他部门的同类规定。其二，缺乏综合性监管立法。我国转基因生物环境安全监管法律制度涉及的只是农业领域，缺乏综合性专门立法导致了多头管理、重复管理、管理规范缺失等诸多方面的问题。由于其立法层次较低，也无法担当起中国转基因生物安全牵头法规的重要角色。其三，监督管理制度不完善。中国目前生物安全管理制度仍然有待完善，主要体现为三个方面，即调整阶段不连贯、调整手段不全面和调整领域不完整。中国目前转基因生物环境安全全过程监管制度仅针对其中某几个重要阶段和环节进行监管，使得在某些阶段内出现“管理真空”。同时缺乏对诸如环境影响评价制度、损害赔偿保险制度、公众参与制度等重要制度的规定。其四，监管主体与程序失谐。在转基因生物安全管理领域，各主管部门分散立法。缺乏综合性的转基因生物安全立法产生的多元监管主体使得各主体不能掌握全面的转基因生物安全监管信息，无法进行协调和统一。同时各部门立法间程序性规定不能很好地衔接和协调，导致各监管主体在监管执法过程中存在冲突，难以适应高效行政的要求。其五，监管立法技术不成熟。中国有关生物安全保护专门立法在立法技术上也有待改进。例如《农业转基因生物安全管理条例》规定的转基因食品仅包括转基因农产品的直接加工食品，但不包括使用转基因生物原料加工的食品，该《条例》中没有规定对这类食品应当如何管理。
四、关于我国转基因生物环境安全监管的对策研究
针对我国转基因生物环境安全的现状和法制实践，学界从不同的角度论述了我国转基因生物环境安全监管的制度对策。第一，健全生物安全管理体制的法规体系。目前我国虽然已制定了若干有关生物安全的法规政策文件，但与国外生物安全立法发达国家相比，我国的生物安全立法的法规级别较低，立法体系不够健全，远不能适应我国面临的相当严峻的生物安全问题。为此，应该抓紧制定一部《生物安全法》，明确规定生物安全管理的原则、目标、基本管理制度和措施、实施程序、监督管理体制、违法责任、损害赔偿等条款。有学者认为应明确规定将生物技术的实验研究、中间试验、环境释放、商品化生产、销售、使用等方面的管理体系纳入法制轨道；有学者认为应建立健全生物技术的安全性评价检测、监控的技术体系，制定能够准确评价的科学技术手段与办法；还有学者认为应建立、完善和促进生物技术健康发展的政策体系和管理机制，保证在确保国家安全的同时，大力发展生物技术，进一步发挥生物技术创新在促进经济发展、改善人民生活水平与质量和保护生态环境等方面的积极作用；另有学者认为要提高生物安全的国家管理能力，应建立生物安全管理机制和机构设置，加强生物安全的监测设施建设，构建生物安全管理信息系统，增强生物安全的监督实力。第二，加快建立转基因生物环境安全评估机制。为了能够及时控制任何生物安全问题的爆发，我们必须建立良好的快速反应体系，一旦安全问题被监测到，能够迅速组织专家进行鉴定、研究、制定控制计划，采取相应的控制措施，并能够迅速提供保证这一系列行动的经费等等。力求避免短期突击性的做法，真正体现社会公益性的国家能力建设。生物安全性考虑的是对可能引起环境危害或灾害的环境生物种群、群落及其生物技术，从发生源、传播途径、爆发模式及相关生物技术的研究、开发、生产到产品实 际应用整个过程中的环境安全性控制方针、对策、标准、方法、途径、评估、预测等问题，进行系统探查、研究和技术开发；着重对环境生物体及相关技术活动本身或产品可能对人类和环境的不利影响及其不确定性和风险性进行科学评估和预警，采取必要的措施加以管理和控制，力求在经济持续发展的同时，保障人体和生态环境的安全健康；尽早建立生物安全问题的监测和快速反应体系。第三，建立转基因生物环境安全监管公众参与制度。转基因生物安全的法律控制不能仅仅局限于政府行为，社会公众是转基因生物产品的最终消费者，其参与应当成为重要内容。转基因生物产业化的公众参与制度，可以包括预案参与、全过程参与及行为参与等机制。预案参与机制是公众参与转基因生物研发生产的首要环节，在转基因生物进行环境释放、产业化生产时，公众都应当进行必要了解。全过程参与机制则是公众参与转基因生物产业化安全保障的关键，是监督性参与。行为参与则主要是指政府应面向公众进行转基因技术的宣传教育工作，通过科学的舆论引导公众正确认识和促进转基因生物产业化市场的良性发展。目前，我国转基因食品安全的公众参与制度是空白，因此在以后的立法实践中，应当作为一个重要制度加以建设。在转基因生物及其产品的储运、加工、释放、使用、废弃物处理和越境转移等方面，充分考虑社会公众生物安全知识水平的重要性，采取必要的宣传和教育措施，提高公众参与生物安全监管的能力。第四，确立转基因生物环境安全救济赔偿制度。随着我国转基因技术的不断发展，转基因生物的推广也迈入了新的进程。虽然我们可以通过严格有序的管理最大可能地规范该产业的发展，但在救济补偿制度方面的建设仍然不可忽视。有学者认为，由于我国目前的经济发展水平还不高，转基因生物种植又是风险较高的产业，发生损害结果后，任何单位或者个人都难以独立承担赔偿责任。为了充分保障受害者权益，风险应由整个社会来分担，建立转基因生物安全生产保障基金不失为一个切实可行的办法。我国有关转基因生物安全的救济机制几乎空白，这是不合理的。所以，应建立环境安全救济赔偿法律制度，主要包括事前预防性救济制度和事后保障性救济制度。事前预防性救济制度，应当包括安全检测和安全预警等机制。事后保障性救济制度是指建立转基因生物安全生产的保障基金，旨在为公民种植转基因农作物或消费转基因产品后对其人身、财产带来损害而给予的救济。第五，建立高效的转基因生物环境安全监管协调机构。由于生物安全涉及多个政府部门，因此建议在国家层面上尽快建立具有决策功能的综合体系和常设性的生物安全管理综合协调部门，对各类生物安全事件及其处理过程进行有效管理。对职能部门间相应的职权授予应从法制角度给予细化、明晰，整体上形成有法可依、有章可循的综合性制度框架。生物安全问题的跨国性、突发性、不确定性和长期性以及生物安全学的科学性，决定了解决生物安全问题的策略应是系统的、全方位的。有学者提出要在遵守WTO基本原则的前提上，充分利用双边和多边国际条约的方式来防范转基因生物对国家安全和环境安全产生的危害。还有学者认为应在全球范围内建立一个综合性生物安全体系，加强国际合作，进而增进全球化时代的国家安全。为了有效控制外来入侵物种，可建立外来有害生物信息库和专门网站，与有关的国际机构和相关的国际项目计划等交流信息。
五、研究展望
总体上说，学界对转基因生物环境安全监管制度研究虽然取得了一定成果，初步建立了转基因生物环境安全监管法律制度，但仍然有明显的不足之处并需要进一步发展。上述研究多注重转基因生物安全的具体制度研究，较少从法理念、法价值、法原则的层面上对转基因生物环境安全监管进行制度研究。同时，上述研究存在理论研究与实证研究契合度不高、缺乏系统性研究等问题。对比国外研究经验和成果，我国相关研究也必然要以和谐社会和生态文明型社会建设为基点，综合经济法学、管理学、经济学、社会学等多学科研究视角和方法，向文化、制度、措施等多维度系统化研究发展。在研究过程中应当尤其注重实证调查分析，注重研究结论的实践可行性。同时，在研究中应当切实借鉴国外优秀经验，与我国转基因生物环境安全监管法制实践比对分析，使研究结论既具有鲜明的中国特色，又符合社会科学发展的必然规律。转基因生物环境安全监管法律制度研究必然要将转基因生物技术与环境安全监管法律制度结合起来，彰显环境安全监管法律制度在构建社会主义和谐社会和生态文明型社会的实践理性。
[责任编辑 王艳芳]
[关键词]转基因生物；生物安全；环境安全
[中图分类号]D912．6 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372(2008)03-0066-05
21世纪是生命科学和生物技术的世纪，人类大规模地开发利用生物资源和各种生物技术，产生了巨大的经济效益和社会效益。然而转基因生物技术在给人类社会带来福利的同时，也引发了社会对其涉及的经济、政治、法律、环境、健康和伦理道德等问题的广泛关注和争议。国际科学界和各国决策层已经认识到，转基因生物技术的失控和滥用，可能会给人类赖以生存和发展的自然生态环境造成灾难性的后果。本文主要从转基因生物环境安全监管的基本理论、国外监管模式、国内监管法制现状以及我国转基因生物环境安全监管对策四个方面对学术界的主要成果进行综述，希冀为构建我国转基因生物环境安全监管法律制度提供有益的探索和思考。
一、关于转基因生物环境安全监管的基本理论研究
由于转基因生物技术是一个新兴的技术，目前国内外文献中对转基因生物技术作系统研究的甚少，大多数学者都是从不同的领域对这个问题进行探讨：生物学家主要分析转基因生物技术在各领域的具体运用情况，经济学家侧重分析转基因生物技术带来的经济效益和社会效益，社会学家则重点分析转基因生物技术带来的负面效应，而法学家则集中讨论如何为转基因生物技术的运用提供法律制度支撑保障生物技术的理性发展。因此，将法学理论与生物学理论相结合，重点从法律角度探讨转基因生物技术的运用，促进转基因生物技术的健康发展，使转基因生物技术更好地服务于社会，为人类创造出更多的财富，这具有很强的现实意义。人类活动是威胁生物安全的首要因素，人类是生物多样性的主宰，也是生物安全的主宰，人类的选择决定了生物多样性和生物安全的未来，在某种程度上也决定了人类自身的未来。安全问题关涉人类生存与发展的方方面面，它的重要性和广泛性在心理学家马斯洛的需要层次论中体现得尤为明显，即“把安全视为人在满足生存需要后的第一需要”。
在各国立法以及国际性生物安全法律文件中，尚未形成一个公认的生物安全概念。生物安全国内法的研究在我国尚未起步。学者们基于对生物安全概念的不同理解，相应地在对生物安全法的认识上存在分歧。广义的生物安全论者认为：“生物安全是指让一切生物处于不受损害的状态。”结合较为突出的现实问题，一般认为生物安全主要包括转基因技术安全、外来物种入侵、濒危物种保护等等；狭义的生物安全论者认为：“生物安全仅仅指的是转基因技术的安全问题。”通过对生物安全国际法与国外法理论与实践的研究，有学者认为：首先“生物安全中的生物是有所指的，一般情况下它仅指两种生物。一种是微生物，另一种是生物技术，生物安全的研究范围一般限定在生物技术与微生物领域。”其次，生物安全的“安全”并非是指生物处于安全的也就是不受损害的状态。这里的安全是指防止生物危害，也就是让自然环境、人类健康或是其他生物免受生物危险物质的损害，而不是保护该生物危险物质的安全。有学者认为，生物安全是指对自然生物和人工生物及其产品对人类健康和生态环境可能产生的潜在风险的防范和现实危害的控制，涉及的内容主要有重大传染病、生物恐怖、转基因生物和有害外来物种入侵。转基因生物体引发的生物安全问题，指由于转基因生物体的生产、处置、使用不当，而对人类健康或自然生态环境造成的危害。转基因生物体的生物安全问题主要表现在两个方面：一是转基因生物体对人类健康的安全性问题；二是转基因生物体对自然生态环境的安全性问题，由于转基因生物体是经过生物技术产生的新物种，转基因生物体释放到环境中，可能破坏经过自然演化形成的原有物种，造成自然生态系统的失衡。基于转基因生物所引起风险的广泛性、潜在性、不确定性、不可逆转性的特点，如何正确评估、安全使用转基因生物已成为人们关注的热点，也成了世界上许多国家环境和健康的中心议题。
转基因生物环境污染主要表现为：(1)基因漂移。导入到转基因农作物中的基因可能由于植物花粉飞扬转移到杂草和其他作物中可能产生“超级杂草”，基因漂移将使正常、非目标植物发生基因改变，这个过程很难人为控制，其后果也很难预测。(2)对非目标生物产生危害。1999年发表在《自然》杂志的一项研究表明转苏云金杆菌晶体蛋白基因的玉米花粉被蝴蝶幼虫采食后，会产生幼虫致死，而这种幼虫并不是玉米的害虫。(3)产生有害生物。转基因动植物可能形成“怪物”或优势生物，基因改造的生物体释放到环境中，可能通过竞争消除群落中原有的野生种，并通过食物链间接影响群落结构。生物安全属于学术界目前广泛讨论的与传统的军事安全、政治安全及经济安全相区别的非传统安全中环境安全的一种。生物安全问题虽然与传统安全问题有着普遍联系，但更有自身的本质特征。主要表现为跨国性、滞后性、协同性、连带性。因此，有学者指出，在很大程度上正是生物安全体现了冷战后时代重要性突显的非传统安全的非传统特点。
二、关于国外转基因生物环境安全监管模式研究
转基因生物环境安全问题已经引起了国际社会的高度重视。基于转基因产品潜在的风险和利益，也出于各自的安全、利益、文化考虑，各国对转基因产品制定了不同的法规、措施，产生了不同的管理模式。根据目前不同国家和地区的具体实践，转基因生物安全的监管模式分为聚合型、分散型和综合型。(一)聚合型监管模式。聚合型监管模式的主要特点是对于转基因生物环境安全问题，设立专门的监管机构进行集中监管，强调监管权力和监管职责的集中性。主要以澳大利亚和菲律宾等国家为典型。与发达国家和大多数发展中国家一样，澳大利亚十分重视由于生物技术发展带来的一系列生物安全风险问题。因此，澳大利亚在生物安全管理的机构设置、职责划分与协调、具体实施和法律法规建设上比较健全。澳大利亚生物安全管理主要由基因技术管理执行官负责。基因技术管理执行官下设基因技术管理执行官办公室，负责统筹和协调环境部长、药品管理局、澳洲食品标准局、国家卫生医药管理委员会、国家商标局、国家工业化学标准局、检验检疫局和地方委员会间的工作。采用这种模式的还有菲律宾。菲律宾对生物安全的管理主要由国家生物安全委员会来执行，该委员会是一个独立机 构，设立秘书处负责科技评价组的工作，同时负责全国的生物安全小组管理。其成员分别由农业部、环境与自然资源部、卫生部、科技部推荐组成，由总统任命。(二)分散型监管模式。分散型监管模式的特征是对转基因生物环境安全问题没有设置专门的监管机构，而是将转基因生物安全监管职责和监管权力进行分化，然后将监管权分配给不同的政府部门进行分业监管。各个部门之间根据监管职责的配置进行协同监管，将其纳入到传统监管体制之中。分散型监管的基础是国家制定生物安全框架性法律，以保证人类健康和环境生态的安全，同时保证充分的管理弹性，以避免抑制生物技术产业的发展。根据实现协同框架的不同具体措施，分散型监控体制还可细分为两种模式：一种是以通过颁布框架法律来实现不同监管机构的协作，以美国为代表；另外一种，采取相关机构的共同上级机构来统筹协作，以日本为代表。美国是当今世界生物技术最发达的国家。美国对转基因生物安全的监管没有一个专门的机构来管理，主要是通过农业部、环保局和食品与药物管理局根据各自的职能对基因工程及其产品实施安全性管理。(三)综合型监管模式。综合型监管模式既有专门的转基因生物安全监管机构，同时又有传统的监管机构参与。政府设立专门的转基因生物安全监管机构作为主管机构，对转基因生物安全的全局监控进行统筹，其他机构的职能行使情况需要向其报告。以欧盟为典型。欧盟采取了基于生物技术管理的模式，经过长期的实践也形成了较为完善的法律体系。在欧盟申请转基因生物的商业释放，首先必须在其市场投放的成员国家向其专门的主管当局递交申请书。申请书内容中必须包括一份完整的风险评估报告，如果成员国主管当局作出同意该转基因生物释放的意见，该成员国应当通过欧盟委员会通知其他成员国。如果其他成员国或欧盟委员会没有反对意见，那么原来做出评估的当局可以批准该转基因生物投向市场，随后该转基因产品即可在符合上述批准所规定的条件下，在欧盟上市。在这个过程中，欧盟水平上的转基因生物安全专门监控机构，则起到了在欧盟范围内转基因生物安全管理的统筹作用。
三、关于我国转基因生物环境安全监管法律制度研究
转基因生物安全监管法律体制的合理性不但关系到生物安全监管的直接效果，同时也影响到公众对转基因技术和生物的认知。为了顺应转基因生物技术的发展趋势，保障人体健康和动植物安全，保护生态环境，促进转基因生物技术的研究和理性发展，从1990年起我国相继制定了《基因工程产品质量控制标准》(现已废止)、《基因工程安全管理办法》(现已废止)、《农业生物基因工程安全管理实施办法》(现已废止)、《农业转基因生物安全管理条例》、《农业转基因生物标识管理办法》、《农业转基因生物安全评价管理办法》、《农业转基因生物进口安全管理办法》、《农业转基因生物加工审批办法》、《进出境转基因产品检验检疫管理办法》等一系列与转基因生物技术相配套的法律制度。
尽管这些专门立法为中国生物安全管理的某些方面提供了重要的法律依据，但与中国生物技术的发展水平和生物安全管理的实际需要相比，中国的生物安全管理立法却相对滞后，无法满足生物安全管理的需要。这主要表现为五个方面：其一，监管法律体系不健全。要对生物安全进行全面而有效的管理和监督，就应具备一套健全完善的法规体系。目前中国的生物安全立法尚没有一个健全的法规体系，当然更谈不上完善的体系。其后果是各部门只能根据自身的情况和需要制定部门规章，而较少考虑其他部门的同类规定。其二，缺乏综合性监管立法。我国转基因生物环境安全监管法律制度涉及的只是农业领域，缺乏综合性专门立法导致了多头管理、重复管理、管理规范缺失等诸多方面的问题。由于其立法层次较低，也无法担当起中国转基因生物安全牵头法规的重要角色。其三，监督管理制度不完善。中国目前生物安全管理制度仍然有待完善，主要体现为三个方面，即调整阶段不连贯、调整手段不全面和调整领域不完整。中国目前转基因生物环境安全全过程监管制度仅针对其中某几个重要阶段和环节进行监管，使得在某些阶段内出现“管理真空”。同时缺乏对诸如环境影响评价制度、损害赔偿保险制度、公众参与制度等重要制度的规定。其四，监管主体与程序失谐。在转基因生物安全管理领域，各主管部门分散立法。缺乏综合性的转基因生物安全立法产生的多元监管主体使得各主体不能掌握全面的转基因生物安全监管信息，无法进行协调和统一。同时各部门立法间程序性规定不能很好地衔接和协调，导致各监管主体在监管执法过程中存在冲突，难以适应高效行政的要求。其五，监管立法技术不成熟。中国有关生物安全保护专门立法在立法技术上也有待改进。例如《农业转基因生物安全管理条例》规定的转基因食品仅包括转基因农产品的直接加工食品，但不包括使用转基因生物原料加工的食品，该《条例》中没有规定对这类食品应当如何管理。
四、关于我国转基因生物环境安全监管的对策研究
针对我国转基因生物环境安全的现状和法制实践，学界从不同的角度论述了我国转基因生物环境安全监管的制度对策。第一，健全生物安全管理体制的法规体系。目前我国虽然已制定了若干有关生物安全的法规政策文件，但与国外生物安全立法发达国家相比，我国的生物安全立法的法规级别较低，立法体系不够健全，远不能适应我国面临的相当严峻的生物安全问题。为此，应该抓紧制定一部《生物安全法》，明确规定生物安全管理的原则、目标、基本管理制度和措施、实施程序、监督管理体制、违法责任、损害赔偿等条款。有学者认为应明确规定将生物技术的实验研究、中间试验、环境释放、商品化生产、销售、使用等方面的管理体系纳入法制轨道；有学者认为应建立健全生物技术的安全性评价检测、监控的技术体系，制定能够准确评价的科学技术手段与办法；还有学者认为应建立、完善和促进生物技术健康发展的政策体系和管理机制，保证在确保国家安全的同时，大力发展生物技术，进一步发挥生物技术创新在促进经济发展、改善人民生活水平与质量和保护生态环境等方面的积极作用；另有学者认为要提高生物安全的国家管理能力，应建立生物安全管理机制和机构设置，加强生物安全的监测设施建设，构建生物安全管理信息系统，增强生物安全的监督实力。第二，加快建立转基因生物环境安全评估机制。为了能够及时控制任何生物安全问题的爆发，我们必须建立良好的快速反应体系，一旦安全问题被监测到，能够迅速组织专家进行鉴定、研究、制定控制计划，采取相应的控制措施，并能够迅速提供保证这一系列行动的经费等等。力求避免短期突击性的做法，真正体现社会公益性的国家能力建设。生物安全性考虑的是对可能引起环境危害或灾害的环境生物种群、群落及其生物技术，从发生源、传播途径、爆发模式及相关生物技术的研究、开发、生产到产品实 际应用整个过程中的环境安全性控制方针、对策、标准、方法、途径、评估、预测等问题，进行系统探查、研究和技术开发；着重对环境生物体及相关技术活动本身或产品可能对人类和环境的不利影响及其不确定性和风险性进行科学评估和预警，采取必要的措施加以管理和控制，力求在经济持续发展的同时，保障人体和生态环境的安全健康；尽早建立生物安全问题的监测和快速反应体系。第三，建立转基因生物环境安全监管公众参与制度。转基因生物安全的法律控制不能仅仅局限于政府行为，社会公众是转基因生物产品的最终消费者，其参与应当成为重要内容。转基因生物产业化的公众参与制度，可以包括预案参与、全过程参与及行为参与等机制。预案参与机制是公众参与转基因生物研发生产的首要环节，在转基因生物进行环境释放、产业化生产时，公众都应当进行必要了解。全过程参与机制则是公众参与转基因生物产业化安全保障的关键，是监督性参与。行为参与则主要是指政府应面向公众进行转基因技术的宣传教育工作，通过科学的舆论引导公众正确认识和促进转基因生物产业化市场的良性发展。目前，我国转基因食品安全的公众参与制度是空白，因此在以后的立法实践中，应当作为一个重要制度加以建设。在转基因生物及其产品的储运、加工、释放、使用、废弃物处理和越境转移等方面，充分考虑社会公众生物安全知识水平的重要性，采取必要的宣传和教育措施，提高公众参与生物安全监管的能力。第四，确立转基因生物环境安全救济赔偿制度。随着我国转基因技术的不断发展，转基因生物的推广也迈入了新的进程。虽然我们可以通过严格有序的管理最大可能地规范该产业的发展，但在救济补偿制度方面的建设仍然不可忽视。有学者认为，由于我国目前的经济发展水平还不高，转基因生物种植又是风险较高的产业，发生损害结果后，任何单位或者个人都难以独立承担赔偿责任。为了充分保障受害者权益，风险应由整个社会来分担，建立转基因生物安全生产保障基金不失为一个切实可行的办法。我国有关转基因生物安全的救济机制几乎空白，这是不合理的。所以，应建立环境安全救济赔偿法律制度，主要包括事前预防性救济制度和事后保障性救济制度。事前预防性救济制度，应当包括安全检测和安全预警等机制。事后保障性救济制度是指建立转基因生物安全生产的保障基金，旨在为公民种植转基因农作物或消费转基因产品后对其人身、财产带来损害而给予的救济。第五，建立高效的转基因生物环境安全监管协调机构。由于生物安全涉及多个政府部门，因此建议在国家层面上尽快建立具有决策功能的综合体系和常设性的生物安全管理综合协调部门，对各类生物安全事件及其处理过程进行有效管理。对职能部门间相应的职权授予应从法制角度给予细化、明晰，整体上形成有法可依、有章可循的综合性制度框架。生物安全问题的跨国性、突发性、不确定性和长期性以及生物安全学的科学性，决定了解决生物安全问题的策略应是系统的、全方位的。有学者提出要在遵守WTO基本原则的前提上，充分利用双边和多边国际条约的方式来防范转基因生物对国家安全和环境安全产生的危害。还有学者认为应在全球范围内建立一个综合性生物安全体系，加强国际合作，进而增进全球化时代的国家安全。为了有效控制外来入侵物种，可建立外来有害生物信息库和专门网站，与有关的国际机构和相关的国际项目计划等交流信息。
五、研究展望
总体上说，学界对转基因生物环境安全监管制度研究虽然取得了一定成果，初步建立了转基因生物环境安全监管法律制度，但仍然有明显的不足之处并需要进一步发展。上述研究多注重转基因生物安全的具体制度研究，较少从法理念、法价值、法原则的层面上对转基因生物环境安全监管进行制度研究。同时，上述研究存在理论研究与实证研究契合度不高、缺乏系统性研究等问题。对比国外研究经验和成果，我国相关研究也必然要以和谐社会和生态文明型社会建设为基点，综合经济法学、管理学、经济学、社会学等多学科研究视角和方法，向文化、制度、措施等多维度系统化研究发展。在研究过程中应当尤其注重实证调查分析，注重研究结论的实践可行性。同时，在研究中应当切实借鉴国外优秀经验，与我国转基因生物环境安全监管法制实践比对分析，使研究结论既具有鲜明的中国特色，又符合社会科学发展的必然规律。转基因生物环境安全监管法律制度研究必然要将转基因生物技术与环境安全监管法律制度结合起来，彰显环境安全监管法律制度在构建社会主义和谐社会和生态文明型社会的实践理性。
[责任编辑 王艳芳]