学校治理体系，就是在党的领导下，管理学校的制度体系。而治理能力，则是指运用制度管理学校各方面工作的能力。治理体系是制度建设，治理能力是制度执行，而制度建设的基础则是如何制定学校规章制度。制度是学校管理的基础和保障，一个完整的管理机制是由“管的制度、管的标准和管的过程”构成的。只有“管理的制度健全、管理的标准明确、管理的过程落到实处”，管理的机制才能顺畅有效，才能从管理走向治理。
　　一、什么是学校制度
　　学校制度是指根据国家教育治理体系和治理能力现代化的价值取向，贯彻落实党的教育方针和政策，以完善的学校法人制度和新型的政校关系为基础，以教育观为指导，学校依法民主、自主管理，能够促进学生、教职员工、学校、学校所在地区的协调和可持续发展的一套完整的规则体系。
　　农村中小学制度一般涉及学校管理、教学管理、德育管理、后勤管理、安全管理、党建工会共青团（少先队）管理和家长（家长委员会）管理七个方面。
　　学校制度是调节和控制学校各部门与师生员工行为的统一准则，对全校各部门与师生起着约束、规范、激励和引导作用，是学校各项工作全面落实和学校持续、有序发展的基本保障。学校制度又是学校文化的重要组成部分，当制度形成制度文化时，师生对制度的遵循会形成一种自觉，将对师生的人生观、价值观产生深远影响，也影响着学校的长远发展。
　　二、构建学校制度应遵循的原则
　　（一）合法、合规性原则。一是学校制定的制度内容应与国家、政府相关的法律、法令、法规、政策、规定以及上级的相关制度保持一致性，绝不可以相违背，学校在制定出制度后，可请懂法律以及行政法规的人员审阅把关。二是学校制定的制度应与学校内部的制度保持一致性，学校各部门制定制度不能各自为政、互相冲突，后面制定的制度不能与前面的有冲突，导致执行者与被执行者无所适从。合法、合规性原则，体现了学校依法治校的要义。
　　（二）科学、合理性原则。一是制定的制度要遵循教育教学规律和教育行业特点，要从学校的实际出发，从学校的规模、管理的对象、实施的主体、支持的体系、管理沟通的需要、达成的目的等方面进行考虑，保证制度规范，具有可行性、适用性、操作性。二是要体现制度的严谨、严肃性，同时要考虑人性的特点，体现人文关怀，避免不近人情、不合理等情况出现。三是要注意制度的必要性和完整性。四是制度的文本格式要符合规范要求。
　　在科学性方面，目前农村中小学普遍存在的问题是制度内容上的不完整，主要表现为：只有要求，而无考核的标准和保障措施，并且内容空泛，制度的有效性弱；制度与时代的发展不相适应以及背离现代管理要求，有的制度不论是管理的理念还是方法都比较陈旧落后，不能适应形势的发展。
　　（三）公正与公平的原则。学校制度施加的约束是一种职业性规定，不是人对人的强制。制度追求的是一种利自己、利他人的道德境界，是一种自觉和习惯，这是公正的本意。公平作为一种价值取向，就是没有偏见，即制度的制定对事而不是对人。公正的价值要体现公平的精神，而公平的公正是通过师生员工一致认同的“契约”来实现的。一个制度如果缺少公正与公平，必然招致教职员工的抵制，难以执行。
　　（四）自由与平等的原则。“个体劳动，集体成果”，这是教师的劳动特点，围绕这一特点，制定学校制度时，要注意自由、制约、平等的协调，形成“教职员工既受到制度的约束，又能自主发展”的良性局面。一个制度宽泛到什么程度或细小到什么地方，要根据制度制约的主体对象以及学校的实际情况而定，便于操作和实施、便于教师的自主发展和教师间的协作。制度规定了人们可以“做什么”的自由，也规定了人们“不做什么”的自由，这一自由对同一责任主体应是平等的。平等是维系学校人际关系和谐的重要法则之一。
　　（五）秩序与效率的原则。学校制定制度的初衷就是通过制度的制定和实施，明确职责、规范行为，维护教育教学秩序，提高管理的效率，这就是制度的工具价值。维护秩序和提高效率是学校制度产生的直接原因，制度本身就代表着一种秩序，通过制度的制定和实施要提高管理和工作的效率。
　　三、制定学校制度的程序
　　农村中小学制度的形成和制定过程，一般有以下四个基本步骤：
　　第一步：制定草案。由学校有关部门和人员根据管理工作的需要，提出制度制定要求，经学校讨论同意后，进行充分的调查研究。调研着力于三个方面的工作：一是以问题为导向，明确制定的制度要解决什么问题、规范什么行为、形成什么样的管理机制，形成预期目标；二是在形成制度草案的调研期，要多征询不同工作岗位的教职员工，充分听取他们的意见或建议；三是借鉴其他学校类似的制度文本，完善制度内容。在调研的基础上，根据制定制度应遵循的原则，提出制度草案，形成制度文本初稿。
　　第二步：论证审查。中小学制度管理的对象一般是教职员工和学生，制度的制定和实施必然涉及教职员工切身权益，影响教职员工工作的积极性，进而影响到学校的发展，所以，应将制度的讨论、修改权利交给学校教职员工。一项制度如果经过全体教职员工反复酝酿、讨论和修改，就能变成教职员工“自己的”制度，从而增强广大教职员工的主人翁意识，调动大家的管理积极性，并能够提高执行制度的自觉性。有些制度经过讨论修改完善后，还要经过教职员工表决通过，才能发布执行；有的制度须报上级有关部门审核同意后才能付诸执行。制度的讨论修改还可以促进管理者能力的提高。
　　制度論证阶段，学校一定要注意避免仓促成文或学校领导班子说了算的现象，如果涉及教职员工切身利益的制度，并未经过教职员工的充分讨论，不能体现学校的民主管理精神，教职员工对制度是“被接受的”，那么学校领导本身的行为就是违反有关规定的，而且会造成教职员工对制度管理的心理排斥，失去学校发展所必需的人文氛围。在制度的表决中，对有不同意见的教职员工，要给予解释说明，做好少数服从多数的思想引导工作，为制度的执行打下基础。
　　第三步：发布执行。制度经表决通过后或报请上级有关部门审批后，就可以执行。在执行中，对文本理解有不同意见的，学校相关部门或管理人员要进行解释说明。
　　第四步：修改完善。有的制度在执行过程中，如果存在问题或根据形势发展需要进一步完善的，则要通过对制度的修改，使之成熟化、合理化，以便更好地发挥制度的作用。有的制度发布时说明试行的，也需要在执行的过程中进一步完善。