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[摘要]建立城乡经济社会一体化制度，要尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置，生产要素在城乡之间自由流动，推进城乡经济社会发展融合。
[关键词]城市；乡村；经济社会；一体化；制度
[中图分类号]F3203 [文献标识码]A [文章编号]1007－1962(2009)03－0042－02
正确处理工农、城乡关系，历来是我国革命和建设的重大问题。改革开放以来，党中央非常重视城乡经济社会发展，党的十六大提出了统筹城乡经济社会发展的重大战略思想。党的十七大进一步提出了要形成城乡经济社会发展一体化新格局的目标，城乡一体化的格局正在逐步形成。
一、建立土地利用和城乡建设规划一体化制度
长期以来，由于城乡二元结构的制约，国家和地方政府在制定发展规划时总是重城市、轻乡村，先城市后乡村，城乡发展规划缺乏整体协调，导致农村发展缓慢、城乡差距依然较大。城市建设的无序扩展，使土地资源配置效率较低。因此，必须切实改变城乡分割的管理体制，建立土地利用和城乡规划一体化制度，把城乡作为一个整体，统一制定土地利用总体规划和城乡建设规划。
要建立土地管理和使用制度。一是完善土地平衡、耕地保护机制。统筹土地平衡，探索区域内土地利用计划的有效调剂，完善和实施严格的耕地保护制度。建立农用地征转和土地保护机制有效结合，保证耕地的质量和数量。二是建立适合现代农业发展的土地流转机制。在自愿有偿和不改变农业用地性质的前提下，支持农民以租赁、入股等方式，推进土地规模经营，保证农民通过土地流转制度获得稳定收益。三是探索农村土地征地补偿和被征地农民的安置机制。将保障农民生活水平不因征地而降低和“长远生计有保障”作为土地价格形成因素，把被征地农民社会保障和就业服务、就业培训费用纳入征地区综合地价。探索留地安置、集体建设用地土地使用权入股、土地股份合作等多种征地安置新机制。
建立城乡规划管理体制。要建立统筹城乡、互相衔接的城乡规划体制，改变城市规划区内的多重管理、城市规划区外管理缺位的现象。把工业和农业、城市和乡村、市民和农民作为一个整体，统筹编制和实现城乡统一规划、统一建设、统一管理。建立集中统一的规划管理体制，要打破现有的各个部门和行业分管、各自规划、自成一体、缺乏衔接的现行规划体制，把规划职能统一划给规划管理部门。要建立和完善各级规划行政管理机构，建立起定位清晰、功能互助互补、衔接协调的城乡规划体制机制。
二、建立城乡产业发展一体化制度
党的十七届三中全会《决定》指出：“统筹城乡产业发展，优化农村产业结构，发展农村服务业和乡镇企业，引导城市资金、技术、人才、管理等生产要素向农村流动”。建立城乡产业发展一体化制度，要从体制、政策上解决城乡产业分割的问题，顺应城乡经济社会发展不断融合的趋势。统筹规划和整体推进城乡产业发展，引导城市资金、技术、人才、管理等生产要素向农村合理流动。按照三次产业互动、城乡经济相融的原则，促进城乡各产业有机联系、协调发展。要以现代工业技术装备改造传统农业，以现代农业的发展促进二、三产业升级，以现代服务业的发展推动产业融合，促进三次产业在城乡科学布局、合理分工、优势互补、联动发展。要积极推进农业专业化生产、集约化经营和区域化布局，引导农村工业向城镇集聚，鼓励乡镇企业转型升级，加快农村服务业发展，引导劳动密集型产业从城市向农村的转移，着力形成城乡分工合理、区域特色鲜明、生产要素和资源优势得到充分发挥的产业发展格局。
三、建立城乡基础设施建设和公共服务一体化制度
建立城乡基础设施建设一体化制度。要针对目前城乡基础设施差异大、各种功能布局不合理、设施共享性差等突出问题，在推进城乡基础设施建设方面要做到统一考虑、统一布局、统一推进。把城市和农村做为一个有机整体，着眼强化城乡设施衔接、互补，加大对农村基础设施投入的力度。特别要增加对农村道路、水、电、通信和垃圾处理设施等方面的建设投入，提高基础设施的质量和服务功能，并与城市有关设施相配套，实现城乡共建、城乡联网、市民与农民共享。
建立推进城乡公共服务一体化制度。近年来，农村社会事业有了较快发展，公共服务水平有了明显提高。但由于长期以来农村公共服务方面欠账太多，城乡公共服务水平仍然有较大差距，特别是城乡文化教育、医疗卫生、社会保障等方面差距更为明显。为了促进城乡协调发展，必须按照有利于逐步实现基本公共服务均等化的要求。加快建立完善公共财政体制，加大公共财政向农村教育和公共卫生社会保障等方面的转移支付，尤其要加大中央和省级政府向乡村公共服务的投入力度。在大力提高农村公共服务水平的同时，必须从体制机制上推进城乡公共服务一体化，必须科学规划、一体化设计、一体化运作。
四、建立城乡劳动就业一体化制度
必须把扩大城乡就业放在经济社会发展的突出位置。实施积极的就业政策，坚持劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针，多渠道扩大城乡就业。
(1)要通过深化改革，加快建立城乡统一的人力资源市场，将农民就业纳入整个社会就业体系，形成城乡劳动者平等就业制度，“引导农民有序流动就业，鼓励农民就地就近转移就业，扶持农民工返乡创业”。同时要做好农村劳动力就业培训，增强外出适应能力、就业能力和创业能力。
(2)要加强农民工权益保护，进一步完善和规范劳动力市场的服务与管理，地方政府要通过完善立法、严格执法、出台政策制度，采取切实有效的措施，“加强农民工权益保护，逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇”。
(3)要建立健全农民工社会保障制度，改善农民工劳动条件，保障生产安全，扩大农民工工伤、医疗、养老保险覆盖面，尽快制定和实施农民工养老保险关系转移接续办法。逐步实现城乡各项社会保障制度的相互衔接，逐步建立城乡全覆盖的社会保障体系。
(4)要建立健全农村社会保障体系。以农户自我保障为主，以土地保障和集体保障为补充，逐步建立多元化、多层次的农村社会保障体系。进一步完善保障标准合理的农村养老保险、新型农村合作医疗、最低生活保障和社会救济制度等。建立城乡社会保障互相衔接和转移机制，逐步实现保障随人口迁移自动衔接，实现不同区域、不同职业的人群在城乡之间、地区之间社会保障制度的统一。建立多渠道的社会保障资金筹集机制。建立各级财政社保资金投入的稳定增长机制，集中部分土地出让和流转增值收益用作社保资金。
五、建立城乡社会服务和管理一体化制度
近些年来，我国的社会结构、利益格局等发生深刻变化，城乡融合趋势加快、人口流动加速。这种空前的社会变革，既给我国经济社会发展带来巨大活力，也增加了社会服务和管理的难度和复杂性。要适应城乡经济社会发展一体化的需要，大力推进城乡社会服务和管理的制度创新，改变城乡分割、条块分割的管理现状，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，逐步形成城乡社会服务和管理一体化的体制，形成城市社会服务和管理工作与农村社会服务和管理工作对接、良性互动的新格局。
要积极稳妥推进户籍制度改革，完善城乡统一的户籍制度，包括完善和推广部分地区已经实现的城乡统一的户籍登记制度，探索建立居住证制度，为最终取消农业户口和非农业户口的划分奠定基础。要加快户籍迁移政策改革，实行更加灵活的户籍迁移政策，逐步消除农民向城镇转移的门槛。鼓励和支持在城镇有合法居所、有稳定收入的农民向城镇转移，逐步实现安居乐业。要深化与户籍相关的配套改革，使户籍制度真正成为反映公民身份、提供人口数据、保证公民平等参与社会活动和行使法定权利的政府社会管理和公共服务制度。
责任编辑 余 岩
[关键词]城市；乡村；经济社会；一体化；制度
[中图分类号]F3203 [文献标识码]A [文章编号]1007－1962(2009)03－0042－02
正确处理工农、城乡关系，历来是我国革命和建设的重大问题。改革开放以来，党中央非常重视城乡经济社会发展，党的十六大提出了统筹城乡经济社会发展的重大战略思想。党的十七大进一步提出了要形成城乡经济社会发展一体化新格局的目标，城乡一体化的格局正在逐步形成。
一、建立土地利用和城乡建设规划一体化制度
长期以来，由于城乡二元结构的制约，国家和地方政府在制定发展规划时总是重城市、轻乡村，先城市后乡村，城乡发展规划缺乏整体协调，导致农村发展缓慢、城乡差距依然较大。城市建设的无序扩展，使土地资源配置效率较低。因此，必须切实改变城乡分割的管理体制，建立土地利用和城乡规划一体化制度，把城乡作为一个整体，统一制定土地利用总体规划和城乡建设规划。
要建立土地管理和使用制度。一是完善土地平衡、耕地保护机制。统筹土地平衡，探索区域内土地利用计划的有效调剂，完善和实施严格的耕地保护制度。建立农用地征转和土地保护机制有效结合，保证耕地的质量和数量。二是建立适合现代农业发展的土地流转机制。在自愿有偿和不改变农业用地性质的前提下，支持农民以租赁、入股等方式，推进土地规模经营，保证农民通过土地流转制度获得稳定收益。三是探索农村土地征地补偿和被征地农民的安置机制。将保障农民生活水平不因征地而降低和“长远生计有保障”作为土地价格形成因素，把被征地农民社会保障和就业服务、就业培训费用纳入征地区综合地价。探索留地安置、集体建设用地土地使用权入股、土地股份合作等多种征地安置新机制。
建立城乡规划管理体制。要建立统筹城乡、互相衔接的城乡规划体制，改变城市规划区内的多重管理、城市规划区外管理缺位的现象。把工业和农业、城市和乡村、市民和农民作为一个整体，统筹编制和实现城乡统一规划、统一建设、统一管理。建立集中统一的规划管理体制，要打破现有的各个部门和行业分管、各自规划、自成一体、缺乏衔接的现行规划体制，把规划职能统一划给规划管理部门。要建立和完善各级规划行政管理机构，建立起定位清晰、功能互助互补、衔接协调的城乡规划体制机制。
二、建立城乡产业发展一体化制度
党的十七届三中全会《决定》指出：“统筹城乡产业发展，优化农村产业结构，发展农村服务业和乡镇企业，引导城市资金、技术、人才、管理等生产要素向农村流动”。建立城乡产业发展一体化制度，要从体制、政策上解决城乡产业分割的问题，顺应城乡经济社会发展不断融合的趋势。统筹规划和整体推进城乡产业发展，引导城市资金、技术、人才、管理等生产要素向农村合理流动。按照三次产业互动、城乡经济相融的原则，促进城乡各产业有机联系、协调发展。要以现代工业技术装备改造传统农业，以现代农业的发展促进二、三产业升级，以现代服务业的发展推动产业融合，促进三次产业在城乡科学布局、合理分工、优势互补、联动发展。要积极推进农业专业化生产、集约化经营和区域化布局，引导农村工业向城镇集聚，鼓励乡镇企业转型升级，加快农村服务业发展，引导劳动密集型产业从城市向农村的转移，着力形成城乡分工合理、区域特色鲜明、生产要素和资源优势得到充分发挥的产业发展格局。
三、建立城乡基础设施建设和公共服务一体化制度
建立城乡基础设施建设一体化制度。要针对目前城乡基础设施差异大、各种功能布局不合理、设施共享性差等突出问题，在推进城乡基础设施建设方面要做到统一考虑、统一布局、统一推进。把城市和农村做为一个有机整体，着眼强化城乡设施衔接、互补，加大对农村基础设施投入的力度。特别要增加对农村道路、水、电、通信和垃圾处理设施等方面的建设投入，提高基础设施的质量和服务功能，并与城市有关设施相配套，实现城乡共建、城乡联网、市民与农民共享。
建立推进城乡公共服务一体化制度。近年来，农村社会事业有了较快发展，公共服务水平有了明显提高。但由于长期以来农村公共服务方面欠账太多，城乡公共服务水平仍然有较大差距，特别是城乡文化教育、医疗卫生、社会保障等方面差距更为明显。为了促进城乡协调发展，必须按照有利于逐步实现基本公共服务均等化的要求。加快建立完善公共财政体制，加大公共财政向农村教育和公共卫生社会保障等方面的转移支付，尤其要加大中央和省级政府向乡村公共服务的投入力度。在大力提高农村公共服务水平的同时，必须从体制机制上推进城乡公共服务一体化，必须科学规划、一体化设计、一体化运作。
四、建立城乡劳动就业一体化制度
必须把扩大城乡就业放在经济社会发展的突出位置。实施积极的就业政策，坚持劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针，多渠道扩大城乡就业。
(1)要通过深化改革，加快建立城乡统一的人力资源市场，将农民就业纳入整个社会就业体系，形成城乡劳动者平等就业制度，“引导农民有序流动就业，鼓励农民就地就近转移就业，扶持农民工返乡创业”。同时要做好农村劳动力就业培训，增强外出适应能力、就业能力和创业能力。
(2)要加强农民工权益保护，进一步完善和规范劳动力市场的服务与管理，地方政府要通过完善立法、严格执法、出台政策制度，采取切实有效的措施，“加强农民工权益保护，逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇”。
(3)要建立健全农民工社会保障制度，改善农民工劳动条件，保障生产安全，扩大农民工工伤、医疗、养老保险覆盖面，尽快制定和实施农民工养老保险关系转移接续办法。逐步实现城乡各项社会保障制度的相互衔接，逐步建立城乡全覆盖的社会保障体系。
(4)要建立健全农村社会保障体系。以农户自我保障为主，以土地保障和集体保障为补充，逐步建立多元化、多层次的农村社会保障体系。进一步完善保障标准合理的农村养老保险、新型农村合作医疗、最低生活保障和社会救济制度等。建立城乡社会保障互相衔接和转移机制，逐步实现保障随人口迁移自动衔接，实现不同区域、不同职业的人群在城乡之间、地区之间社会保障制度的统一。建立多渠道的社会保障资金筹集机制。建立各级财政社保资金投入的稳定增长机制，集中部分土地出让和流转增值收益用作社保资金。
五、建立城乡社会服务和管理一体化制度
近些年来，我国的社会结构、利益格局等发生深刻变化，城乡融合趋势加快、人口流动加速。这种空前的社会变革，既给我国经济社会发展带来巨大活力，也增加了社会服务和管理的难度和复杂性。要适应城乡经济社会发展一体化的需要，大力推进城乡社会服务和管理的制度创新，改变城乡分割、条块分割的管理现状，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，逐步形成城乡社会服务和管理一体化的体制，形成城市社会服务和管理工作与农村社会服务和管理工作对接、良性互动的新格局。
要积极稳妥推进户籍制度改革，完善城乡统一的户籍制度，包括完善和推广部分地区已经实现的城乡统一的户籍登记制度，探索建立居住证制度，为最终取消农业户口和非农业户口的划分奠定基础。要加快户籍迁移政策改革，实行更加灵活的户籍迁移政策，逐步消除农民向城镇转移的门槛。鼓励和支持在城镇有合法居所、有稳定收入的农民向城镇转移，逐步实现安居乐业。要深化与户籍相关的配套改革，使户籍制度真正成为反映公民身份、提供人口数据、保证公民平等参与社会活动和行使法定权利的政府社会管理和公共服务制度。
责任编辑 余 岩